美国财产申报立法实践及对我们的启示

美国财产申报立法实践及对我们的启示

1978年美国国会通过的《政府行为道德法》对财产申报问题作了全面系统的规定。它对推动美国廉政建设、净化社会风气起到不可低估的作用。国家公职人员财产申报制度作为一项廉政建设措施,在我国施行已达10年之久,却至今未能发挥其高效反腐的作用,反腐败斗争的形势依然严峻。究其原因在于我国公职人员财产申报制度本身存在诸多不完善之处,导致该制度无法发挥其应有的作用,严重阻碍了我国廉政监督建设的进程。至此,中国监察部副部长、国家预防腐败局副局长屈万祥,去年9月13日在国家预防腐败局成立新闻发布会上表示,中纪委监察部一直在抓紧研究财产公开申报制度,在适当时候将建立财产公开申报制度。笔者认为,在抓紧研究财产公开申报制度之时,应当积极借鉴美国的立法经验,结合近年来我国廉政建设的有益尝试,对我国现行的财产申报制度予以规范化和法制化,尽快建立具有我国特色的国家公职人员财产申报制度。

美国财产申报制度的立法实践

美国的官员财产申报制度,是特殊历史事件下的产物。1974年, “水门事件”东窗事发,时任总统尼克松被迫辞职。此后,美国政坛掀起了一股廉政风潮,针对尼克松执政时期出现的大量腐败滥权现象,一系列的制度改革应运而生。从此,凡担任公职

的人员(包括候选人)必须接受包括财产申报的各种严格审查。1978年美国国会颁布了《政府行为道德法》(1989年修订为《道德改革法》),正式确立了官员财产申报制度。在该法实施前,美国也有官员财产申报制度,但官员只需向各机构内部申报,因此不能有效地起到监督作用。新的《政府行为道德法》则对财产申报问题作了全面而系统的规定。其主要特点是:

第一,申报主体广泛。根据《政府行为道德法》的规定,所有在立法、行政、司法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况。具体内容是:其一,被批准提名或参选总统、副总统职位的候选人;其二,由总统提名需经参议院批准的任职人员;其三,新当选或在任总统、副总统;其四,职薪高于GS—15级以上的高级官员和雇员,薪俸为0-7级或以上的军职人员,廉政署确定属于或同等于GS-15级的人员;其五,行政法院法官;其六,特殊行业从事秘密工作或具有制订政策性质工作的雇员;其七,邮政总局局长、基本薪金相当于GS—15级的邮政总局和邮资委员会的官员和雇员;其八,廉政署署长及各行政单位任命的廉政官;其九,政府特别雇员,即临时雇员在上一年度实际工作超过60天的。

第二,申报内容具体翔实。主要由以下七大部分构成:其一,官员本人、配偶及受抚养子女的所有财产及这些财产所带来的收益。主要包括证券、债券、退休金、抚恤金、避税年金、个人储

蓄、互助基金、房地产、自产粮食、牲畜、用于出售和投资的收藏品以及任伺用于投资或产生收入的财产。其二,官员本人、配偶及受抚养子女的房地产、证券、互助基金股票及其它证券的买卖和交换情况;其三,官员本人、配偶及受抚养子女所接受的食宿行乐方面的馈赠和款待、各种补偿及其他有价值的馈品;其四,官员本人、配偶及受抚养子女任何超过1万美元的债务。其五,官员本人未来任职协议或安排、以及过去延续下来的安排,如继续参加养老金计划等。其六,官员在政府工作之外的兼职收入。其七,初次任职者要报告前两年度因个人服务而获得的5000美元以上补偿的来源,必须注明款源的姓名和地址以及服务的性质。

第三,申报种类及时间科学严谨。在美国,财产申报人员是分层次、有重点、有区别的,联邦政府250万雇员中,约2万名政务官员的财产采取公开申报方式。他们的财产申报表一式三份,分别在本部门、道德署和白宫存档,任何公民都可申请查阅,但查询结果不得用于商业用途。秘密申报方式的材料不予公开,由各单位内部掌握,所填表格只存道德署备查。适用于大约25万名中、下级官员和雇员。主要指那些从事工程合同、物资采购、执照发放、奖金管理、企业监管、行政执法以及对非联邦实体产生经济影响的人员。一般公务员不申报财产。按照为联邦政府服务的时限,财产申报又分为任职申报、在职申报和离职申报三种:

即任何将要担任法定需申报财产职位的人员,在任职后30天之内必须申报本人、配偶以及所抚养子女的财产状况;在职官员和雇员每年5月15日之前,需要申报上一个年度个人、配偶和抚养子女的财产状况;离职官员和雇员,则需在离职30天内递交离职财产报告,申报表上的签字和填报日必须为离职之后。

第四,受理机构权威性高。总统、副总统候选人、由总统提名参议院批准的官员向国会提名审查委员会和廉政公署申报;总统、副总统、独立检察官及其任命的人员、各单位廉政官向廉政公署申报;其他官员和雇员向本单位廉政办公室申报。在美国,廉政公署直接受总统领导,其主要职责是管理政府官员的财产审报事务和监督政府官员的道德行为,并向国会报告工作。

第五,处罚力度大。美国《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者,各单位可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼,法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人,可提出刑事诉讼,判处最高25万美元的罚款或5年监禁。违反利益冲突法的规定、参与与其经济利益有关系的事项的行为,判处1万美元以下的处罚或2年以下的监禁,或两项并处。

给我们的启示

早在1994年,第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划,1995年4月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称《规定》)。2001年中央纪委和中央组织部又颁布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)等。但这些规定实际上是把官员的财产申报作为一种组织汇报,并不对公众公开,没有起到应有的预防和监督的作用。笔者认为,借鉴美国的立法实践,我国目前出台官员财产申报法,应着力解决以下四个方面的问题,即:如何申报、如何公开、如何监督、违法如何惩罚等。本文对此提出以下几点参考意见: 第一,扩大财产申报的主体和内容,解决如何申报问题。按照《规定》要求,目前我国官员收入申报的主体和内容都很狭窄。从主体上看,仅包括党政机关、事业单位、社会团体县处级以上领导干部及国有大中型企业负责人。而现在实际上能捞到“灰色”收入的公职人员不只是县处级干部,有些与经济活动联系密切或者在某方面有一点实权的公务员,很可能没有任何级别,也有机会受贿。所以,财产申报的主体不仅要包括所有国家公务员,而且要包括所有国家工作人员以及参照公务员标准掌握一定公共权

力和利益资源的司法机关、政党组织、国有事业单位的工作人员。从内容上看,《规定》要求的财产申报内容仅限于官员本人的工资、奖金、津贴以及稿酬等劳动所得,这些仅仅是官员公开的合

法经济收入情况,官员的灰色收入和黑色收入根本无法从这4项收入中反映出来。应考虑强化两方面内容:一是申报的内容应当是国家工作人员所拥有的财产而非仅仅是收入;二是申报的范围不仅包括个人所拥有的财产,还包括家庭共有的财产。具体包括财产申报人的近亲属(父母、岳父母、妻子、子女以及与其共同生活的其他家庭成员)的财产,如果按照《民法通则》界定的“财产”范畴,就是要将官员个人及其近亲属的动产、不动产、债权、债务等一并纳人申报范围。申报时也该写明财产名称、价值、位置,还须注明来源、估价方法、变更情况等。

第二,需要设计科学的申报种类和时间,解决如何公开问题。按照《规定》的要求,目前财产申报材料报送相应的上级组织人事部门备案即可,这实际上是向组织汇报,而不是报告公众。从美国的财产申报情况来看,财产申报制度是一个“阳光法案” ,立法的目的是要让公务员的收入公之于众。所以,我国财产申报的种类和时间安排应当设计得科学、严密。首先,财产申报表公开应当分层次、有重点、有区别的对待。对于担任领导职务的公务员和直选官员,其财产申报表应完全公开,即:由受理机关置于法定场所,公众办理相关登记手续后即可查询、复印,也可以在当地的政府网上发布或者通过官方报纸刊载。一般公务员的财产申报,无需向公众公开,所填表格只存受理机关备查。其次,按照公职人员服务的时限,财产申报可分为任职申报、在职申报

和离职申报三种:任职申报需在任职后30天之内;在职官员应在每年12月31日之前;离任官员不仅要接受离任审计,而且

必须接受家庭财产核查,则需在离职30天内递交离职财产报告表。

第三,增强受理申报机关的权威性和健全执行机制,解决如何监督问题。按照《规定》要求,各单位组织人事部门负责接受本单位申报人的收入申报,并报送相应的上级组织人事部门备案。这样,一方面,申报受理部门缺乏权威性;另一方面,因为没有相对独立的负责财产申报制度的执行监督机关,各个行政机构自行其事,缺乏统一性。如此一来,监督难免流于形式。财产申报制度要想成为一项行之有效的预防机制,必须增强财产申报受理机关的权威性和执行力。目前可考虑建立一个规范的、独立的受理和执行监督机构,即在国家预防腐败局下设一个“预防贪污

腐败中心”专门负责财产申报的受理和执行监督。比如,被人大提名的官员,都必须填写好财产申报表接受“预防贪污腐败中心”的调查核实,确无利益冲突或已解决好利益冲突问题者,才会获得

正式提名。在这个过程中, “预防贪污腐败中心”的工作是合作性、建设性的。人大审查通过正式任命该官员后, “预防贪污腐败中心”还要跟踪监督其履行承诺的情况。

第四,加大处罚力度,解决违法如何处罚问题。按照《规定》,官员不申报或不如实申报财产情况,所面临的只是批评教育或一

般的党纪政纪处分,处罚力度之轻使财产申报制度的权威性荡然无存。建立健全官员财产申报制度,就是要增加官员不申报和不如实申报的成本。具体而言,对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者,各单位可对当事人直接进行处罚,即纳入年度考核和职务晋升考核标准。检察院可对当事人提出民事公诉,法院可判处1万元以下的罚款;对故意提供虚假信息的人,可提出刑事诉讼,对此《刑法》中应增设不如实申报财产罪。