财政学教案

财政学教案

导论

教学目的：通过分析现实中的种种财政现象及财政分配与社会经济生活的关系、财政学与相关课程内容的关系，让学生在初学财政学之际，对学习财政学的重要性、财政学的内容特点及如何学习财政学等有关学习财政学的基本问题有一个大致的了解。

教学重点：财政学与相关经济管理课程内容的关系；财政学的学习目的、对象及学习方法。

教学方法：讲授法。

一、关于财政学的简要说明。

（一）本课程的内容类型

财政学是经济学的重要分支学科。同其他的经济学课程一样，财政学的具体内容也要依存于、立足于一定的社会经济体制背景。

过去财政学有资本主义部分与社会主义部分之分。

我国现在实行的是社会主义市场经济体制，本课程要讲的是市场经济下的财政学。

（二）财政与财政学

现实中的财政现象分析。

从现象上看，财政即政府的资金收支活动或政府的理财活动。对此，可以从现实财政现象中有一个直接的感性认识（财政概念从理论上如何解释，将在第一章中详细说明）。由此而言，财政学是一门关于钱的学问。学习财政学的目的就是了解政府理财的基本知识和基本理论。

财政学的具体学习对象包括财政收支及其运行规律、财政与经济及社会发展的关系、财政制度、财政政策等。

（三）财政学与一些相关经济管理课程内容的关系

1．财政学与主要的基础经济学课程——微观经济学、宏观经济学和马克思主义政治经济学的关系。

①微观经济学、宏观经济学和马克思主义政治经济学作为基础经济学课程，都是讲最基本的经济知识和理论（各自的具体研究对象和理论体系不同）。财政学作为经济学的一个分支，只是研究政府或公共部门经济活动的一个主要方面——政府的资金收支活动，其中包括政府财政收支活动对个体和社会整体经济活动的影响。

②财政学与微观经济学内容的衔接关系。两者首尾相接。微观经济学通过对个体经济单位的经济行为的研究，说明市场机制的运行和作用，以及改善这种运行的途径。其最后要讲到市场失灵，引出政府干预的必要性。财政学正是从市场失灵讲起。

③财政学与宏观经济学内容的衔接关系。宏观经济学是研究社会总体的经济行为及其后果，研究整个国家的经济运行情况，核心是讲国民收入的决定因素和宏观经济的均衡与增长问题。其中的主要内容之一是宏观市场失灵和如何运用财政政策与货币政策促进实现宏观经济的均衡与增长。财政学也要讲财政在经济稳定和增长中的作用和相应的财政政策问题。两者在这一点上是重合的。

④财政学与马克思主义政治经济学内容的衔接关系。马克思主义政治经济学的重要内容之一是社会再生产理论。社会再生产包括生产、分配、交换、消费四个环节。财政收支属分配范畴。财政学要研究财政分配在社会再生产中的作用与影响。

2．财政学与其他相关经济管理课程——主要是与金融学（或货币银行学）、财务管理学的关系

①财政学与金融学。财政学与金融学都是关于钱的学问，但财政学是研究政府的钱怎么来，怎么用，金融学是研究市场上的钱怎么来，怎么用，是讲各个经济主体如何通过金融市场进行资金融通，也包括政府通过金融市场进行的融资活动，如发行公债；财政收支一般是无偿的，属政府行为，通过金融活动形成的资金收支是有偿的，属市场行为。

②财政学与财务管理学。两者也都是关于钱的学问，但财政学是研究政府的钱怎么来，怎么用，财务管理学是研究企业的钱怎么来，怎么用；政府的钱怎么来怎么用主要是个政策问题，企业的钱怎么来怎么用是个经营问题；政府财政的理财目标是实现社会整体效益的最大化，企业理财的目标是谋求自身利润的最大化。

二、为什么要学习财政学

1．财政是社会经济的一个重要侧面，财政学是经济学的重要分支和高校财经类专业的核心课程，学习财政学是系统、完整地掌握经济学知识的需要。

2．财政是国家经济和政治活动的综合反映，是市场经济下公共经济活动的主要方面和政府调控经济的主要手段，与社会经济生活有密切关系。掌握财政学知识是现代市场经济下的财经管理人才知识结构的不可缺少的组成部分。

3．财政学作为一门应用经济理论课程，在财政专业知识体系中起着衔接一般经济理论课程与财政业务课程的重要作用。

三、如何学习财政学

1．要掌握马克思主义的一般科学方法论——唯物辩证法。

2．要有扎实的经济学功底。

3．借鉴西方财政学。

4．紧密结合中国财政经济实际：①初级阶段经济不发达；②经济呈现明显的“二元结构”；③中国实行社会主义市场经济体制是由原来以政府为主导的计划经济体制转换过来的。当前的市场经济体系还不完善，市场机制还不健全。④财政具有发展中国家财政的某些共同特征。

5．了解中外财政理论与实践发展变化情况，掌握财政理论的继承与发展脉络，特别是要密切关注我国公共财政建设的实际。

第一章财政概念和财政职能

教学目的：通过本章学习，主要使学生了解社会主义市场经济下的财政概念、财政存在的必要性及财政的职能等财政基本理论问题。

教学重点、难点：财政概念；市场失灵、公共物品和公共需要；财政职能。

教学方法：讲授，讨论。

第一节财政概念

一、财政概念的概括表述和具体含义

财政是以政府为主体，集中一部分国民收入来满足社会公共需要的收支分配，是政府从事资源配置和收入分配的一种公共经济活动。

其包括以下四个方面的具体含义：

1．财政是一种分配活动，属于分配范畴。

这里的分配是广义的分配，既包括关乎社会再生产的资源配置即生产要素的分配，也包括关乎人们之间利益关系的收入分配。

2．财政活动的主体是政府（或国家）。财政表现为政府的集中性分配活动，是一种政府行为。这意味着：①财政是为实现政府职能服务的；②政府是财政分配的组织者和主持者；③所有财政活动都体现着政府与其他经济主体之间的经济关系。这种经济关系在不同的社会制度下具有不同的性质。这是不同社会制度下财政的特殊性。

由于财政属政府的经济行为，在经济部门划分中政府属公共部门，因此，财政活动是一种公共经济活动。

3．财政活动的主题或目的是提供公共物品和满足社会公共需要。财政作为一种以政府为主体的分配方式或资源配置方式，与市场性的资源配置一样，目的都是为了满足社会需要。人类的需要可分为两类：一类是私人需要（包括个人生活需要和企业单位的生产经营需要），一类是社会公共需要。在市场经济条件下，私人需要通过市场机制提供私人物品来满足，社会公共需要由政府通过财政机制提供公共物品来满足。这是市场经济下市场与政府的基本分工。这样公共物品和公共需要问题就成了市场经济下财政问题的核心，公共物品和社会公共需要理论亦成了认识市场经济下财政概念的基点。

4．财政分配的对象是一部分国民收入，即主要是剩余产品价值。

二、财政概念的历史演变

（一）西方国家财政概念的演变。

1．财政一词最早于13——15世纪出现在拉丁文中，意为结算支付期限、支付款项、确定罚款支付等。

2．16世纪财政一词传入法国，意为公共收入。17世纪演变为专门指国家理财。19世纪进一步阐明是指国家及一切公共团体的理财，并相继传入欧洲其他国家，英语为finance。

3．19世纪末，日本引进finance的词义，同时借用中国的两个汉字“财”与“政”，立财政一语（1882年日本开始用“财政奏折”一词）。

Finance释义较广，可译为金融、融资、财务等。专指国家理财时，西方国家一般用public finance，可直译为

1．早期用“度支”、“国计”、“国用”等词来概括财政现象。

2．19世纪90年代，财政一词由日本传入我国。在戊戌变法（1898年）“明定国事”诏书中首次出现“改革财政，实行国家预算”的条文。自民国开始，以“财政”命名官方机构，称“财政部”。20世纪40年代旧中国中华书局出版的《辞海》对财政概念的解释是：“财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达为目的，而获得收入，支出经费之行为也”。这已是引用西方国家公共财政定义而进行的表述。

3．我国建国后对财政概念的表述。

①50年代初的财政观——货币关系论。

②传统计划经济时期和改革开放初期对财政理论的探讨和对财政概念的不同界说。主要有国家分配论、剩余产品论、价值分配论、社会再生产论、社会公共需要论等。

上述观点中，国家分配论曾在较长时期内占据主流地位。80年代中期以来，国家分配论、剩余产品论、社会公共需要论三者的融合倾向较为明显。

上述观点的差异主要是中心论点不同。在根源上涉及到对财政的起源、财政分配主体和财政分配对象在解释财政概念中的不同认识。

上述观点的共同点：A、承认财政是国家的经济行为；B、承认财政是一个分配范畴；C、都以财政与经济的关系为基本线索看待财政问题。

③社会主义市场经济体制下对财政概念的重新认识。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，西方国家的公共财政概念被引入我国，理论界开始循着公共财政的精神对财政概念进行重新认识，并成为我国解释财政概念的主流意见。

三、社会公共需要与公共物品理论

社会公共需要是相对于私人需要而言的，其是以社会为单位提出的需要。

有需要就要有供给，就要有满足需要的物品。需要分为私人需要和社会公共需要，满足需要的物品也相应分为私人物品和公共物品。

由于社会公共需要与公共物品的直接依存关系，因此，要了解社会公共需要，须先搞清楚公共物品问题。公共物品理论也是现代市场经济下公共财政理论的基础。

（一）公共物品

1．公共物品与私人物品。

私人物品是由市场供给用来满足私人主体需要的商品和服务。私人物品是这样一些物品，它们能分割开并分别地提供给不同的个人和单位，也不给他人带来外部的收益和成本。

公共物品是由以政府为代表的国家机构——公共部门供给用来满足社会公共需要的商品和服务。公共物品是这样一些物品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处都不可分割的散布到整个社区里。

萨缪尔森对公共物品的经典定义是：所谓纯粹的公共物品是指这样的物品，即每个人消费这种物品，不会导致其他人对该物品消费的减少。（《公共支出的纯理论》，1954）

2．公共物品的基本特征。

区分公共物品和私人物品的基本标准是：排他性与非排他性，竞争性与非竞争性。公共物品的基本特征是具有非排他性与非竞争性。

非排他性是从公共物品的供给角度来讲的。即为该物品的供给出资的人在享受该物品带来的利益时，无法排除其他如何人从中受益。具体说，就是无法将拒绝为之付款的人排除在受益范围之外。不可排除的原因，或是技术上不可能，或是排除的成本高昂到不可接受。

公共物品的非排他性意味着存在“搭便车”现象。

非竞争性是从公共物品的消费、受益角度讲的。即任何一个消费者对公共物品的消费，都不影响其他消费者的消费或同时从中受益。严格说来，非竞争性包含两方面的含义：一是消费者的增加不引起生产成本的增加，即增加一个消费者的边际生产成本为0；二是消费者的增加不会影响其他消费者的消费数量和消费质量，即多一个消费者的边际拥挤成本为0。

萨缪尔森曾严格地用数学公式描述公共物品与私人物品地区别，意思是：对于私人物品，某一物品的总量等于每一消费者拥有或消费的数量之和；对于公共物品，某一物品的总量等于某一个消费者拥有或消费的数量。

以上是就纯粹的公共物品而言的。事实上，纯粹的公共物品和纯粹的私人物品只是物品中极端的两类，而许多物品是兼有私人物品与公共物品的双重性质，称之为混合物品或准公共物品。

3．混合物品。

混合物品即兼有私人物品与公共物品的双重性质的物品。其大致有以下两类：

第一类是非排他性、非竞争性不完全、不充分的物品。其又分为三种情况：一是具有非竞争性但可以排他的，如不拥挤的桥梁；二是非竞争性不充分且可以排他的，如拥挤的桥梁；三是排他性不充分的，如带有围墙的花园。

第二类具有正的外部性的物品，如水力发电设施。

最后需要指出，随着条件的变化，特别是科学技术的进步，有些公认的纯粹的公共物品的非排他性日益变的淡化，即排除日益从技术上变的可能或排除的成本降低了，以至具有了私人物品的性质。如有线电视就是典型的例子。

（二）社会公共需要的基本特征

1．社会公共需要是社会公众在生产、生活和工作中的共同需要，它不是普通意义上人人有份的个人需要或个别需要的数学加总，而是就整个社会而言的，具有不可分割性，必须由政府集中组织来满足。

2．社会公共需要是每一个社会成员可以无差别共同享用的需要，一社会成员享用并不排斥其他社会成员享用。

但其规则不是等价交换，付出与所得是不对称的。

4．满足社会公共需要的物质手段只能是来自社会产品的剩余部分。

（三）社会公共需要的历史性和特殊性

社会公共需要具有一般性、共同性，又具有历史性、特殊性。

社会公共需要的一般性、共同性，一是指社会公共需要在任何社会发展阶段和任何社会形态下都是存在的，二是指有些需要项目，如国防、行政管理等，在任何社会发展阶段和任何社会形态下都属公共需要的范畴。

社会公共需要的历史性、特殊性是指，社会公共需要的内容不是一成不变的，而是逐步发展变化，具体地存在于特定的社会形态之中。对社会公共需要的历史性、特殊性可沿着两条线索去分析：

第一，社会生产力或经济发展的不同阶段上，社会公共需要的具体内容及结构有所不同。

第二，社会生产关系发展的不同阶段上，社会公共需要的认定及内容也存在差异。

（四）社会公共需要的范围

现代市场经济条件下，社会公共需要的范围很广，其大致可以分为以下几个方面：

1．国家行使其政治职能，保障社会政治经济秩序稳定及正常运转的需要。如行政、国防、公检司法、外交等。这些都属于纯粹的社会公共需要。

2．国家行使其社会职能，保障社会经济发展及提高人们生活质量和福利水平的一些公益性、基础性条件的需要。如文化教育、医疗卫生、社会保障、生态环境保护、公共基础设施、基础产业、支柱产业和高风险产业等。这些有的属纯粹的公共需要，更多是属于介于公共需要和私人需要之间的准社会公共需要。

3．保障市场经济顺利高效运行所必需的各种调控措施、政策及服务等方面的需要。

四、财政的基本特征

（一）阶级性与公共性

由财政与国家或政府的关系，产生了财政并存的两个鲜明特征，即阶级性与公共性。

1．国家历来是统治阶级的国家，政府则是执行统治阶级意志的权力机构，财政具有阶级性是不言而喻的。但是，国家又是一个公共权力中心，并且统治阶级的政治统治是以执行某种社会职能为前提的。这就决定了财政既具有阶级性，又具有公共性，是两者相统一的一种分配形式。其公共性是指财政满足社会公共需要的基本属性，阶级性是指政府财政在履行满足社会公共需要的职责时总是优先考虑统治阶级的利益。

2．公与私是相对应的。政府财政历来就是履行满足社会公共需要的职责或办“公事”的一种分配形式，公共性是其天生的特质。在我国过去传统的计划经济体制下，尽管政府包揽的事务过多过宽，但也没有包揽私人的全部事务，如没有包揽家庭理财，没有包揽企业财务，甚至国有企业财务也不是完全属于财政范围。

在市场经济下，财政的公共性仍包含了其满足社会公共需要的一般公共特质，但更重要的是体现了政府与市场的分工，其满足的社会公共需要是以市场失灵为出发点的，有其特定的内容，范围更广泛。这种市场经济下特有的财政模式即“公共财政”。因此，在财政的公共性与公共财政的关系上应特别强调两点：

①财政的公共性是其天生的，不是因冠以“公共财政”的名称而存在。

②财政天生就具有公共性，但其天生的公共性不等于“公共财政”。

（二）强制性与无直接偿还性

财政的强制性是指财政这种经济行为及其运行是凭借国家政治权力，通过颁布法令来实施的。财政的强制性是由政府作为一个公共权力中心和政治统治机构的身份决定的。首先，财政收入具有强制性。税收就是典型的强制性收入形式。其次，财政支出也具有强制性。在财政支出规模和用途的安排中，众多的公民可能有不同的主张，但财政支出不能按某一公民的意愿进行决策。即使在民主政治下，也必须通过一定的政治程序作出决策并依法强制执行。由此而言，财政本质上是一种超经济的分配形式。

财政的无直接偿还性说明两个方面的问题。首先，从整个财政收支过程来看，财政是具有偿还性的。因为财政从公众手里取得收入，还用于为公众提供公共物品。其次，这种偿还不是直接的，即每一个纳税人都无权要求从公共支出中享受与其纳税额等值的福利。由于国家征税筹集的是提供公共物品的费用，因此，就直接的税收征纳关系来讲，是无偿的。

财政的强制性和无直接偿还性是一致或相互依存的。强制的重要原因就是其是无偿或不直接偿还的。

强制性和无直接偿还性是财政区别于一般经济分配形式的最重要的特征之一。

（三）收支的对称性或平衡性

财政运行的基本过程就是收入和支出，因而收支的对称性构成财政运行的一个重要特征。在处理财政收支的关系上，虽然久有“以收定支”和“以支定收”的争论，但这都说明收支是财政运行过程中相互制约的两方，收支是否平衡是财政运行的主要矛盾，收支平衡是财政运行本身的内在的客观要求。

在市场经济条件下，财政是政府调控经济的重要手段，财政收支平衡对经济的影响是中性的。要发挥财政的某种政策功能就需要打破财政收支的平衡状态，但这种失衡性的政策操作也必须围绕收支平衡这个轴心，不能过度和失控。有的国家规定财政赤字和国债发行的上限，或通过立法来制约公债的发行，就是这个道理。

五、社会主义市场经济条件下的财政

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。公共财政是适应市场经济体制要求的财政模式。因此，我国财政改革的目标模式，是借鉴西方市场经济国家的经验，建立社会主义公共财政。

1．按照现代市场经济和公共财政的精神，重新认识财政概念。计划经济体制向市场经济体制的转变，是坚持社会主义基本政治制度的前提下资源配置方式的转变。从资源配置方式的转变重新认识财政，是重新认识财政概念的基本立足点。

在计划经济体制下，政府主要运用集中统一的指令性计划配置资源，财政则是统收统支。

主。

传统体制下的财政理论认为财政是以国家为主体的分配。现在对“分配”这个概念必须从社会主义市场经济出发给予重新界定。分配有广义与狭义之分，广义的分配包括生产成果的分配和生产要素的分配，而生产要素分配即资源配置。在计划经济体制下，指令性计划决定一切，区分配置和分配两个概念无实质性意义。由于经济体制改革是资源配置方式的转变，所以研究市场经济体制下的财政问题就须将两个概念加以区分，明确确立“资源配置”概念及其在财政概念含义中的地位。

2．澄清对公共财政认识的若干误区。一是不能将公共财政理解为“吃饭财政”，不能笼统地提出财政退出一切生产领域。二是不可一般地提出财政退出国有企业。三是防止因强调财政公共性而忽视财政的阶级性或利益冲突。

3．构建公共财政模式的基本要求

理顺政府与市场的关系，切实转变政府职能，解决过去财政的“缺位”与“越位”问题。

按市场经济体制的要求推进财政改革，规范财税制度和财政运行，提高财政效率。

第二节市场、政府与财政

本节是通过分析市场与政府和财政的关系来说明现代市场经济下财政存在的必要性。

一、市场失灵与政府干预

这是说明市场与政府及财政的关系的基点。

现代市场经济的基本内涵和特征是市场在资源配置中起基础性作用。我们由计划经济体制转变为市场经济体制，就是要肯定市场的这种基础性作用，肯定市场是一种非常有效率的经济运行机制。但是市场机制并不是万能和完美无缺的，也有其自身固有的缺陷，这就是经济学上所讲的市场失灵或市场失效。

所谓市场失灵，就是说完全依靠市场机制的作用，无法达到社会福利的最佳状态。它主要包括两重涵义：其一是单靠市场机制不能达到优化社会资源配置的目的；其二是对那些以社会目标为主的活动市场无能为力。

既然市场存在失灵状况，经济的运行不能完全依靠市场机制的自发作用，客观上就需要政府的干预和调控，即通过发挥政府在资源配置中的作用来弥补市场缺陷，克服市场失灵，促进社会经济的协调运行。这样，政府的介入和干预就有了其必要性和合理性。而财政正是政府干预和调控的主要工具。

这里需要强调的是，发挥政府和财政的作用，并非意味着要取代或改变市场在资源配置中的基础性作用或功能，而是为了在弥补市场缺陷的基础上，更好地发挥市场机制的作用，并提高整个经济运行的效率。这就意味着政府干预也并非总是有效的。如果政府干预不仅没有弥补市场失灵，而且干扰了正常的市场规则（或是因为越位，或是因为干预不当），就会导致政府干预失效。

二、市场失灵的主要表现

（一）公共物品

1．首先，纯公共物品市场无法提供。这是由其非排他性和非竞争性特点决定的。

市场要求等价交换、利益边界的精确性和成本与效益的内在化。产品生产或提供者要负担全部成本，同时全部收益归其所有。

纯公共物品具有严格的排他性，即其存在利益外溢性。出于自身利益的考虑，人人都会希望由别人来提供这些物品而自己免费使用，因此市场无法提供。纯公共物品具有严格的非竞争性，应免费提供。由于不能回收成本和赚取利润，追求利润最大化的市场主体是不会提供的。

2．准公共物品或混合产品市场也不能充分有效地提供。这主要因为混合物品亦都是有一定程度的非竞争性和一些程度的非排他性（或正的外部效应）。

（二）外部效应。

当存在正的外部效应时，供给者的成本大于收益，得不到应有的效益补偿，因而相应的物品市场不能充分提供，会造成供给不足和效率损失。

当存在负的外部效应时，供给者的成本小于收益，不完全承担自己受益的代价，因而会导致相应的物品供给过度，造成资源的浪费和损害他人利益。

当出现外部效应时也要求政府干预，以实现对经济主体外溢的补偿和外部成本的内在化。

（三）垄断（即竞争失效）

在规模经济显著（规模递增和成本递减）的行业，特别容易形成垄断，此即自然垄断。

市场效率是以完全自由竞争为前提的，然而现实的市场并不具备这种充分条件，此即市场竞争失效。自然垄断是竞争失效的重要表现之一。

在自然垄断行业（如电话、供水、供电等）中，存在规模经济要求与保持合理的价格、利润水平的矛盾，市场无法解决，需要政府干预。

为了对付垄断，政府可以实行公共管制，或在垄断部门建立公共生产，并从效率和社会福利角度规定价格。

（四）信息不充分

私人市场的所提供的信息往往不足，特别是随着市场规模的扩大，信息越来越分散、复杂，生产者和消费者都不能充分掌握必要信息，从而不可避免地出现很多非理性决策，影响到竞争的充分性，因此也会影响到市场机制的效率，这就需要政府来提供信息。

政府提供充分的信息，是一种社会性服务，也属于一种公共物品。

（五）市场不完全

提供。此时则存在市场不完全的问题。

如在保险方面，很多重要的风险保险及由政府行为引起的风险的保险（如失业会受到政府宏观政策的影响），市场不能提供或不能充分提供。

有些投资巨大、获益周期长及高风险的产业，私人部门不敢贸然经营（为大规模钢铁企业、某些高新技术产业等）。这些领域也是需要政府介入的。

（六）偏好不合理（优值品、劣值品或优效品、劣效品问题）

个人偏好的合理性是市场竞争结果合理性的前提条件。但在现实市场中，并不是每个人的要求、愿望都是合理的。可能某种产品给个人带来的利益较大，但消费者本人并未意识到这一点，只是给予它较低的评价，即只有在低廉的价格下才愿购买；或者相反，某种物品给人们带来的好处并不大，甚至有害无利，但消费者却给予较高的评价，愿意以高价购买。

我们把消费者的评价低于合理评价的物品称为优值品（如教育，有人不愿为子女上学付出代价，导致学龄儿童弃学经商等）；将消费者评价高于合理评价的物品称为劣值品（如吸烟、购买毒品等）。

这两种情况也都决定了政府干预的必要。

（七）收入分配不公

市场机制和市场竞争的目标是实现效率，这就决定了收入的初始分配首先是按要素索赋分配。由于每个人的索赋或挣钱的本事不同，参与竞争的条件、实力、能力不同，而且这些不同往往受家庭出身、家庭结构、性别、遗产继承等许多个人不能左右的因素的影响，这样就会产生收入分配结果的不公平，富者越富，贫者越贫，甚至失去基本的生活保障。

这种收入分配的不公平会影响社会的安定和凝聚力，也不符合社会的道德观念，因而也需要政府的干预，以实现收入分配的公平。

（八）失业、通货膨胀和经济波动。

市场机制的自发作用是有盲目性，从而不可避免地造成失业，通货膨胀和经济波动。另外，市场主体为实现利润最大化而追求技术进步和节约劳动力成本的行为也可能导致失业现象。

按照古典经济学家的观点，市场也可以对经济波动进行调节和矫正，但其是一种事后调节，是采用经济危机的方式，对社会经济的破坏太大，代价太高。因此，也需要政府对此进行干预和宏观调控，以保持国民经济的稳定和发展。

三、政府的经济作用

（一）政府干预市场的手段

针对市场失灵，政府发挥其经济作用，对市场进行干预的手段主要有三种：

1．行政法律手段。包括，制定规制市场和经济主体行为的法规，规范市场行为；制定发展战略和规划，引导和调节经济运行；直接采取行政手段，如规定产品价格、实行公共管制，命令造成污染的厂商停产或限期治理等。

2．组织公共生产。即由政府出资（财政预算拨款）兴办所有权归政府所有的工商企业和单位，提供市场不能提供或提供不足的物品。

公共生产、公共物品、公共提供并非一回事。

3．经济政策。

财政政策是主要的经济政策手段之一。

上述三种手段，都在不同程度上与财政有关。行政法律手段，也包括财政法规在内。组织公共生产本身即由财政出资。财政政策手段则更不待言。这就具体说明了社会主义市场经济下财政存在的必要性。

（二）政府干预失效

市场失灵需要政府干预，但政府干预也并非总是有效的，政府机制同样存在缺陷和干预失效问题。由于二战后一段时期内一些西方国家政府对经济过度干预造成的不良后果，目前在西方理论界，政府失效是比市场失效更受关注的一个问题。

政府失效的主要表现，一是政府干预未达到预期的目标；二是虽然达到了干预的目标，但成本太高，造成了资源的浪费；三是未达到干预目标或虽实现了干预目标，同时又产生了未预料到的副作用。

政府失效的原因很多，如政府官员也是经济人，并非大公无私；信息不完全或失真，导致决策失误；政府官员滥用权力寻租，谋取私利等。因此，建立公正、廉洁、高效的政府是完善市场经济体制的重要保证。

（三）发挥政府经济作用的不同模式

同是政府调控下的现代市场经济，但由于各国的社会经济需要和具体国情不同，在发挥政府的经济作用各国有各自不同的选择，从而形成了不同的市场经济体制模式。

以美国和欧洲多数国家为代表的“新自由主义”的市场经济模式。

德国实行的“社会市场经济”模式。

以日本、韩国为代表的市场经济模式，即“亚洲模式”或“东方模式”。

我国的经济体制改革政府推动下的改革，再加之我国目前所处的历史阶段，不仅存在市场失灵问题，还存在市场残缺，这就决定了在处理政府与市场的关系上，需要政府发挥的作用更为突出。但决不能由此过分夸大政府的作用。必须大力转变和科学规范政府职能，有效地培育市场，才能建成真正的市场经济。

第三节财政职能

一、财政职能的内涵

关于财政职能的解释或理解目前有两种：

一种是把财政职能解释为财政作为一个分配范畴所固有的功能。

另一种是把财政职能理解为财政应该承担的职责和任务。

西方经济理论和目前我们所说的“转换财政职能”，都是从第二种意义上来理解财政职能的。

（二）财政职能与政府职能

财政是为实现政府职能服务的，财政职能决定于政府职能，是政府职能的经济体现。

政府和财政的职能范畴同其所处的经济体制环境直接相关。

在计划经济条件下，政府部门是社会经济活动和资源配置的主体，财政必然处于全面的主导地位。全社会宛如一个大工厂，企业部门财务和家庭部门财务均在一定程度上失去了独立性——企业财务成为国家财政的基层环节，家庭财务是处于从属地位，能力有限，功能微弱。由此形成的财政职能范围大而宽。其集中体现，即财政职能延伸到社会各类财务职能之中，包括生产、投资、乃至消费，覆盖了包括政府、企业、家庭在内的几乎所有的职能。

在市场经济体制下，资源配置的基础是市场，而不是政府。只有在市场失灵的领域和市场残缺的情况下，政府的介入才是必要的。这就决定了政府的职能只能是解决市场不能解决或解决不好的事项。

（三）我国财政职能的界定和表述

随着经济体制、财政实践及财政理论的发展变化，我国理论界对我国财政职能的界定和表述也有一个历史演变的过程。

1、最初的界定和表述十分简粗，仅概括为两种职能，即分配职能和监督职能。

2、经济体制改革以后，财政职能理论发生重大变化。其突出表现是财政对经济生活的调节作用为人们所重视和正视，在财政职能中增加了经济调节职能。具体界定方法主要有二：

一是三职能或四职能的界定方法。三职能即分配职能、调节职能、监督（管理）职能。四职能即又将分配职能分解为筹集资金的职能和供应（或运用）资金的职能。

二是新的二职能的界定方法，即将财政职能概括为保证社会需要的职能和经济调节职能。

其中，三职能的界定方式曾最为流行。

上述界定方式的特点：①从其具体解释，特别是分配和监督职能的具体解释来看，其涵盖的内容很宽，仍带有传统体制的特色。②从逻辑上讲，分配（或筹集资金与供应资金）、保证社会需要都已直接反映在财政概念之中，似与概念同义反复；监督和管理则是财政工作的作用，不应视为政财范畴的固有的功能。也就是说，这些界定方法基本都是囿于财政概念本身来表达财政职能，只是对财政概念的进一步解释。这也是后来有人不同意这些表述方式的重要理由之一。

3、社会主义社会经济理论提出和西方公共财政概念引入我国之后，财政职能理论又一次发生重大转折。最具代表性的观点有三：

一是仍然将财政职能界定为分配、调节和监督三大方面，但适应社会主义市场经济体制的要求，其具体内容应转换调整：①分配职能方面，主要是排除越位，补进缺位的东西。鉴别财政范围越位或缺位的标准或依据是社会共同需要。不同的经济体制下，财政的职能范围也不同，因此，具体到社会主义市场经济条件下，又必须将社会共同需要这一标准纳入到市场特征下来观察。市场不是万能的，市场作用不到和市场失效的领域，就是财政职能的范围。②调节职能方面，要求转变调节方式和调节客体，即从传统的运用各种带有行政性的财政手段、以微观经济主体为直接调节对象的调节办法，转向以市场为直接调节对象的间接调节方式。③监督职能方面，主要是调整监督职能的内容和拓宽监督的视野。即财政监督不能仅局限于全民所有制经济，而应从维护整个社会经济秩序出发，面对各类经济主体的经济活动，一视同仁地进行规范和监督。

二是基本借鉴西方国家的财政职能理论，主要以弥补市场机制的局限性，即从解决市场失灵和市场残缺问题出发来界定财政的职能。由此将财政职能界定为三大方面，即资源配置职能、收入分配职能、稳定和增长（或发展）职能。这意味着凡是市场能够做好的事情，政府和财政都不再插手。

三是在借鉴西方国家财政职能理论的同时，将涉及包括盈利性国有资产在内的分配和管理活动也作为界定财政职能的基本出发点之一，即从公共经济和国有资产经营两个领域来界定财政职能。这一界定方法的基础是鉴于我国目前存在大量盈利性国有资产的现实，主张社会主义市场经济的财政模式应是由公共财政和国有资产财政构成的“双元结构财政”。由此界定的财政职能分为两大部分。一部分是公共财政职能，包括：①保证集中性公共需要的职能；②调节和稳定社会经济的职能；③规范社会分配秩序的职能；④从财力分配和管理方面积极参与政府各项重要决策的职能。另一部分是国有资产财政的职能，包括：①价值管理职能；②调节国家与国有企业利益关系的职能；③国有资产再投资的管理职能。这一界定方法涉及到如何理解公共财政概念、国有生产经营是否都要财政来管等一系列重要问题的争论。

上述三种观点中，第二种观点界定较为清晰、明确，突出体现出了市场经济的要求特征，逻辑上也较为合理，因此目前较为流行。

本章即按这种观点讲述我国社会主义市场经济体制下财政的职能。

二、资源配置职能

（一）财政资源配置职能的含义和目标。

资源配置，广义是指社会总产品的配置，狭义是指生产要素的配置。资源配置即运用有限的资源形成一定的资产结构、产业结构及技术结构和地区结构。财政资源配置职能是由政府的介入或干预所产生的，其特点和作用是通过财政收支活动为政府提供公共物品提供财力，引导资源的流向，弥补市场失灵。其目标是最终实现全社会资源配置的最优效率状态。

西方市场经济理论，是作为西方经济学基本命题的“稀缺的存在”。两者都要求把有限的经济资源作最有效的配置。

（二）财政资源配置职能的必要性

社会主义市场经济下，市场在资源配置中起基础性的作用。财政配置职能的依据是资源配置上的市场失灵。其主要是：①市场机制不能提供具有非竞争性、非排它性及存在“搭便车”问题的公共物品。②市场无法解决外部效应问题。③市场机制具有“不完全性”。处于体制转中的我国更是存在“市场残缺”问题，价格扭曲、信息失真、地区封锁、资源转移的种种限制及垄断的存在都妨害市场竞争。④市场无法提供供非竞争性产业、耗资大、周转慢及起主导作用的产业的投资。

（三）财政的资源配置措施

财政主要是通过支出和税收等财政措施，决定或影响资源配置的数量和方向。

1、通过确定财政收入占国民生产总值或国民收入的比例，确定公共部门和私人部门各自支配资源的规模和范围，确定公共物品和私人物品的给供能力。

2、通过安排财政支出的规模、结构，确定整个社会资源的配置状态和财政资源内部的配置比例。

3、通过政府投资、税收和补贴，调节社会投资方向和经济结构。（例如，通过财政投资和补贴，兴办或大支持有外部效益的事业，通过税收限制有外部成本的事业等。）

4、通过安排中央与各地方财政之间的分配比例，确定部门与地区间的资源配置。

三、收入分配职能

（一）财政收入分配职能的含义和目标

分配是财政被赋予的基本功能。分配包括两个层次：一是对社会产品和国民收入初始分配；二是对社会经济活动中已经进行或完成的各种财富和收入分配的结果所出现的偏差进行纠正、调整或再分配。在市场经济下，财政的收入分配职能主要是指后者。

财政收入分配职能的目标，就是通过收入再分配机制，重新调整由市场决定的收入和财富的分配，达到社会认为的“公平”和“正义”的分配状态，即实现公平分配。

如何衡量收入分配的“公平”？其难以象资源配置目标讲得那么明确。大体说来，其可包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，它强调的是要素投入和要素收入相对称，其是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的，基本要求是既能激励追求收入的动机，又能吸引种种资源参加生产（具体到个人消费品的分配，即要求个人的劳动投入与劳动报酬相对称，这与按劳分配的要求是相通的）。社会公平是指将收入差距维持在社会各阶层人们所能接受和不危及社会稳定与秩序的范围内。

（二）财政收入分配职能的必要性

不同经济体制下的分配机制是不同的。

在资本主义市场经济中，收入和财富的分配首先取决于要素禀赋和要素的市场价格。这种要素禀赋包括个人的挣钱能力和对积累与继承的财产拥有，然后，建立在这种要素禀赋基础上的收入分配则由要素定价的过程来决定。由此而决定的收入分配不一定能达到社会公认的“公平”和“正义”状态，这就需要通过财政分配进行某些调整。

在我国传统计划经济中，公有制是绝对主体，资本归政府所有，并且财产的继承是不存在或相当有限的，个人收入分配实际上取决于劳动收入的分配。但对劳动收入的分配是根据按劳分配原则进行的，而在按劳分配原则中则早已注入了政府认为合理的收入分配政策。因此，财政收支的过程，可不考虑收入再分配的问题。

在我国社会主义市场经济中，多种经济形式并存，按劳分配与其他分配形式并存，人们的收入包括劳动收入和非劳动收入，要素价格开始在分配中发生作用。市场机制缺陷造成的收入和财富分配的不公平成为客观现实。

第一，市场机制给予人们的报酬是以“要素禀赋”或“生产能力”（包括个人挣钱的本领或拥有的财产）为标准的。“要素禀赋”或“生产能力”不同，要素价格或收入也不同，并且市场对无生产能力的人不予照顾，所以政府要负起责任。另外，按劳分配也只是一种相对的公平，存在事实上的不平等。它不承认其他差别，但仍承认劳动能力的差别。

第二，国家允许个人资本存在，并允许个人资本等生产要素参与分配。有产者收入多于无产者。财产越多，收入越多，并能进一步积累，造成贫富悬殊。

第三，由于不同资源稀缺程度不同和各种非竞争因素的干扰，以及经济机会的不平等，也都会造成收入差异。

（三）贯彻收入分配职能的财政措施

1、税收。主要通过税种设置和差别税率（如按照支付能力原则实行累进的所得税、财产税等）限制高收入者的收入及财富占有水平，调节个人的劳动收入与非劳动收入的差距。

2、转移性支出（转移支付）。包括社会保障支出、救济支出、各种补贴等。其主要是通过提高低收入者的收入水平来改变收入分配差别的程度。

3、公共支出。其是通过提供公共物品向公众分配社会福利，也可对实际的收入分配结构起到调节作用。

四、经济稳定和发展职能

（一）经济稳定和发展的含义。

经济稳定包含多方面的含义，其主要是指充分就业和物价稳定。严格说来，其还包括国际收支平衡并内含适度的经济增长。

充分就业是指有能力工作、愿意工作且又在寻找工作的人都能得到工作岗位。在全部人口中，有一部分人无工作能力，或有工作能力但无工作意愿，此等都应在考察就业状况时予以扣除。此外，随着社会经济结构的调整变化，就业结构也不断变化。在就业结构调整过程中，也不可避免地会有一部分人暂时脱离工作岗位。因此，充分就业并非百分之百的就业。

一般说来，当人力资源已得到充分利用时，物力也相对得到了充分利用，所以，将充分就业理解为人的充分就业即可。

物价稳定即货币购买力不发生剧烈变动，使人们持有货币所代表的财产的真实价值不为通货膨胀所侵蚀。一般说来，物价稳定意味着将物价的上涨幅度控制在社会可以忍受的范围之内，并非物价上涨率为零。因为纸币制度的特点之一是除了出现剧烈的过剩型经济危机之外，一般不存在物价下跌机制。相对价格即商品比价关系的调整过程，一般表现为物价总水平的上升，只不过各种商品价格上涨的幅度不同。一般认为3-5%或以下的物价上涨幅度即可视为物价稳定。

经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的平衡。

经济增长是指一个国家的产品和劳动数量的增加，通常用GNP、GDP、国民收及其人均水平来衡量。经济增长与经济发展是两个不同的概念。发展的含义更广，其不仅意味着产出的增加，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的优化，以及经济条件、政治条件、文化条件的优化。其中经济增长是其核心。有发展必有增长，但有增长并不一定有发展。

财政的经济稳定和发展职能，可概括为通过财政分配对人们的生产、消费、储蓄、投资等行为发生影响，以实现国民经济中总供需的平衡和持续、稳定增长即社会条件不断改善的职能。

（二）财政调控经济稳定与发展的必要性。

首先，就经济稳定来说。在资本主义市场经济中，总供需平衡的实现是不会自动发生的，即市场机制不会自动地带来一个适当的需求水平，以保证充分就业和物价稳定。总支出很可能会超过按现行价格供应的总产出，或者总支出很可能不及充分就业的总产出，于是就可能发生通胀与失业。在社会主义市场经济中，计划所起的作用更大些，但投资决策权还主要是在企业，其投资水平究竟有多高是不确定的。特别是随着资金市场的发展，一个企业的储蓄很可能转到另一个企业进行投资，那么经济不稳定的情况更容易出现。在消费方面，私人消费的决策权在个人，消费支出水平的不确定性也很大，因此，同样需要运用包括财政政策在内的稳定政策去求得总供需的平衡。

其次，从经济增长方面说。在资本主义市场经济中，经济增长率决定于储蓄和投资水平，而储蓄和投资水平又都是由市场决定的。这样形成的经济增长率可能达不到社会的要求。代表社会利益和长远利益的政府可能会要求一个更多的增长率和储蓄率。于是，私人储蓄必须由公共储蓄来补充。公共储蓄可用来资助公共投资，也可投到资本市场上资助私人投资。财政政策可产生两种影响，一是会影响到经济的生产能力，另一方面会影响到支出水平或有效需求水平。因此，财政的经济增长职能的任务就是协调能力增长与支出增长之间的关系。在社会主义市场经济中，同样存在类似问题，为了加快经济发展，达到社会主义要求的经济增长速度，把人民的当前利益与长远利益结合起来，政府也不能任凭市场去决定经济增长率，也必须利用财政手段谋求实现既定的增长率目标。

（三）贯彻稳定与增长职能的财政措施

1、针对经济运行状况，灵活地调整财政收支（总量）来影响社会总需求与总供给的总量关系，使之趋于平衡。例如，通过增加税收和削减支出来减少总需求，通过减少税收和增加支出来扩大总需求，等等。

2、通过财政自身的制度性安排，发挥“自动稳定器”的作用。例如，累进的所得税、失业救济金。

3、通过有目的、有计划的集中性收支活动及其他财政税收政策，加快基础产业、公共设施及其他薄弱环节的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，保证经济增长协调与高速的最优结合。

4、切实保证非生产性的社会公共需要，为社会经济发展和人民生活提供良好的环境与条件。

第二章财政支出的基本理论

（教学目的）通过本章学习，使同学们了解政府与公共物品的提供、财政支出中的公平与效率、财政支出的效益分析、公共选择理论等基本理论和知识。

（教学重点、难点）公共物品的提供方式、“成本——效益”分析法、政府采购制

度、公共选择理论。

（教学方法）讲授法

第一节 公共物品的提供、生产和定价

一、公共物品的提供方式

（一）公共物品的市场均衡问题

关于资源最优配置的市场原则是否适用于公共物品的生产和消费的问题，是有关研究公共物品时需要解决的一个前提问题。

我们知道，个人需求的市场需求曲线是将同一市场的所有个人需求曲线水平相加得出，而公共物品的市场需求曲线则不同。由于公共物品具有非排他性和非竞争性，所有个人对公共物品愿意支付的价格等于每个个人愿意支付的价格的总和，因此公共物品的市场需求曲线不是像私人物品那样通过水平相加求得，而是通过垂直相加求得，如下图所示。d 1、d 2、d 3是公共物品的个人需求曲线，D 是公共物品的市场需求曲线。公共物品的市场供给曲线可以由生产公共物品的边际成本曲线所表示，如图中的S 曲线，公共物品的需求曲线和供给曲线的交点决定公共物品的均衡价格P 和均衡数量Q 。

但是，有些学者认为，公共物品的市场均衡分析并没有实际应用意义。因为，公共物品的需求曲线是立足于许多不可能存在的假设条件，因而是虚假的，其中假设条件之一是消费者能够准确地说明他对公共物品价格和需求量的关系，而这一假设显然不符合事实。因此，公共物品的市场均衡问题不可能通过市场上的个人决策方式来决定，必须寻求决定公共物品提供的特殊方式。

（二）纯公共物品的提供方式

如上所说，提供公共物品满足社会需要有两个系统：一是市场，一是政府。市场提供私人物品满足私人需要，政府提供公共物品满足公共需要。因而公共物品的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。

为什么纯公共物品不能由市场提供而只能由政府提供呢？这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供产品和服务的。在市场上，谁有钱就可以购买商品或享用服务，钱多多买，钱少少买，无钱就不能买。总之，市场买卖要求利益边界的精确性。由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，它的需要或消费是公共的或集合的,如果由市场提供，每个消费者都不会自愿掏钱去购买，而是等着他人去购买而自己顺便享用它所带来的利益，这就是经济学称之为“搭便车”现象。

政府的运行机制和市场的运行机制是然不同的。政府主要是通过无偿征税来提供公共物品。但是，征税是可以精确计量的，如按率征收或定额征收，而公共物品的享用一般是不可以分割的，无法个量化。如前所说，每个人的纳税额与他对公共物品的享用量是不对称的，不能说多纳税就可以多享用，少纳税就少享用，不纳税就不享用。尽管财政学界对税收合理负担问题有能力说，有利益说，但不可否认的事实是，相对于市场买卖中利益边界的精确性而言，纳税人负担与公共物品享用之间的关系缺乏精确的经济依据，带有模糊数学的性质。

由以上分析可知，市场只适于提供私人产品和服务，对提供公共物品是失效的，而提供公共物品恰恰是政府活动的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题，是政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，价

格 数量

O P

Q

（三）混合物品的提供方式

上面说的是纯公共物品的提供方式，而公共物品有纯公共物品和混合公共物品两类。混合物品的特征是兼备公共物品和私人物品的性质，不言而喻，可以采取公共提供方式，也可以采取混合提供方式。混合物品的特征又是由两种原因引起的：一类是具有非竞争性又具有排他性；另一类是由外部效应引起的。

先看具有非竞争性又具有排他性的第一类混合物品。仍以一座桥梁为例，桥梁成本可以通过两种方式来弥补：一是由政府税收弥补，免费使用，这是公共提供方式；二是由过桥车辆收费弥补，如同一般商品买卖一样，谁过桥谁交费购买使用权，这是市场提供方式。政府要考虑的问题是从社会角度出发比较两种提供方式何者为优，根据是什么。比较的依据只能是效益和成本。不论采取哪种提供方式，该桥梁提供的社会效益和建筑成本是相同的，可比的是无论征税或收费都会产生本身的成本并可能带来一定的效率损失。征税成本是指征管成本和缴纳成本，税收的效率损失是指因征税而带来的社会福利损失，亦称税收超额负担（这个问题将在税收有关章节中加以说明）。收费要设置管理设施和管理人员，要花费成本。另外，由于收费会在一定程度上限制过桥的车流量，在不过分拥挤的情况下，对社会而言产生一部分消费损失，这是收费的效率损失。最终选取哪种提供方式，取决于税收成本和税收效率损失同收费成本和收费效率损失的对比。

再看主要是具有外部效应的第二类混合物品。选取这类混合物品的提供方式，首先在于判断外部效应的大小。当外部效应很大时，可视为纯公共物品，采取公共提供方式。例如基础科研成果是一种典型的外部效应物品，而且政府的政策是鼓励付诸应用，一般是采取公共提供方式。其实，多数公共物品都具有较大的外部效应，不过为了提高公共物品的使用效率，并为了适当减轻政府负担、对多数混合物品采取混合提供方式是一种较佳的选择。例如，卫生保健，一部分由政府提供，一部分向医疗者收费，采取混合提供方式，既可以保障职工和居民的医疗需要，又可以避免病床过分拥挤和药品的浪费。当采取收费方式时，政府所要关心的问题是合理制定收费标准，同时严加管理，避免利用垄断地位滥收费，或提高收费标准，加重居民负担，甚至造成严重的社会问题。

（四）公共物品的私人提供问题的研究与实践

从思想发展看，最早提出私人提供公共物品研究的是科斯的理论。科斯在1974年发表的《经济学中的灯塔》一文中，回顾了英国早期历史上灯塔这种公共物品的供应情况。其贡献在于提出了公共物品是否就一定要有政府提供的问题，从而促使其后许多经济学者展开对公共物品私人供应问题的研究。

二、公共生产

公共物品的提供方式涉及公共物品的生产方式问题，因为公共物品可以是由政府直接组织生产，即所谓公共生产，也可以由私人生产，政府来购买。所谓公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体，以及政府机关、公安、司法、国防等部门。按狭义生产概念理解的公共生产，在我国就是国有工商企业。为了进一步分析公共物品的提供问题，有必要对我国国有企业的地位、性质及其和财政的关系略作分析。

我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，而公有制为主体，多种所有制经济共同发展，是社会主义初级阶段的基本经济制度。公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。国有经济在整个国民经济中以及在公有制经济主体中具有特殊的地位，社会主义市场经济是以社会化、现代化大生产为基础，而国有经济是社会化、现代化大生产体系中的核心部分，它控制着国民经济命脉，对经济发展起主导作用。我国社会主义建设特别是经济体制改革的实践证明，单纯从形式上和数量上追求全面国有化，并不符合社会主义初级阶段生产力的要求，也不利于国民经济的稳定、快速、健康发展。国有经济的主导作用，不在于它的数量和比重的大小，主要表现在它的控制力上，要从战略上调整国有企业的布局。目前我国国有企业的覆盖面过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须着力加以解决。国有企业需要控制的行业和领域主要包括涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供公共物品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。

不同类型的国有企业在国民经济中的地位、作用及同市场的关系是不同的。从和市场的关系看，国有企业可分为竞争性与不完全竞争性两类，不完全竞争性企业又存在提供公共物品的非竞争性和处于基础产业和主导性产业的垄断性的差别。从改革的性质上看，有的企业改革是保持国有制不变，只涉及经营机制的转换，而有的企业改革则涉及所有制结构的调整，即将那些不适于实行国有制的企业转变为集体、个人以及合资等非国有制企业。因而国有企业改革不应采取以完全市场化和竞争化为目标的单一模式，而应是分门别类，采取不同形式，分类改革，分别管理。

（一）提供公共物品的国有企业和单位，采取国有国营模式。一类是提供纯公共物品的部门和单位，典型的有国防、公安、司法、政府行政管理部门和经济管理部门，还包括城镇建设中的公共交通、上下水道、绿化以及基础教育等单位。这些部门和单位基本上是由国家预算拨款，免费向公民提供服务，它的资金来源是国家税收。另一类是提供混合公共物品的企业和单位，如高校、医院、文化团体，自来水和煤气供应等。这些企业和单位是

（二）垄断国有企业宜采取国有国控模式。垄断性企业包括邮电、铁路、交通运输、能源以及原材料工业等基础设施和基础工业部门，还可以包括支柱产业和高新技术产业。基础设施和基础产业属于“上游”生产部门，为其他生产部门（包括本部门）提供投入品，它们的价格构成其他部门产品成本的组成部分。基础产业和支柱产业以及高新技术产业都是国民经济的命脉，在整个经济发展中具有高度连锁效应和带动作用。我国作为一个发展中国家，政府必须在这些部门中占据支配地位，以便实现资源的优化配置，调节收入分配，保证国民经济的快速稳定增长。显然，这些部门不适于按照完全市场化原则进行改造，应选择国有国控模式。国有国控并不意味着由政府直接经营，而是通过有法律效力的契约关系明确政府与企业间的责权利关系。为了发挥规模效益，应以资本为纽带；通过市场形成具有竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。但是，即使那些适合股份制改造的企业也必须保持国有资本的控制力，尤其要避免外国资本在这些部门拥有控制权。

（三）竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造。竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本上不存在进入和退出限制、竞争性充分、以盈利为经营目标的国有企业，这些企业主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业，应按“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”原则，分别改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以利润为目标、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。

（四）小型国有企业的改革方向是放开搞活。对国有企业改革必须把握战略性改组的策略，抓大放小，集中力量搞好大中型企业改革，尽快把小型国有企业推向市场，使其在市场竞争中求生存，求发展。放活小型企业的形式可以是多样的，如以大带小，实行资产重组，鼓励兼并、合资、联合、托管；进行股份制改造，实行股份合作制或改造为有限责任公司；承包租赁和拍卖出售等。

从以上分析可知，公共物品的提供方式和生产方式不是一回事，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，如政府机关、国防等部门提供的服务属于这一类，这些部门从国有企业购置的办公用品和设备也属于这一类；有些公共物品是公共提供、私人生产，如预算拨款单位从私人企业购置办公用品属于这一类；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合物品，则属于公共生产、混合提供或私人生产、混合提供，等等。

三、公共定价

（一）什么是公共定价

在市场经济中，所有经济行为主体都采取使自我利益（企业是利润，消费者是福利或效用）最大化的行动，价格成为行为信号，价格机制是实现最优资源配置的主要机制。由于政府也提供大量的满足社会公共需要的“市场性物品”那么这些物品（包括服务）也涉及到同其他商品和服务一样的问题，即价格的确定，这就是所谓的公共定价。

从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能、钢铁等基本品行业）的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定竞争性管制行业（如金融、农业、教育和保健等行业）的价格。政府通过公共定价方法目的不仅在于提高整个社会资源的配置效率，而且，更重要的是使这些物品和服务得到最有效的使用，提高财政支出的效益。

(二)公共定价的一般方法

无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及到两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指政府提供每一单位“公共物品”的定价（收费）是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需求结构（家庭用、企业用和产业用，以及少量需求和大量需求等不同种类的需求，高峰负荷和非高峰负荷等不同负荷的需求）考虑进来的各种定价组合。

我们现以自然垄断行业为例，说明公共定价方法的选择。我们知道，自然垄断行业的经营规模一般很大，而且以较低的成本提供全部市场的需要。这些部门随着产量的增加，平均成本（AC）也呈递减的趋势。如图

如：令价格PM=边际成本（MC ），则产出为OA ，该部门将蒙受PmcDEF 的亏损；

如任由市场定价，则在利润最大化情况下，边际收益MR ）＝边际成本（MC ），此时的价格为Pm ，产量为OC ，而利润为GHIPm 。

另一种情形，如以平均成本（AC ）定价，平均收益等于价格。此时，价格为Pac ，产量为OB ，厂商的损益持平，无额外利润可获。

比较三种情况，可知：产量按边际成本定价时的OA ＞按平均成本定价时的OB ）＞按利润最大化定价时的OC 。而价格的情况正好相反：按边际成本定价时的Pmc ＜按平均成本定价时的Pac ＜按利润最大化定价时的Pm 。 很显然，若公共事业部门也按利润最大化的原则定价，此时价格为Pm ，而满足社会需要的产量只有OC ，它远比社会可能提供的公共事业部门的产量OA 要低，这就意味着，资源并未得到充分利用，社会对公共事业部门产出的需要未能得到充分的满足。若按边际成本定价，价格为Pmc ，而满足社会需要产量最大，此时，企业处于亏损状态，但却提供了较多的社会需要的基础性产品或服务。亏损的弥补，部分可以通过财政渠道以补贴形式来进行，部分则可通过自身的收费来弥补。

由此可见，政府若要既充分提供公共物品，又要提高有关财政支出的效益，就必须适当选择定价方法。根据上述分析，公共定价方法包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

平均成本定价法是指政府在保持企业收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方式。从理论角度来看，边际成本定价是最理想的定价方式，但它会使企业出现大量亏损，长此以往，它们很难提供足够的满足社会公共需要的物品，因为财政补贴也是有限度的。因此，在成本递减行业，为了使企业保持收支平衡，公共定价或价格管制要高于边际成本定价。

二部定价方法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是不管使用量的多少而收取的固定费，所以有助于企业财务的稳定；由于二部定价法具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”性质，所以现在几乎所有受管制的行业（特别是电力、城市煤气、自来水、电话等自然垄断行业）都普遍采用这种定价方法。

负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；而处于最低峰时，收费最低。

第二节 财政支出效益的分析与评价

§2.2 财政支出效益的分析和评价

一、 财政支出中的效率与公平

（一）公平与效率的一般关系

任何经济活动最终都是为了满足人们的需要，或者说是增进社会经济福利，财政活动也不例外。这包括两个方面：一是如何生产出尽可能多的财富（产品和服务）；二是生产的财富如何在社会成员之间恰当地进行分配。二者彼此联系，不可或缺。可以想象，一个社会的财富如泉涌流，若只为少数人所享有，而多数人处于贫困线以下，

数量 C B A F

G

P m

P at

P 单

价

是效率准则。

公平是与收入分配相联系的概念。前面已经讲过，公平实际上包括经济公平和社会公平两种含义。经济公平讲求的是要素投入与要素收入相对称，是市场分配的原则，也市场经济的本质要求。近年来，我国经济学界提出的按贡献分配的离念，讲的就是分配的经济公平原则。社会公平则是指将收入差距维持在现阶段社会各阶层所能接受的范围内。

效率属于生产力的范畴。效率这一概念在经济学中包括两种含义：资源的生产效率和配置效率。其中，对个别企业而言，能够实现在一定的资源投入条件下产出最大化或在一定产出前提下的投入最小化，显然是有效率的。一般把企业个别生产的效率称之为生产效率。而在给定生产效率的基础上，整个社会资源显然还有一个在各种产品（或曰生产不同产品的企业）间的合理配置问。这个层面的效率，我们称之为资源配置效率，简称“配置效率”。如前所述，资源配置的效率准则就是帕累托效率。

在社会主义市场经济条件下，公平与效率总体上是一种既统一又矛盾的关系。其统一性体现在：一方面，经济公平本身就内含着效率原则，因为按要素贡献分配可以促进人们劳动和投资的积极性，可以促进财富的增长；另一方面，效率也内含着社会公平原则，因为如果资源能够得到有效率的利用和配置，社会财富的增长可以为缩小收入差距，实现社会公平提供较大的余地和奠定物质基础。但是，在两者实现过程中，又不可避免地会出现矛盾。因为收入分配上差距的拉大，有助于效率的提高，但差距过大，则可能超过低收入阶层的容忍能力，无疑会伤害社会公平的原则。因此，政府在经济方面的责任，就是通过完善经济体制并运用包括财政在内的政策手段达到公平与效率的基本协调。

（二）协调公平与效率关系的途径

从世界各国的实践经验来看，协调公平与效率两个原则，根本的途径在于有效地协调社会经济目标及实现机制。

1、公平与效率既然具有统一性，则二者必须兼顾，只顾某一方面而忽视另一方面，必然失之偏颇。但在政策实践中，从指导思想上说，又不可避免地要根据一定时期的政治经形势侧重于某一方面，同时兼顾另一方面。对于一个经济不发达的国家，从总体上说，侧重于效率同时兼顾公平，是应优先坚持的选择。

2、协调市场与政府两种机制，实现公平与效率的两相兼顾。市场主要通过价格机制在资源配置和收入初始分配领域发挥基础性作用，测重于资源配置的效率和实现经济公平；政府主要通过财政手段，如税收、社会保障制度等在收入再分配领域发挥主导作用，同时，为市场机制正常运作创造条件，弥补市场失灵。在协调政府与市场关系时，既要借鉴发达国家的经验，又要充分考虑我国的国情。我国是一个发展中国家，在提高资源配置水平从而实现经济持续、快速增长方面，面临着比发达国家更为艰巨的任务；同时，我国又是一个转型国家，市场发育还很不成熟，市场机制的资源配置功能与那些成熟的市场经济国家相比，存在着更多的缺陷或失灵。在这种情况下，企图过分依赖市场机制，无异于缘木求鱼，政府在资源配置和经济增长方面需要承担更大的责任。

3、正确处理收入差距与效率的关系。公平不等于平均，当前在收入分配制度改革上仍要继续克服平均主义，提倡一部分人先富起来，拉开收入差距。但也不能把收入差距与效率等同，认为差距越大，越有利于效率的提高。在正确认识和处理收入差距与效率关系时，必须注意两点：（1）收入差距的扩大应建立在要素分配的基础上。提倡一部分人先富起来，是指在国家法律许可的范围内靠要素贡献获取高额收入，并依法纳税，舍此之外的非正当的高额收入，既不符合公平，也不符合效率。（2）收入差距要适度。适度的收入差距有利于推动效率的提高。差距过大，超过了社会的承受能力，则会走向反面，影响社会安定，不利于提高效率。因此，在提倡一部分人富裕起来的同时，还必须通过税收和社会保障制度来调节收入差距，使之维持在合理的限度之内。

二、财政支出的效率

（一）财政支出的配置效率

财政支出效率由财政资源配置效率和公共物品的“生产效率”组成，这实际上是研究财政支持出效率的两个方面。从理论上讲，要实现社会资源在财政部门与民间部门的合理配置，就必然要求用于财政部门的资源使用的边际效益应等于该资源用于民间部门时取得的边际效益。若财政部门资源使用的边际效益大于该资源用于民间部门的边际效益，则表明可以增加对公共部门的使用，以便获得更大的社会效益；反之，则会减少对财政部门的资源使用。如图2—2所示。图中GG表示财政部门的资源使用所带来的边际社会效益，TT表示政府征税减少民间部门资源使用时所产生的边际社会负效益或边际社会成本。E点表示财政部门的最佳资源配置，此时，财政支出所形成的边际社会效益(EA的距离)等于征税所形成的边际社会负效益(Ea的距离)，因此E点是财政部门资源使用的最大临界点：在E点之前，边际社会效益大于成本，社会总效益增加，可以增加财政部门资源使用的数量。而在E 点之后，边际社会效益小于边际社会成本，社会总效益下降，或净效益为负数，则应减少财政部门的资源使用数量，这样的支出规模确定，从理论上讲是较优的。根据这一理论所形成的支出项目“成本一效益”分析法已在一些国家广泛使用，我们将在下面介绍这一方法。

（二）财政支出配置效率的边际效用理论

这样的效率标准就是：社会净效益(或净所得)最大化标准，即当改变资源配置时，社会的所得要大于社会的所失，其差额越大越好。财政支出应当符合上述效率标准，财政支出所取得的各种效益，包括经济效益和社会效益的总计，应当大于聚财过程中对经济所形成的代价或成本，也就是要取得效益剩余或净效益。

2、财政配置与民间部门配置优化设计

如前所说，在市场经济条件下，提供私人物品满足个人需要，是通过价格机制经由民间部门的资源配置而实现的，提供公共物品满足社会公共需要只能通过特定的预算安排或政治程序经由财政的资源配置来实现。这样，资源配置的组合就在民间部门和财政部门之间进行。

公共物品配置的边际效用理论，把社会成员在消费公共物品中获得的边际效用与这些人向政府纳税（为公共物品融资）的边际负效用联系在一起，从而从理论上说明如何提高财政配置效率的一种经济学研究方法。

从理论上讲，要实现社会资源在财政部门与私人部门的合理配置，就必然要求用于财政部门的资源使用的边际效用大于该资源用于私人部门时取得的边际效用。若财政部门资源使用的边际效用大于该资源用于私人部门的边际效用，则表明增加财政部门配置的公共物品的规模与结构是有效率的，反之，则应减少对财政部门的资源使用。

（三）财政支出的生产效率（政府部门X效率）

财政支出的生产效率是指，如果把政府部门看做是提供公共物品的“生产部门”，在资源配置既定的前提下，它们内部的组织管理状况将直接决定着财政支出的效率，换句话说，政府部门内部的组织管状况隐藏着巨大懂得效率潜力，利用它们的程度决定着公共部门提供公共物品数量和质量的情况。

（四）社会经济的稳定和发展是兼顾公平与效率的体现

在财政决策中无论是出于公平考虑或是出于效率考虑，一旦纳入宏观经济的分析视野，都可以与社会经济的稳定和发展等问题联系在一起。因为，社会经济的稳定与发展是社会资源有效配置和GDP合理分配的综合结果。财政部门通过资源配置和收入再分配活动，在实现社会经济的稳定和发展的过程中，事实上已经贯彻了公平与效率准则的要求，换句话说，当社会经济出现了稳定和持续的发展态势时，社会的生产力与生产关系同时处于一种相互适应、相互协调的状态，实际上这也是效率与公平兼顾较好的社会经济运行状态。因此，把财政支出规模与结构的确定与市场经济的运行状态联系在一起考虑，是在宏观的范围内考察效率与公平问题，在此基础上确定的财政支出规模与结构更符合市场经济运行的需要。

三、财政支出效益的分析

（一）财政支出效益及其意义

1、财政支出为什么要讲效益？

如前所说，财政收支过程，就是将资源集中到政府手中并由政府支配使用。由于资源是有限的，国家在集中资源时，首先应当考虑，将有限的资源集中由政府支配或交给微观经济主体支配，何者更能促进经济的发展和社会财富的增加?这就产生了一个效益评价问题。不言而喻，只有当资源集中在政府手中能够发挥更大的效益时，政府占有资源才是对社会有益的。财政支出要讲求效益，其根据就在这里。通常说，财政支出的规模应当适当，结构应当合理．根本的目标就是要提高财政支出的效益。从这个意义上说，提高财政支出的使用效益是财政支出的核心问题。

2、效益的含义

所谓效益，就是人们在有目的的实践活动中“所费”和“所得”的对比关系。所谓提高经济效益，就是“少花钱、多办事、办好事”。对于微观经济主体来说．提高经济效益，有着十分明确且易于把握的标准，花了一笔钱，赚回了更多的钱，这项活动便是有效益的。

3、财政支出效益与微观经济主体效益的区别

从原则上说，财政支出效益与微观经济主体的支出效益是一样的，但是，由于政府处于宏观调控主体的地位上，支出项目在性质上也千差万别；同微观经济主体支出的效益又存在重大差别。(1)两者计算的所费与所得的范围不同（大相径庭）。微观经济主体只需分析发生在自身范围内的直接的和有形的所费与所得：政府则不仅要分析直接的和有形的所费与所得，还需分析长期的、间接的和无形的所费与所得。(2)两者的选优标准不同，微观经济主体的目标一般是追求利润，绝不可能选择赔钱的方案；政府追求的则是整个社会的最大效益，为达此目标，局部的亏损是可能的，也是必要时。所以，在提高财政支出使用效益的过程中，政府需要处理极为复杂的问题。

（二）财政支出效益的内涵和范围

财政支出效益的内涵和范围包括三层次的内容：

1、出内源性效益。内源性效益是指财政支出本身所产生的效益，包括直接效益和间接效益。

内源性效益又可分为三个方面：（1）财政支出总量效益；（2）财政支出结构效益；（3）财政支出项目效益；

2、财政支出的部门绩效评价。部门绩效是指使用财政支出的公共部门财政年度内的工作绩效。它包含两层含义：一是部门在财政资源的配置上是否合理并得以优化，财政资源使用是否得到相应的产出或成果，也是对部门资源配置的总体状况进行评价；二是部门本身的工作绩效评价。

四、财政支出效益评价方法

财政支出项目千差万别，衡量财政支出的效益需要多种方法，有一些支出项目，如电站投资之类，其效益是经济的、有形的，可以用货币计量。对于此类财政支出的效益，可以来用“成本——效益”法进行分析。另有一些支出，如军事、政治项目之类，成本是易于计算的，但效益却不易衡量，而且，通过此类支出所提供的商品或劳务，不可能以任何形式进入市场交换。分析此类财政支出的效益，一般采用“最低费用选择法”。还有一些项目，如公路、邮电之类，成本易于衡量，效益难以计算，但通过这些支出所提供的商品或劳务，可以部分或全部地进入市场交易。对于此类项目，可以通过设计某种“公共服务收费法”或“公共定价法”来衡量和提高效益。

（一）“成本一效益”分析法

1、含义：所谓“成本一效益”分析法、就是针对政府确定的建设目标，提出若干实现建设目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过分析比较，选择出最优的政府投资项目。

2、社会效益的计算：选择最优投资项目的依据是计算该项目的净社会效益。净社会效益等于效益减去成本后的余额。在计算成本和效益时，会遇到一个时间问题。

3、“成本一效益”分析法自20世纪40年代问世以来，已在世界各国得到了相当广泛的运用。但是，由于相当多的财政支出的成本与效益都难以准确衡量，有的甚至根本无法衡量，因而适用范围受到了局限。一般认为：在政府的经济支出上，运用这一分析方法可以获得较好的效果。

（二）成本-效用分析法

也称成本-效应分析法，它是在实物目标确定之后，通过对各种可能的方案的成本计算，帮助选择效率最高方案的方法。计算公式如下：

成本效用比率=等额年成本/效用

（三）因素分析评分法

是将影响投入（财政支出）和产出（效益）的各项因素罗列出来进行分析，并将投入产出比进行计算据以评价的一种方法。

（四）最低成本法

对于不能运用“成本一效益”分析法的财政支出项目，可以运用最低费用选择法进行分析，此法与“成本一效益”分析法的主要区别，是不用货币单位来计量备选的财政支出项目的社会效益；只计算每项备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准，

运用最低费用选择法来确定财政支出项目，其步骤同前述“成本一效益”分析法大致相同，由于免去了计算支出效益与无形成本的麻烦，此法的分析内容要简单得多。首先，根据政府确定的建设目标，提出多种备选方案。其次；以货币为统一尺度，分别计算出诸备选方案的各种有形费用并予以加总。在计算费用的过程中，如果遇到需要多年安排支出的项目，也要用贴现法折算出“费用流”的现值，以保证备选方案的可比性。最后，还要按照费用的高低排出顺序，以供决策者选择。

最低费用选择法多被用于军事、政治、文化、卫生等财政支出项目上，不妨举一例加以说明。

假定政府打算在4年内培养出10000名农学专业的大学生，经过专家研究，提出4个能达到上述目标的备选方案：（1）新建5所农学院。每所学院招生2000名，这要兴建校舍。招聘教师和管理人员；（2）扩建既有的农学院，这要新建若干校舍，增聘若干教师和管理人员；（3）兴办广播电视大学农学专业，这要增添与电视教学有关的各种设备，聘用教师，安排一应教学行政和组织工作；（4）组织农学专业的自学考试，这要组织辅导、考试等一应工作。即便上述4个方案均能培养出10000名质量相等的农学专业的大学生，它们各自支出的费用肯定是不同的，对这4个备选方案的费用作比较分析，当能选出费用最低者。

运用最低费用分析法来确定最佳方案，在技术上是不困难的，困难之处在于备选方案的确定。因为，这里提出的备选方案应能无差别地实现同一个目标，要做到这一点，可能并不容易。

第三节财政决策的民主化与法制化

一、公共选择理论简介

（一）含义

公共选择理论作为西方经济学的一个分支，是运用经济分析方法来研究政府决策的方式和过程的一种理论。

（二）形成过程

在市场经济体制下，市场与政府是两种相互依存的资源配置方式。以亚当·斯密为代表的早期的经济学家主要致力于市场理论和市场运行机制的研究，并形成各种不同的学派，随着资本主义矛盾的加深和显露，有不少的经济学家开始研究政府在资源配置中的作用。约瑟夫·熊彼特于1942年出版的《资本主义、社会主义和民主》一书开创了公共选择理论，肯尼思·阿罗在曾获诺贝尔经济学奖的关于社会选择的研究中提出了著名的“阿罗不可

作和其他工作，布坎南于1986年获诺贝尔经济学奖。公共选择理论于80年代早期曾受西方国家政府的高度重视，被应用于农业政策、管制和法庭等领域，并构成平衡预算的宪法修正案建议的理论基础。西方舆论界及政府对政府决策机制研究的高度重视以及公共选择理论研究政府行为的方法和思路，对我们实行市场经济有着重要的借鉴意义。

（三）政府决策程序与选举制度

公共选择理论对政府决策程序和选举制度进行了深入的研究，决策程序有直接民主决策与间接民主决策之分。全体公民都参与决策，采用“一人一票”原则，投票表决通过决策，就是直接民主决策。直接民主决策又有全票通过原则和多数票通过原则。

（四）公共选择理论对我国财政法制化和民主化的借鉴意义

首先，对合理解决政府与市场关系具有指导意义。

其次，对政治体制及行政体制的改革具有借鉴意义。

再次，对实现公共决策的法制化和民主化具有重要的实践意义。在

最后，对在政府决策过程中，正视政府行为的“经济人”特征具有借鉴意义。

二、我国财政决策的民主化与法制化

（一）我国财政民主化和法制化程序

公共选择理论应用于财政决策领域，主要是通过投票来审批国家预算和决算，这里包括三方面的主要内容：一是确定公共项目的种类，包括公共支出项目和公共投资项目；二是确定公共项目成本的分摊方式，即确定税种、税率、纳税人等事项；三是确定国家预算规模，实现国家预算效益最大化的目标。国家预算方案，一旦经法律程序确立，即具有法律效力，非经立法程序，任何人、任何机关团体都无权擅自更改和变动，具针对当前预算编制和执行中存在的问题，为了推进依法理财，加强预算监督，第九届全国人大常委会第十三次会议专门作出了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》。该《决定》主要是针对当前预算缺乏必要的透明度，财政行为不够规范，违反财经法纪的现象相当普遍，一些管理资金分配的部门利用职权挪用财政资金时有发生，腐败现象屡禁不止等现象，为了切实履行宪法赋予的职权，改进预算管理，依法监督、逐步规范中央预算行为和减少预算的随意性，以求厉行节约，最大限度地发挥财政资金的作用。

（二）我国财政的法制化。财政法制建设包括财政立法、财政执法、财政行政复议等方面内容。

[关键词］

“搭便车”公共提供、公共生产公共提供、私人生产要素分配

规模收入分配

[复习与思考］

1．试用图线表示并配合文字说明公共物品的市场均衡问题。

2．为什么纯公共物品只能由政府来提供？

3．简述混合物品的提供方式及其选择。

4.简述“成本一效益”分析法。

5．简述公共定价法。

6．试述财政支出配置效率的边际效用理论。

7．试述“成本-效益分析法”。

8. 简述公共选择理论及其对财政法制化和民主化的借鉴意义。

第三章财政支出规模与结构分析

教学目的与要求：要求学生掌握财政支出的各种分类方式，并通过我国的财政支出相关数据分析我国的财政支出规模变化与结构变化。

教学重点、难点：财政支出的分类；财政支出的规模与结构；财政支出增长理论。尤其是：1.财政支出增长理论的各种解释；2.我国财政支出规模变化的原因。

教学方法：讲授法和自学指导法相结合

教学内容：

第一节财政支出分类

一、按支出用途分类

按支出用途分类，是我国迄今为止的财政支出的主要分类方法，它的理论依据，是马克思关于社会产品价值构成理论。

（一）基本原理

社会总产品在价值构成上分为C，V和M三个部分，一个经济社会若不从事扩大再生产，社会总产品的最终使用便可分为补偿与消费两大部分。与补偿支出相对应的社会总产品价值为C，与消费支出相对应的社会总产品价值则为(V+M)。众所周知，简单再生产只是一个理论抽象，现实运行着的经济社会总是不断地扩大再生产。

社会总产品的运动，从静态的价值构成上划分可以分为补偿性支出、积累性支出和消费性支出；而从动态的再生产的角度考察，则可以分为投资性支出与消费性支出。

（二）财政支出按用途的分类

我国财政支出按用途分类：主要有基本建设支出、流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工交商部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。

（1）若按社会总产品的价值构成来归类，其中挖潜改造资金属于补偿性支出。基本建设支出、流动资金支出、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分，属于积累性支出。文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等，则属于消费性支出。

（2）若从动态的再生产的角度来进行归类，可分为投资性支出与消费性支出。投资性支出包括：挖潜改造支出(重置投资)、基本建设支出、流动资金、国家物资储备以及新产品试制、地质勘探、支农、各项经济建设事业、城市公用事业等支出中增加固定资产的部分。消费性支出包括：文教科学卫生事业费、抚恤和社会救济费、行政管理费、国防战备费等等。

二、按费用类别分类

（一）分类

费用类别的“类”，系指国家职能的分别，所以，按费用类别所做的分类，又可称按国家职能所做的分类。

我国依据国家职能的分别，将财政支出区分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。

三、按经济性质分类

（一）分类

在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外地表现为资金从政府手中流出，但是，不同的财政支出对国民经济的影响却存在着差异。以财政支出是否与商品和服务相交换为标准，可将全部财政支出分为购买性支出和转移性支出两类。

1、购买性支出的概念、特点及功能：

购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出。前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。这些支出的目的和用途虽然有所不同；但却具有一个共同点：财政一手付出了资金，另一手相应地购得了商品和服务，并运用这些商品和服务，实现国家的职能。就是说，在这样一些支出安排中，政府如同其他经济主体一样,在从事等价交换的活动。我们称此类支出为购买性支出，它所体现的是政府的市场性再分配活动。

2、转移性支出的概念、内容、特点及功能

转移性支出则与此不同，它们直接表现为资金无偿的、单方面的转移，这类支出主要有补助支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的目的和用途不同，但却有一个共同点：财政付出了资金，却无任何所得，在这里，不存在交换的问题。我们称此类支出为转移性支出，它所体现的是政府的非市场性再分配活动。

（二）购买性支出与转移性支出的区别

交换，—在这里，政府直接以商品和服务的购买者身份出现在市场上，因而，对于社会的生产和就业有直接的影响。此类支出当然也影响分配，但这种影响是间接的。转移性支出所起的作用，是通过支出过程使政府所有的资金转移到领受者手中，是资金使用权的转移，微观经济主体获得这笔资金以后，究竟是否用于购买商品和服务以及购买哪些商品和服务，这已脱离开了政府的控制，因此，此类支出直接影响收入分配，而对生产和就业的影响是间接的。

(2)遵循的原则和对政府的效益约束不同。在安排购买性支出时，政府必须遵循等价交换的原则，因此，通过购买性支出体现出的财政活动对政府形成较强的效益约束。在安排转移性支出时，政府并没有十分明确和以贯之的原则可以遵循，而且，财政支出的效益也极难换算。由于上述原因，转移性支出的规模及其结构也在相当大的程度上只能根据政府同微观经济主体、中央政府与地方政府的谈判情况而定，显然，通过转移性支出体现出的财政活动对政府的效益约束是软的。

(3)对微观经济主体的效益约束不同。微观经济主体在同政府的购买性支出发生联系时，也须遵循等价交换原则。对于向政府提供商品和服务的企业来说，它们收益的大小，取决于市场供求状况及其销售收入同生产成本的对比关系，所以，对微观经济主体的预算约束是硬的。微观经济主体在同政府的转移性支出发生联系时，并无交换发生。因而，对于可以得到政府转移性支出的微观经济主体来说，它们收入的高低在很大程度上并不取决于自己的能力(对于个人)和生产能力(对于企业)，而取决于同政府讨价还价的能力，显然，对微观经济主体的预算约束是软的。

（三）这种分类的意义。这种分类有较强的经济分析意义。注意到上述区别，我们可以得到这样的认识：在财政支出总额中，购买性支出所占的比重大些，财政活动对生产和就业的直接影响就大些，通过财政所配臵的资源的规模就大些；反之，转移性支出所占的比重大些，财政活动对收入分配的直接影响就大些。联系财政的职能来看，以购买性支出占较大比重的支出结构的财政活动，执行配臵资源的职能较强，以转移性支出占较大比重的支出结构的财政活动，则执行收入分配的职能较强。

四、按支出产生效益的时间分类

根据财政支出所产生收益的时间可把财政支出分为经常性支出和资本性支出。这是现代公共经济学研究财政支出分类的一种主要方法。

（一）经常性支出。经常性支出是维持公共部门正常运转或保障人们基本生活所必须的支出，主要包括人员经费，公用经费及社会保障支出。这种支出的特点是，它的消耗会使社会直接受益或当期受益。因此，经常性支出直接构成当期公共物品的成本。经常性支出的补偿方式应为税收。

（二）资本性支出。资本性支出是用于购买或生产使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，其中有用于建筑厂房、购买机械设备、修建铁路和公路等生产性支出，也有用于建筑办工楼和购买汽车、复印机等办公用品等非生产性支出。这种支出的特点，他们的耗费的结果将形成一年以上的长期使用的固定资产。所以，资本性支出不能全部视为当期公共物品的成本，因为所形成的成果有一部分是当期受益，但更多的是在以后的较长时间内受益。资本性支出的补偿方式有两种：一是税收；二是国债。

五、国际分类方法

我国国民经济核算体系已由原来的平衡表体系转变为新的核算体系，而我国财政支出分类目前仍沿用过去的分类方法。为了便于经济分析以及便于国际比较，有必要借鉴国际先进经验并结合中国的实际建立新的分类方法。为此，下面简介一下国际通行的分类方法。

在国际上，从现有的分类方法来看，大体上可以归为两类：一类是用于理论和经验分析的理论分类；另一类是用于编制国家预算的统计分类。

（一）理论分类法：从理论分类来看，根据分析的目的不同，可按政府职能、支出目的、组织单位、支出利益等标准分类。例如，以财政支出的用途和去向为标准，财政支出可分为防务支出和民用支出两大类，前者包括国防、公安、司法等与防务有关的支出，后者包括除防务支出以外所有的其他各项支出。这种分类方法的目的在于分析一国财政支出的军事化程度或民用化程度。上面讲过的按经济性质分类，也是一种理论分类。

（二）统计分类法：从统计分类来看，按照国际货币基金组织的分类方法，有职能分类法和经济分类法。按职能分类，财政支出包括一般公共服务支出国防支出、教育支出、保健支出、社会保障和福利支出、住房和社区生活设施支出、其他社区和社会服务支出、经济服务支出以及无法归类的其他支出。按经济分类，财政支出包括经常性支出、资本性支出和贷款。目前我国按费用类别分类法同国际货币基金组织的职能分类法比较接近。

第二节财政支出规模分析

一、衡量财政活动规模的两个指标

（一）衡量财政活动规模的两个指标

衡量财政活动的规模，通常可以使用两个指标：财政收入占GDP的比重和财政支出占GDP的比重。在大多数