国外政府绩效考评概述

第一部分国外政府绩效考评概述

第一节一般情况

政府公共开支绩效评估兴起于上个世纪七八十年代的英国和美国,在上个世纪90年代逐步在西方各国,如加拿大、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、荷兰、澳大利亚等国得到推广。

出现政府公共支出绩效评估的原因主要有两个:一是随着西方国家政府管理职能和公共支出的不断扩大,成本相应增加,政府管理目标和责任不清、低效率、浪费、官僚主义等问题引起公众对政府管理角色和管理效率的关注。二是西方国家政府在公共开支不断增加的同时,也在探索规范公共资金使用、提高其使用效率的途径,以应对来自社会各方的压力。而西方公共管理理论研究的新成果则为政府转变管理理念、完善管理方式和推行政府公共支出绩效评估提供了理论依据。

国外进行政府公共支出绩效考评的原则主要是所谓的“3E”,即经济性、效率性和有效性原则。这个原则随后又增加了公平性原则、回应性原则(即满足特定社会群体的需要)。而经济性原则逐步被适当性原则取代。

国外进行政府公共支出绩效考评的实施有以下特点:(1)强调目标与结果的关联性,即将公共支出的结果与安排公共支出的目标进行比对。(2)绩效考评的综合性,即不仅对公共支出的财务状况进行考察,也对立项目标的合理性、目标完成的可能性和完成情况、项目验收的有效性、项目的组织管理、项目的经济和社会效益、项目的可持续性影响进行评价。(3)绩效考评管理程序的系统性,即从确定考评原则、制定细化指标、财政部门组织专家或委托中介机构实施考评到出具报告是一个完整过程。此外绩效考评的结果也是下一步安排公共资金分配的主要依据。(4)考评主体的责任性和透明性,即无论是财政部门、主管部门,还是中介机构要在明确各自责任的基础上,对绩效考评过程的结果负责,保证结果的真实性、公正性、客观性。绩效考评的工作和结果应在法律法规规定的范围内公开,接受各方面监督。

最后需要指出的是,虽然各国政府绩效考评都包含有财务绩效考评,但实际上这种绩效考评的核心目标是对政府部门工作的全面考核,并不仅仅限于财务范畴。

第二节国别介绍

美国

一、基本情况

美国是从政府系统外部对政府公共支出绩效进行考评的典型。在具体实施过程中,由国会审计署代表国会对政府各执行部门进行绩效考评,同时各部门也进行相应的内部考评工作。

美国绩效考评的依据是1993年颁布的《政府绩效与结果法案》。该法案要求设定政府财政投入的绩效目标和进行年度绩效考评。而各政府部门则需要制定年度绩效规划,并在部门预算中把绩效目标、考评标准与相关活动联系起来,每年提交年度绩效报告。

二、考评主体与对象

美国的绩效考评工作涉及到三个部门,即国会审计署、政府部门和总统预算与管理办公室(OBM)。

1.国会审计署的职责:

——代表国会对政府各部门进行年度绩效考评。

——接受国会的委托,对部门、计划、项目、专项工作的绩效进行专题考评。

——可授权政府部门内设的考评机构对该部门的绩效或计划、项目进行考评。

2.计划执行部门

设立负责部门战略计划、年度计划和考评工作的计划与考评办公室。在没设立该办公室的部门由政策办公室负责。该办公室应:

——提交年度绩效计划和年度绩效报告。

——收集、整理绩效结果信息,制定或修改政策或提出政策建议。

——考评本部门的计划项目。这通常是接受国会审计署的委托。

审计署也可以委托第三方独立对该部门计划项目的绩效进行考评。具体的考评委托方式由国会审计署决定。

3.总统预算与管理办公室

该办公室是联邦预算的实际执行机构(财政部只负责联邦财政收入和经济分析预测)。它负责监督各部门提交年度预算、年度绩效报告,再由总统签署后提交给国会,供国会审议和批准。

根据职能分工来看,实际的政府绩效考评工作仍是各政府部门内部的计划与考评办公室实施,但组织实施时接受的是国会审计署的委托。

三、考评过程

由美国政府各部门编制战略规划、年度绩效计划和边度绩效报告,政府预算管理部门和国会对提交的年度绩效计划和年度绩效报告进行考评。

1、战略规划编制

涉及内容有:1)说明部门的主要职能和综合使命;2)设定总目标;3)完成总目标所需要的资源;4)战略规划的总目标与年度绩效计划目标之间的联系;5)确定部门无法控制的但对完成总目标有重大影响关键外部因素;6)说明制定或修改总目标的计划/项目考评方法,以及将来进行计划/项目考评的日程安排。

部门应在提交初步战略规划的3年内提交更新修订的战略规划,也可以在3年修订期之前对战略规划进行微调。

战略规划制定必须:涵盖部门的主要职能和运行方式;与管理和其它改革结合起来;说明与交叉计划的处理;对规划实施前景,包括实施条件和成果进行展望。

2.年度绩效计划编制

分为初步计划和最终计划。其中,初步计划应与部门预算一起提交预算主管部门(如财政部或有预算分配权的部门),最终计划交给预算主管部门和监督审议部门——国会。经过国会评议后,还可进行适当修改。

年度计划的绩效目标或指标必须含有每个计划的活动和资助(拨款)。初步计划应与预算主管部门对部门的预算要求相一致。最终计划的资金总额要与财政部的预算相一致。资金量变化后可以对绩效目标进行相应调整。

其它要求还包括:1)是涵盖整个部门的整体计划,不是多个机构的绩效评估计划;2)年度计划应反映它与战略规划的联系;3)预算资源应与绩效目标相匹配;4)对计划内容的详细说明可灵活掌握;5)战略规划的内容应分解在不同的财年的绩效考评信息中。

年度绩效计划具体内容涉及两个部分:一是基本内容,如本财年的绩效目标和指标;使用的操作方式、技能、技术、人力、财力、信息或其它用于满足取得预期目标的资源;测评数据可靠性与手段。二是关于计划绩效微调的说明;提供与绩效相关的研究和分析的信息;请求取消执

行的管理要求,即提供灵活性。

确定绩效目标的具体原则包括:1)用具体的和可量化的方式表达,期限为财政年度的12个月;2)绩效目标要有层次性,指标不应太多或太少;3)用测量产出的方式对战略规划的成果目标进行补充;4)说明部门内部的职能和操作——手段目标;5)确定可能存在的管理问题。

其它要求还包括:1)对完成目标的条件进行简要说明;2)说明已经执行和将要执行的计划/项目的绩效;3)说明证明和正式已经测评的绩效数值真实性的方法;4)说明可替代的测评方法;6)说明绩效目标的豁免,即调整程序。

3.年度绩效报告编制

基本内容包括:实际绩效与确定的绩效目标的比较;绩效目标没有到达时的解释说明;为未能完成目标和进度的计划/项目安排时间表,或是对于被认为不和实际或不可行的为完成目标的行动提出建议;对于本财政年度的绩效计划评估;提供前几年的实际绩效信息。

绩效报告的提交时间是每年的年底之前。

对年度绩效计划和年度绩效报告的考评

对年度绩效计划的考评

四、绩效考评依据

1.涉及三方面内容:1)年度绩效计划对部门绩效整体描述的清晰程度,即是否涵盖了部门全部工作;2)年度绩效计划在描述完成部门绩效目标的策略和所需资源的作用,即目标合理性和可行性分析;3)部门绩效计划提供的绩效信息的可信度。

2.对年度绩效报告的评估

涉及两个内容:对成果或任务完成情况进行总结;对管理过程进行评价。包括对下一年度绩效计划需要解决和未解决的管理问题的目标和测评手段进行评估。

总体来看,虽然美国政府的部门绩效考评虽然说是外部评估,但实际上仍然主要依托部门内部的考评机构;虽然说是计划评估,但实际上是对整个部门工作的考评。其中可能涉及计划,也可能涉及到项目层次。

澳大利亚

一、基本情况

1987年以前澳大利亚就依据一套严格的评估模式对政府部门的工作“成果”和长期政策目标的完成情况进行评估。1987年后又对“部门评估方案”的灵活性有所改革。1992年,澳大利亚公共服务部门对前十年的管理改革(包括项目评估)进行总结是认为,虽然评估的重点是放在成果方面,但仍然存在将评估重点放在程序和是否满足评估要求上的趋势。1997年,伴随权力下放,澳大利亚政府改变评估战略的强制性要求,给予部门负责人更多的灵活性和责任,即各部门依据财政和管理部和其它相关部门制定的“推荐实施细则”,定期(如三年)进行绩效评估。澳大利亚实行的建立在权责发生制会计制度为基础上的面向结果的绩效预算和考评体系。评估过程以比较为基准来评估产出是否与支出相适应,并有不同的标准审查程序供各部门采用。

二、绩效考评主体与对象

澳大利亚的政府绩效考评主体分为两类:

1.政府内部评估主体

包括:(1)由总理、财政部长、国库部长及其5名负责支出的内阁部门组成支出审核委员会,负责编制年度预算。(2)财政部和国库部,通过公共预算的执行评估、财政资金收支动态监测等手段对各联邦预算内单位进行财务绩效的评估监控。(3)公共服务委员会由公共服务专员领导,直接向内阁总理负责。负责拟定公共部门服务准则、公务员行为手册,以此作为部门绩效评估的基本依据。所有收《公共服务法》约束的机构及其公务员都是其评估对象。

2.政府外部评估主体

包括:(1)国会参众两院及参议院(上院)的财政委员会,主要负责审批预算。(2)公共账目和审计联合委员会,负责审查所有联邦机构使用国会拨付资金的绩效,并批准各部门年度绩效报告。(3)联邦审计署,负责专门提供绩效审计服务,审计结果直接向议会报告。

三、评估依据

1.绩效合同

1987年澳大利亚通过机构改革将联邦政府各部门进行合并,组成了规模较大、职能范围较广综合性联邦部级机构(Department),负责履行决策职能;原来的部级部门变为具体业务的执行部门(Agency)负责执行相关政策,并与其上级部级机构签订绩效合同。

2.基准测试

由产业委员会推动,在有关机构中寻找一个绩效最佳的组织,以其作为基准,确定其他机构服务成本和质量需要改进的范围,并提出绩效目标。涉及包括劳工部、教育培训部、社会保障部、退伍军人事事务部等部门。在决算评估重,国会依据市场测试、资源外宝、买卖方调查等方式进行基准评估。

3.计划管理和预算方案

它是《财政管理改革法案》的主要内容。已有较完善的项目预算程序。

4.部门预算措施报告

包括新预算执行的具体措施:预计达到社会效益;报告已完成的结果和将会产生的绩效信息;解释正常支出项目在不同年度之间的变化。

5.部门评估计划

1987年为了执行“项目(计划)管理和预算”(PMB),要求各部门提交此计划。该计划要求对三至五年内的所有项目进行评估,结果交财政部。

6.部门年度报告

是各部门年度预算绩效结果的自评估。结果供内阁参考,并通常要求公开发布。

7.滚动预算

目前实行4年期的滚动预算,但每年要编制。一般要求预算同实际结果相差不应超过0.5%。

8.审计长报告

每年6月30日财政年度结束时,由财政部协助审计署进行各机构的绩效审计,并向国会提交报告。

四、考评类别

1.部门绩效考评

这是议会强制要求的,直接反映在部门的年度报告中,并与预算挂钩

2.部门项目考评

对政府批准的项目每3-5年进行一次滚动式的考评。

3.其它类型考评

前期考评,为立项和政策建议服务;说明性考评,对政策或建议的目的、结构、是谁融合方式进行解释,类似中国的可行性报告;监督考评,微雕正政策或计划服务;影响考评,对政策或计划的效益、效果和作用进行考评,类似中国的计划评估。

五、评估指标

主要包含投入产出(数量)、质量以及结果(实际效果)三大类。考虑的着眼点包括:

1.适当性(appropriateness)。这是指规划目标或预期成果与政府政策优先性和公众需要的符合程度。通常由部长或内阁确定。

2.效率性。即规划项目的投入产出比较。

3.有效性或质量。涉及取得成果或政策目标的实现程度,是评估重点。

4.成本——收益分析(cost –effectiveness analysisi)。即货币形态的投入与不能转换为数量的“结果”之间的对比关系。

新西兰

一、基本情况

1989年的《公共财政法案》及其修正案、1991年的《雇用合同法》和1994年的《财政责任法》强化了中央政府各部、执行机构的财政责任、考核关系及绩效评估。

根据1988年《国家部门法》第35条,中央政府各部门均设立一名“首席执行官”,具体执行由内阁和该部门责任部长的决策,并根据签订的“绩效协议”提公共服务。国家服务委员会将根据各部门首席执行官年度绩效评估的结果决定是否继续任命或罢免。

这种政府结构也是一种决策和执行相分离的体制。在这种体制下由部长负责制定公共服务目标,并可通过竞标的方式选定某一执行机构,并于该机构的首席执行官签订绩效协议,作为年度绩效考核的依据。这种以特定价格、数量和质量来购买某一执行机构的公共服务(即产出)的做法,也称为权责发生预算制。

二、绩效评估主体与对象

1.政府内部评估

部门年度绩效评估由国家服务委员会牵头(财政部、国库部主要负责评估预算绩效),责任大臣予以配合;评估结果直接向内阁和内阁支出控制委员会报告。

2.政府外部评估

主要由国会相关委员会和直属国会的审计署来进行绩效评估。审计结果直接向国会报告,并作为下一财年财政拨款的重要依据。绩效审计主要是抽查性质,不像财务审计那样每年进行。

实际上,国家公共服务委员会、财政部、内阁支出控制委员会及国会审计署分别在各自专业领域对公共部门进行侧重点不同的绩效评估。如新西兰公共服务部门所属的36个机构(其中国家公共服务委员会由内阁负责评估考核),以及其它所有由国家财政预算包括的国家部门(包括一些皇家实体和国有企业),都是由国家服务委员会进行绩效评估。而非由国家财政拨款的国有企业则有责任部长和财政部长根据年度绩效合同和其它绩效报告及其它法律的规定,对其进行绩效评估。

三、评估依据

1.绩效声明报告(SOI)

SOI(Statement of Intent, SOIs)包含各部门在未来财年按中等条件预计能够实现的产出和绩效,以及所运用的策略。

2.服务绩效报告(SSP)

SSP(Statement of Service Performance)中央政府各部和其它提供重要产品和服务的皇家实体提供的年度服务绩效报告和目标说明书。类似中国政府的部门年度总结。

3.绩效协议

由责任部长和国家公共服务专员联名和部门首席执行官签订的绩效协议(Chief Executive Performance Agreements, CEPA)。

4.战略结果领域和关键结果领域

由国家公共服务委员会和高层管理者一道制定3-5年的政府目标,即战略结果领域(SRAs),(类似中国的规划)然后为各部门制定更详细的关键结果领域(KRAs)。每个KRA都有具体的任务进度(类似中国的计划管理的节点控制)。考核主要根据这些“里程碑”或“靶点”进行考核。5.月度和季度报告

月度报告针对项目计划,涉及四项财务指标:拨款类型、运行状况(收支增长情况)、现金流量和资产负债表、净财政情况(净盈余或亏损)。

各部的季度报告涉及“产出情况”。供财政部和责任部长进行绩效评估。

6.年度报告

由各部和政府提交,供国会进行绩效评估。其中政府还需要提交半年报告。部门的年度审计报告内容包括:财务状况(资产负债表和现金流)、运行状况(收支情况)、绩效目标、服务绩效(产出结果)、承诺支出、预算外支出、紧急支出等。

四、评估过程

1.提出绩效目标

由部门责任部长根据SRAs确定公共服务项目,拟定项目实施后应达到绩效目标,然后细化为KRAs的“靶点”作为绩效评估的重点。

2.公开招投标

经过招投标确定执行机构。然后由责任部长和公共服务专员联名与改制性机构的首席执行官签署绩效协议(CEPA)以及SOIs文件。

3.绩效协议和绩效声明报告

责任部长根据约定进行动态、实时的绩效评估;财政部和国库部根据各部门的月度和季度绩效报告进行评估。

4.结果评估验收

责任部长根据绩效协议进行初步评估意见,供公共服务专员进行绩效评估时参考。审计署再选定部门进行年度绩效审计后,报国会。

5.绩效评估结果反馈和利用

绩效评估报告给内阁首相,作为调整、改进公共服务管理的依据;审计署的审计结果报国会作为下一年度拨款审核的依据。

英国

一、基本情况

上个世纪70年代末,英国政府面临着严重的财政危机、管理危机和信任危机。此时,理论界中的新右派(即新保守主义)抬头,主张依靠市场力量,减少政府干预,采用管理私营部门的管理学和管理方法、用企业家精神重塑政府。绩效考评就是作为这种政府管理工具被引入的。

1982年英国政府颁布了《财务管理新方案》,要求把经济性、效率性和效益性分解为大量的指标,围绕这些指标收集信息,并对之进行评估。

1998年英国政府又发布了《经济和财政战略报告》,提出了许多有关国家公共支出规划和控制机制的改革措施,如综合支出评估、部门开支上限(Department Expenditure Limit)、年度支配开支(Annual Managed Expenditure)、全资源预算(full Resource Budgeting)、资源会计和预算

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