论“铜陵模式”在行政区划改革方面的经验
论“铜陵模式”在行政区划改革方面的经验
张国庆
(武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072)
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1003-2738（2012）01-0000-02
摘要：我国现行的行政区划层级过多，政府机构不断膨胀，这不仅不利于发挥基层居民的自治积极性，也不符合“小政府、大社会”的行政管理发展趋势。以“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”为特点的安徽省铜陵市行政区划改革既符合“组织扁平化”的发展要求，减少了行政区划层级，也加强了基层居民的自治积极性，迈出了我国行政区划改革的重要一步，为我国的行政区划改革总结了宝贵的经验。
关键词：铜陵模式；居民自治；组织扁平化；行政区划改革
引言：
中国共产党第十六次全国代表大会指出，我国要深化行政管理体制改革，“进一步转变政府职能，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”，“依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府关系，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。”我国在《第十一个五年规划》也明确提出，“深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级”。国务院民政部区划地名司司长戴均良也表示，我国将进行行政区划改革，总体思路可能是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”这十六字诀。
随着我国社会主义市场经济的发展和公民素质的不断提高，我国现行四级到五级的行政区划体制越来越不能适应社会发展的需要，其弊端也逐渐暴露出来，以减少行政区划层次为核心的行政区划改革势在必行。
安徽省铜陵市“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革试水，以及“铜陵模式”在安徽全省的全面推广，迈出了为我国行政区划改革的关键一步，为我国的行政区划改革提供了宝贵的经验，也对我国当下的行政区划改革提供了重要的启示。
一、我国现行行政区划的弊端
所谓行政区划，就是指国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。根据我国宪法的有关规定，我国的行政区划应该分为“省（自治区、直辖市、特别行政区）—县（自治县、县级市）—乡（民族乡、镇）”三级。然而由于上世纪八十年代以来，为打破城乡壁垒，推动城乡经济发展，在我国多数地区实行了市管县体制，因而在实际上，除了四个直辖市、海南省以及部分省实行局部的省直管县以外，我国当前的行政区划大致可以划分为“省（自治区、直辖市、特别行政区）—地级市（自治州）—县（自治县、县级市）—乡（民族乡、镇）”四级；此外，西部少数的边远地区在县与乡镇之间还设有县的派出机构—区公所，中部和东部的一些乡镇与村之间还设有乡镇办事处，从而形成五级管理层次。
过多的行政区划层级既不符合“组织扁平化”的发展要求，也违背了当下“小政府、大社会”的公共管理总体发展趋势。我国当下由过多的行政层级所导致的问题主要包括以下三个方面。
（一）行政区划层级过多导致政府机构膨胀。
一级行政区划就对应着一级政府组织，我国当下四级、五级行政区划的现状造成政府机构的恶性膨胀，行政性支出比重过高。为了工作方便和上下级沟通的需要，上一级政府有多少组成机构下级政府就会对应有什么组成机构，过多的纵向层级势必造成我国政府机构的膨胀。
为了维持各级政府机构的正常运转，支持各机关单位履行职能，保障各机关部门的项目
支出需要，与欧美国家相比，我国的行政性支出比重过高，且呈不断增长的态势。2010年，我国一般公共服务支出比上年增长14.4%，占全国财政支出的10.4%；此外，为了保障各级公检法司等政法机关人员的经费一级日常运行的公用经费，2010年我国公共安全支出比上年增长16.3%，占全国财政支出的6.1%。
（二）行政区划层级过多导致信息失真。
在管理学中，信息沟通是指信息由发送人传递到接收人的过程。具体地说，它是人与人之间思想、感情、观念、态度的交流过程，是情报相互交换的过程。信息沟通的成功与否跟信息发送者与信息接受者之间的层级传递密切相关，一般情况下，信息发送者与信息接受者之间的层级越多，信息沟通越容易失败，从而越容易产生信息失真。
我国过多的行政区划层级不符合有效信息沟通的准确性原则、及时性原则以及完整性原则。在多数情况下，由于我国行政区划层次过多，中央政府的政策信息传递到基层，再由基层将信息反馈到中央，信息传递经过的层次太多，这不仅降低了信息传递的速度，而且在每次信息传递过程中都可能被各级领导加入自己的理解和意见，从而使信息失真的可能性加大。
（三）行政区划层级过多不利于发扬民主和调动基层居民的自治积极性。
在当下，我国各级行政管理层次在功能上有很大的重合，这不仅导致了政府机构的膨胀，也不利于发扬民主和调动基层居民的自治积极性。
在很多情况下，我国的基层政府，尤其是乡镇和街道，在行政体制中只负责将县市的政策措施传达到居委会或村委会，只是起到“二传手”的作用。按照我国的相关法律规定，居委会（村委会）是居民（村民）的自治组织，由于层层的管理，如今居委会（村委会）却将大量的时间和精力用来处理乡镇或街道派发的各项任务，很少去了解基层民意、传达人民意见，其自治功能被大大弱化。
二、“铜陵模式”——安徽省铜陵市的行政区划改革
（一）安徽省铜陵市铜官山区的行政区划改革及在铜陵市的全面推广。
作为全国首个撤销街道办的试水地区，按照“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革方向，安徽省铜陵市官山区于2010年7月在全国率先撤销了全区6个街道办事处，并将原49个社区合并为18个大社区。从此，铜官山区的事务实现直接与社区的对接，无须像以前那样经过街道的“二传手”。
为了保证改革后工作的连续性，铜官山区在当年9月便全部安排好新社区的工作人员。撤销街道之后，街道原有的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，而社会管理、服务事务等职能全部下放到了社区，居民在社区就可直接办理民政社保、计划生育、综合治理等事务。改革之后，新社区设置社区党工委、社区居委会以及社区服务中心，前者主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理。居委会则还原自治功能，组织居民开展各类活动。
2011年1月，安徽省铜陵市在总结铜官山区的经验后，开始推广铜官山区经验，在全市大规模撤销街道办，截止2011年8月底，改革工作已经基本完成，安徽省铜陵市也因此成为我国第一个全部撤销“街道”的地级市。在7月底召开的“安徽省社区综合管理体制改革现场会”上，民政部负责人宣布，将铜陵市铜官山区纳入“全国社区管理和服务创新实验区”，铜官山区的改革经验被总结为“铜陵模式”，这也是全国范围内唯一一家社区管理和服务创新实验区。
（二）“铜陵模式”的优点。
随着铜陵市“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”改革的被认可，“铜陵模式”也在安徽省全省范围内推广开来。
与传统上过多的行政层级相比，“铜陵模式”具有以下几个方面的的优点：
1.行政层级减少提高了办事效率。铜陵改革撤销了在我国存在了50多年的街道，并且整合成立新的社区。街道撤销之后，铜官山区的事务实现直接与社区的对接，社区服务中心负责对居民的事项实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理，无须像以前那样经过街道的“二传手”，这样就大大提高了办事效率。
2．有利于信息沟通的实现和减少信息失真。信息沟通的成功与否跟信息发送者与信息接受者之间的层级传递密切相关。铜陵市在撤销街道之后，减少了行政层级，提高了信息传递的速度，可以有效地减少信息在每次信息传递过程中被各级领导加入自己的理解和意见的可能，有助于减少信息失真。
3.社区加强了居民自治，保证社区拥有更多的经费来为民服务。根据相关法律规定，我国的居委会（村委会）是居民（村民）的自治组织，以前由于行政层级过多，层层的计划命令成为居委会（村委会）的主要任务，根本没有实现居民（村民）自治的本意。铜陵市在撤销街道，成立新的社区之后，新社区直接面向广大居民，真正实现大事小事由居民开会决定，加强了居民自治。
此外，此次改革也使得社区拥有更多的经费来为民服务。在改革之前，由于行政管理的层次多，经费在层层下拨之后真正到达社区和居委会的已经很少。撤销街道之后，铜陵各区可以直接向整合后的社区进行拨款。管理层次减少，社区得到更多的经费支持，充足的经费有助于社区和居委会开展活动，为民服务得到了保证。
三、“铜陵模式”在改革方案实施过程中的经验
“铜陵模式”遵循“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革原则，在改革方案的实施过程中积累了宝贵的经验。
（一）改革要有充足的前期准备。改革要打破原来的格局，必须以充足的前期准备为前提。任何一项改革在实行以前都必须考虑到改革可能遇到的困难，并就改革的顺利推进作充足的前期准备。早在多年以前，铜陵市铜官山区就对撤销街道、归并社区进行了详细的论证，并广泛听取民众的意见和建议，并就改革前后的利弊得失进行了详实的总结。
（二）创造条件使基层群众自治得以真正实现。基层群众自治有助于发挥群众的智慧，完善我国政府社会管理和公共服务的职能，发扬基层民主。中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》曾明确提出，“行政管理体制改革要继续完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务的功能”。随着我国社会主义市场经济的发展和公民素质的不断提高，基层群众自治成为一股不可阻挡的历史潮流。安徽省铜陵市在撤销街道，成立新的社区之后，真正实现大事小事由居民开会决定，使基层群众自治得以真正实现。
（三）合理进行人员的分流和安置，减少改革的阻力。任何改革都要破旧立新，都会涉及到利益重新分配的问题。因此在一般情况下，改革的最大阻力都是来自既得利益者的反对。在行政管理改革的过程中，进行合理的人员分流和安置，有助于减少改革的阻力，保证改革的成功。安徽省铜陵市在改革过程中，利用多种措施合理进行合理地人员分流和安置，有效地减少了改革的阻力。在铜陵市铜官山区的改革中，共撤销6个街道，涉及196名工作人员的分流和安置问题。铜官山区规定196名工作人员的身份不变、职级不变、待遇不变，全部一视同仁分流到基层。由于没有一个人升迁到区级部门，因此就减少了互相之可能存在的攀比心理，这有力地减少了改革的阻力，为改革的成功提供了重要保证。
四、“铜陵模式”在行政区划改革方面的经验
安徽省铜陵市“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”的改革试水，以及“铜陵模式”在安徽省全省的全面推广，迈出了为我国行政区划改革的关键一步，为我国的行政区划改革提供了宝贵的经验。
（一）实行“扁平化“而非“金字塔”式的政府组织结构，抑制了机构组织的膨胀，提
高了行政效率。在组织理论中，管理层级与管理幅度呈反比例关系。管理层级越多，管理幅度越少；当管理层级减少时，管理幅度就要相应的增加。在一般情况下，管理层次多而管理幅度小的组织体制被称为“金字塔”式组织结构；相反的，管理层次少而管理幅度相对较大的的组织体制被称为“扁平式组织”。安徽省铜陵市撤销了各区与社区之间的街道办事处，变“金字塔”式的组织结构为“扁平化”的组织结构，抑制了机构组织的膨胀，提高了行政效率。
（二）减少行政区划层级，合理调整管理幅度，减少了信息传达的层级，保证了信息沟通的成功。信息沟通是信息由发送人传递到接收人以及信息接收人将反馈传递给信息发送人的过程。信息沟通的成功与否跟信息发送者与信息接受者之间的层级传递密切相关，一般情况下，信息发送者与信息接受者之间的层级越多，信息沟通越容易失败，从而越容易产生信息失真。以“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”为特征和改革原则，安徽铜陵通过撤销街道办事处与社区合并实现了县区事务与社区的直接对接，减少了信息传达的层级，提高了信息传递的速度，从而有效地减少信息失真，保证了信息沟通的成功。
（三）按照“小政府、大社会”的发展要求，行政区划改革为社会自治组织留出了发展的空间。社会自治组织是指在一定范围内，自治体的全体成员在自由、平等的基础上依法对自治体公共事务实行自我管理而不具有强制性的组织形态，既包括村民委员会、街道居委会等政治意义上的社会自治组织，也包括各种经济意义上的社会自治组织。社会自治组织具有组织性、志愿性、非营利性、民间性、自治性等的特点，是民主的重要实现形式，同时也是社会矛盾的减压阀。铜陵改革撤销了街道办事处，合并组成了新的社区，使得居民委员会等群众性自治组织变执行乡镇或街道派发的各项任务为了解和传达基层人民的意见，真正实现了大事小事由居民开会决定，加强了居民自治。
此外，此次改革也为其他社会自治组织留出了发展空间，有助于逐步建立和完善各种类型的社会自治组织，以充分发挥其在政治、经济、文化等方面的作用。
五、总结
我国现行的行政区划层级过多，政府机构不断膨胀，造成行政性支出增加、信息失真，也不利于发挥基层居民的自治积极性。基于“小政府、大社会”的行政管理发展趋势，以“撤销街道，成立社区，减少管理层级，强化居民自治”为特点的安徽省铜陵市行政区划改革在全国率先撤销了街道办事处，并将原来社区合并为新的大社区，行政层级的减少提高了行政效率，减少了信息失真，也在一定程度上强化了居民自治。
在改革方案的实施过程中，铜陵市充分做好了前期准备，并合理进行人员的分流和安置，减少了改革的阻力。“在铜陵模式”既符合组织扁平化的发展要求，减少了行政区划层级，也加强了基层居民的自治积极性，迈出了我国行政区划改革的重要一步，为我国的行政区划改革总结了宝贵的经验。
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作者简介：张国庆（1990- ），男，山东潍坊人，武汉大学政治与公共管理学院。