历史时期行政区划的变迁

历史时期行政区划的变迁

夏夏@ 2008-04-10 21:45

行政区划是国家对所辖领土进行分级管理的区域结构，是中央集权出现后的产物；中央政府下放行政权力到地方，必然会出现在中央和地方在集权上的矛盾，也因此会出现一次中央和地方在权力上的调整。一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力的调整史。

历史上的行政区划以政治为首要因素，同时顾及自然、经济，最为理想的状态当然是三者兼顾，若不能，则会只考虑政治因素。

从政区地理的角度考察，行政区划基本上有四个要素：一是层级；二是幅度；三是边界；四是行政中心。

一、秦统一前的地方行政区划的出现

商周时期，封邦建国，分土而治，可以说没有行政区划。

1）最早出现的地方行政区划是县。县最早并非指基层政区的县，而是指国都之外的效野乡聚之地，与“鄙”同义。春秋时，诸侯国开疆拓土，对新得的土地，不再进行分封，而由国君设县直接统治。

作为行政区划的县有自己的特点，即：中央直属，置官分守，各有分地，县长官食禄不食邑，临民不临土，流动不世袭。

2）郡亦出现于春秋，但较晚于县。一般设在边远之地，具有军事防守的性质，经济开发程度也相对低于县。一郡之长称守，由将军充任，可征发一郡兵力，进行征伐；一县之长称尹、公、大夫、后又称令。边地郡大，遂分置数县；内地事多，遂在数县上置郡以统之。于是才逐渐形成以“以郡统县”的制度。

整个战国时代，郡县制与采邑制始终并存，至秦统一，郡县制才正式成为全国划一的地方行政区划。

二、郡县制的确立

1）郡级政区

公元前221年，秦统一中国，设36郡，以后逐渐总共形成50个郡级的政区。

秦汉之际，项羽以梁楚九郡自立为西楚霸王，其余分封18诸侯王。刘邦因之，分封异姓诸侯王7人。为了维护刘家的天下，又翦除异姓诸侯王，大封同姓诸侯王9人。

文帝时，用贾谊计，“以亲制疏，众建诸侯而少其力”，分齐为七，分淮南为三，用分地的办法削弱诸侯王。

景帝时，用晁错计，“请诸侯之罪过，削其支郡”，从而引起吴楚七国之乱。平乱后，诸侯国版图大为减小，政治经济特权被剥夺，诸侯仅衣食租税，王国的地位与郡相同。

武帝时，用主父偃计，行推恩令，使诸侯国不断缩小，汉郡不断扩大。后又取消了王国的置吏权，再行左官之法，使王国的官吏与同级郡的官吏相比，级别降低。

因此，到武帝时，才正式实现了郡县两级制。

2）县级政区

秦县约1000个。西汉末年为1587个，东汉为1180个。西汉县级政区除了县还有侯国、邑、道。东汉时县一级还有公国，其他与西汉同。

县级政区的稳定性和统县政区的多变性，是古代政区变化的基本特征。

三、州郡县三级制的确立和解体

1）州的设立：汉初中央直属仅15郡，故而不似秦在郡设郡监，吏治由丞相派员视察，无常设官员。汉武时，汉郡增至109个，于是分十三部刺史州（冀、兖、豫、青、徐、幽、并、凉、荆、扬、益、朔方、交趾），加上内史，共设14个监察区。西汉刺史仅六百石，与县令同，但“位卑权重”。每年8月巡行所部，岁终向丞相汇报，由丞相处置，并无固定驻地。

东汉时，刺史有了固定驻地，职权不限监察，还有黜陟权，成为郡国守相的上司，但治官不治民，不干预地方行政。黄巾民变后，188年，汉廷选重臣出任刺史，称州牧，掌一州军民，从此，州由监察区逐渐变为行政区，地方行政制度由秦汉400年的郡县两级制开始进入此后400年经魏晋南北朝至隋初的州郡县三级制。

三国时期开始稳定的州郡县三级制。永嘉之后，州制开始混乱，州的数目不断增加，西晋有州19个，至南北朝后期，南北共有州252个；西晋有郡173个，南北朝后期，南北共有郡

508个。甚至还出现“双头州郡”，两州两郡合治一地，一人兼任两刺史或太守。实际上只是州直接领县，郡形虚设。中央对地方完全失去了控制，地方权力也近乎解体，至此实行了400多年的州郡县制完全处于崩溃的境地了。

2）东晋南朝的“侨置郡县”和土断。

四、道路制度的出现与演变

1）二级制地方行政制度

589年，隋统一，在全国推行州县二级制。607年改州为郡，时有郡190个，县1255个，隋实行州县制共24年，郡县制11年。

618年，唐立，改郡为州；742—758年，又曾一度改州为郡，但仅16年，所以隋唐以州县二级为多。

唐代州一级行政区划中“府”的建制，是唐代的创制。一般在首都、陪都及皇帝驻跸过的州设置。如首都雍州为京兆府，洛州为河南府，并州为太原府，岐州为凤翔府，益州为成都府。

领县政区的等级：根据地位轻重、辖境大小、人口多寡、经济开程度等。

唐一代约有358州，县1573。

627年，根据自然山川形势分全国为10道（关内，潼关以西、秦岭以北包括河套地区；河南，黄河以南、淮河以北；河北，黄河以北、太行山以东；河东，黄河以东、太行山以西；陇右，陇山以西，远及新疆地区；山南，秦岭以南、长江以北，淮南，江淮之间；江南，长江以南；剑南，剑阁以南；岭南，五岭以南），曾设有十道巡察使、十道存抚使、十道按察使，负监察任务，不常置。733年，分为十五道（关内道分出长安所在地区为京畿道；河南道分出洛阳所在地区为都畿道；山南分为东西二道，江南分为东西二道，新设黔中道），每道置采访处置使，有固定治所，行使监察权。

2）中唐的节度使制度。唐代沿袭北朝，在军事重地置总管，后称都督，管辖几州军事。永徽年间，为加强防务，给边境诸州都督带使持节，以增其权力，称节度使，后为定制。开元末，节度使除军事外，兼度支使、营田使、采访处置使，兼军政财监大权，其辖区称镇、方镇、藩镇或道，从而形成道、州、县三级地方行政区划。

3）唐另有羁縻府州制度。

4）到了宋代，其他地位重要的州也建为府。府与州同级，但地位略高于州，但到了明代大部分领县政区都建为府了。五代两宋时期地方行政区中还出现军、监。军，设在军事要地及交通要冲。监设在由国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等处。宋有州级政区300余个，辖1234个县级政区。

宋代领县政区长官有京官出守列郡，是为差遣，故其长官名称都是京官带原衔知某府、州、军、监。

宋代分路而治。安抚使（帅）、提点刑狱（宪）、提举常平使（仓）、转运使（漕），总称监司。其特点是：其一，不在府州以上设单一的一级行政机构和单一的长官；其二，诸司分路不同，治所不一；其三，府州不通过监司，直接向中央奏事。因此不能算是三级制，可视为二级半或虚三级。

五、行省时代与中央集权的加强

行省制度实起源于魏晋以来的行台制度。凡地方有事，临时代中央执行任务，事毕即罢。至金，普遍派出行省。蒙古占有金地，也仿金朝实行行省制度，但逐渐演变为地方最高行政机构，“掌国庶务，统郡县、镇边鄙，与都省为表里”，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。

1）元除中央宣政院外，分为中书省和10个行中书省。

2）明取消行省，把一省之权分为三司，有承宣布政使司，上与中央六部直接联系；有都指挥使司，上听命于兵部和五军都督府；有提刑按察使司，上听命于刑部和都察院。三司即是官府名称，又是省一级民政、军事、监察三区划的名称。

明全国分为两京十三布政使司，合称十五省。

3）督抚

明一省分三司，权力过于分散，自宣德后，开始有派六部、都察院大臣以“总督”、“巡抚”职衔督抚地方的临时措施，景泰以后，渐成常制。

清代，总督、巡抚成为地方实官。乾隆年间，长期固定为直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广、两广、云南8总督，为清一代常制。江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州15巡抚。直隶、四川、甘肃三省无巡

抚，由总督兼，山东、山西、河南三省无总督，由巡抚兼，亦也定制。

4）明代一省之长为布政使，清一省之长为巡抚。以省级长官，有督（制台）、抚（抚台）、布（藩台）、按（臬台）四员。

边疆实行军政合一的制度。由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等职。如东北有奉天、吉林、黑龙江将军，外蒙古设乌里雅苏台将军，新疆伊犁将军，将军下设副都统、参赞、办事大臣等辖区。设有西藏办事大臣、西宁办事大臣，内蒙古实行盟旗制度，南疆实行伯克制度，由中央理藩院直接管辖。

最终形成“内地十八省”的格局。

5）层级

元：中央—行省—路—府—州—县

↘↘

府—州—县

↘

州—县

明：中央—省—府—州—县

清：中央—省—府—厅州县

州—县

厅

6）土司制度

元明清在西北西南少数民族地区推行世袭的土司制度，设宣慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、工官司等和土府、土州、土县，上属省管辖。

改土归流

7）道：

元明清三代在省与府州之间设“道”。

元有两种：一是宣慰司道，分理偏远地区；一是肃政廉访使道，主监察，属御史台和行御史台。

明有两种：一为分守道，助布政使分管一部府州县民政；一是巡道，助按察使主刑名按劾。

清同明制。

7）民国时期

民国初年，行省县二级制。1914年，实行省、道、县三级制。

1914年，另设6个特别区：京兆地方，1928年裁；热河，1928年建省；察哈尔，1928年建省；绥远，1928年建省；川西边区，1939年建西康省；东省特别区，治哈尔滨。

改直隶为河北（1928），改奉天为辽宁（1929），划甘肃省宁夏府及内蒙古套西二旗设宁夏省（1928），划甘肃省西宁道置青海省（1928），

1928年，取消道，恢复省县二级。

江西推行行政督察专员制度，辖区即称专区，以后全国推行，大致相当于明清的道。另设局管理少数民族地区，相当于清代的厅。

又设市一级政区，分院辖市和省辖市。

六、行政区域划界的两大原则

1）山川形便

山川形便的意思是以天然山川作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划相一致。这个原则是最直观最自然的原则。尤其在高山大川两边的地域，往往具有不同的地貌、气候和土壤，形成不同的农业区，也形成不同的风俗习惯区。近代西方才以经纬度为界。

在中国，作为山川形便依据的，最重要的高山大川有：东西向有秦岭、南岭、淮河、黄河下游、长江中下游，南北向有太行山、山陕间黄河、武夷山、雪峰山。

秦始皇以山川形便为原则，至西汉，由于中央蚕食王国土地，始与此原则相背离，如西汉临淮郡跨淮河两岸，西河郡据黄河东西，但也有豫章郡与今江西省完全一致。两汉魏晋的州界更符合山川界限。南北朝由于州郡分割，此原则破坏。

隋代简化层级，郡界也是以山川形势而定，比秦还要齐整。

唐开国，正式提出山川形便原则。划天下十道，后改为十五道，南方一些方镇奠定了今天皖、浙、闽、湘、粤、桂等省部分或全部边界。

唐以后，地方区界基本稳定，如浙江，南部大多为丘陵山地，每个州即为一个小流域。

2）犬牙相入

山川形便容易形成割据，为中央集权所不容，所以自秦开始即实行犬牙相入（犬牙交错）的原则。元、明、清时期这一原则发展到极致。元行省跨秦岭、淮河、南岭、太行山，使任何一个行省都不能成为完全的形胜之区。而且唐代的道分划以横向为主，而元代的省以纵向为重。

明代又新造犬牙交错区，南京（南直隶）的设置，跨江南、淮南、淮北，因此使浙江过于局促，分嘉兴、湖州入浙江，从而又把太湖流域分属两个不同的高层政区。另有河南突入黄河以北，广西沿海海南海北道即今钦廉地区划入广东，使广西没有海岸线。四川突入贵州，遵义为四川省地，清雍正年间划给贵州。

清代陕西分出甘肃，以延安、西安、凤翔、汉中四府的西界为省界；湖广分置湖南湖北，以原岳州府北界为省界；江南省分安徽江苏，竖切一刀，取肥瘠搭配原则。