加速推进农业规模化经营刻不容缓

加速推进农业规模化经营刻不容缓

——在第五届湖湘三农论坛上的学术报告

郭熙保

农业问题，我也研究了有一二十年时间，当然我是研究发展经济学，从发展经济学的角度来研究农业问题，可以就会跳出农业问题来看农业。对于农业问题，湖南、湖北有一些相似性，当然，我今天讲的主要是规模化经营，从世界讲到我们国家，再讲到我们中部。

一、农业规模化经营是实现三农平衡协调发展的关键

首先，我认为农业规模化经营是实现三农平衡协调发展的关键。这个题目说明什么问题呢？说明“三化”现在是不平衡的，也就是说一个国家要实现现代化，首先就是要工业化，同时还必须实现城市化和农业现代化。但是在我们国家来说，工业化可以说基本已经实现了，但是城市化和农业现代化还没有实现，这就是所谓的“三化”不同步。当然具体的数据，我这里就简单列一下，具体体现在城市化滞后。现在国家统计局公开向社会宣布，我们的城市化已经达到51%，城市人口已经超过了农村人口，这是一个转折点。但是我们的城市化质量是不高的，主要是名义上的城市化，也就是常住人口的城市人口，如果按照户籍人口来说，我们现在只有35%的城市化率，因此我们的城市化实际上是滞后的。农业中，我们也使用了很多现代化的因素，像化肥、农药以及农业机械，但总体来说农业中的现代化因素不是很高。我查了一些数据，比如从机械化的角度来说，现在机械化程度在提高，但是就具体数据来说，我们以千公顷耕地的拖拉机数量，中国只有19台，日本有434台，韩国153台。

二、我国农业经济规模的比较

那么怎样实现“三化”同步问题？我认为农业规模化经营是其中的一个关键，一个抓手。那么什么叫农业规模化经营？当然，经营的面积越大就越规模化，但我认为农业生产者经营的农地面积要足够地大，获得的收益不低于从事非农业生产所获得的收益，这叫做规模化经营。

我国当前三农问题的核心问题就是农业生产者经营的耕地面积太小，收入水平太低，从而引起了城市化的滞后或者小农经济难以转变为现代农业经济。为什么这样说？土地经营规模太小，所以成本就很高，收益就太低，难以抵御这样一个自然或市场的风险，城乡差别就扩大，贫困问题难以消除。第二，土地规模小，不利于机械化、科技化和产业化、专业化和商业化，使农业现代化难以实现。第三，土地规模小使农业和农村的基础设施建设比较缓慢，社会化程度低，融资能力比较弱，所以城镇化难以实现。土地规模小是我国农业的承包地细小化和碎片化的问题难以解决，造成农地道路的田埂过于密集，浪费了大量的耕地资源。

我们国家人多地小是国情，但是究竟地少到什么程度呢？我们应该从国际的视野来看看我们国家的土地有多少、人均耕地有多少。在农业报告的种植业、养殖业，我们主要讨论种植业，实际上养殖业大部分也是种植业，比如养猪也要吃饲料。所说的农业的经营规模主要取决于经营的耕地规模，与其它国家相比较，我们可以知道我们国家的农业土地经营的规模小到什么程度。农地经营规模可以从农业劳动者拥有的耕地面积或者农业增加值两个指标里衡量。我现在做了一个国际比较，挑出了17个国家，这17个国家中高收入国家有9个，中高收入国家有4个，中低收入国家有4个。（图）从表当中可以看到，农业劳动力平均占有耕地面积与收入水平是密切相关的，收入水平越高的国家，占有的耕地面积也就越高，高收入的9个国家，平均每个农业劳动力占有的耕地面积是42.5公顷，中高收入国家的是5.8公顷，中低收入国家只有0.57公顷，收入水平越低，劳动力平均耕地面积越小。当然劳动力平均耕地面积还与人均耕地面积有关，比如同样收入水平的国家，劳动力平均耕地面积也是不一样，像加拿大、澳大利亚、美国这些国家的土地人均耕地面积比较大，所以劳动力平均耕地面积也比较大，像德国、英国、意大利特别是日本、韩国，人均耕地面积小，它的劳均耕地面积也比较小，像日本人均耕地面积只有0.03公顷，它的农业劳动力平均耕地面积只有2.5公顷，澳大利亚是99.7公顷，人均耕地面积是2.5公顷。我们来看看中国的情况。中国的人均耕地面积只有0.09公顷，这样一个农业劳动人均耕地面积是0.4公顷，0.4公顷相当于6亩地，那是每个劳动力拥有的耕地面积。应该说，在整个列出的17个国家当中，我们的人均耕地面积不是最少的，比日本和韩国要多，日本只有0.03，韩国也是0.03，但是中国有0.09，是日本和韩国的3倍，但是我们的每个劳动力的耕地面积是0.4公顷，韩国是1.1，日本是2.5，比我们要高得多。与我们国家的人均的耕地面积差不多的国家，像意大利和英国，英国是0.1公顷的人均耕地面积，但是劳均耕地面积是2.4公顷，意大利是0.1公顷的人均耕地面积，劳均耕地面积7.6公顷。从这里，我们可以看到我们国家的劳均耕地面积的确是非常少，我们比我们收入水平还要低的国家还少，比如印度、印度尼西亚，它的人均耕地面积比我们稍微大一点，印度0.13公顷，我们是0.09，他们的劳均耕地面积是0.6公顷，我们是0.4公顷，我们这里也可以说明。当然还可以看到印度只有300多万平方公里，我们有900多万平方公里这样的国土面积，我们是它的3倍，但是我们的耕地面积比它还要少，说明我们大量的国土面积是不适合耕种的。

我们还可以从农业劳动生产力的水平来看土地的经营规模，农业劳动力人均增加值，高收入国家是38347美元，中高收入国家是3607美元，中低收入国家是622美元。高收入和中低收入国家的比值是10倍，10.63倍，高收入国家与中低收入国家的比值是62.05倍。这就是说一个高收入的国家的劳动生产力（就是农业劳动力人均增加值）是中低收入国家的62倍。

从农业与制造业劳动力人均增加值之差来看，我们也可以看到这一点。高收入国家是46.2%，中高收入国家是15.5%，中低收入国家是2.9%。我们可以看到收入水平越高，工业和农业劳动生产力的差别就越小，收入水平越低，差别就越大。我们还可以看到，农业劳动生产力决定于两个因素——土地生产力和每个劳动者经营的耕地面积。高收入国家的土地生产力比中等收入国家要高一些，但不是高很多，我们可以从这个表看到，每公顷的谷物产量，高收入国家平均是5604公斤，中高收入国家是3734公斤，中低收入国家是3968公斤，这地面的中低收入国家主要是中国很高，其它的国家稍微低一些，如果除开中国，那肯定比中高收入国家还要低一些。从单位面积产量来说，从土地生产力来说，高收入国家是要高一些，但不是高很多。主要的差别是在什么地方呢？在每个劳动者占有的耕地面积，这是很关键的一个数据。我们可以看到，高收入国家每个农业劳动力人均占有的耕地面积是42.5公顷，中高收入国家的是5.8公顷，中低收入国家的是0.57公顷。高收入国家和中高收入国家的比是7.33倍，和中低收入国家比是74.56倍，也就是说高收入国家和低收入国家的劳动生产力的差别主要是在于每个劳动者占有的耕地面积。我们可以想象，高收入国家的一个农民的耕地面积是中低收入国家的74倍之多，如果发展中国家一个农民耕种的土地能够增加70多倍，那他的劳动生产力会不高吗？所以我们可以看到发达国家的劳动生产力高，主要是每一个劳动力耕种的耕地面积比较大，这是我们得出的一个结论。

与其它国家相比较，我们国家的农业劳动生产力不是一般的低下，而是极为低下。中国的农业劳动力人均增加值只有545美元，与高收入国家38347美元相差70倍，他们比我们高70倍。与中高收入国家相比较相差了6倍，甚至比中低收入国家平均值622美元还要低，只比印度稍微高一点，印度只有507美元。

中国的农业与制造业劳动生产力之差是所有国家当中最大的，达到78.77倍。也就是说我们国家的农业生产力与我们国家制造业的生产力相比较相差78倍，一个工人生产的这样一个增加值相当于一个农民生产增加值的78倍，那这个生产力是相当高，而高收入国家只有2.07倍。高收入国家一个制造业的工人生产的产值相当于一个农民的2.07倍，我们国家是78倍，中高收入国家是相差6.44倍，中低收入国家是相差34.81倍。可见，中国的农业生产力与工业生产力的差别是太大了。当然这一方面表明我们国家的制造业生产力很高，从表中可以看到，我们制造业的生产力是42933美元，就是一个制造业的工人生产的产值是42933美元，比其它的泰国、印度尼西亚甚至比中高收入国家都要高，他们都是20000多美元，我们有40000多美元，当然比高收入国家稍微低一些。所以我们国家的制造业的生产力实际上比中高收入国家都要高，而农业生产力比较低，所以相差就越来越大。

我们国家的农业生产力如此低下是什么原因？不是土地生产力太低，我们的土地生产力事实上是很高的，我们可以看到我们国家每公顷的谷物产量是5521公斤，泰国只有2939公斤，印尼是4876公斤，印度2537公斤，中国比它们都要高，而且比中高收入国家波兰、墨西哥、巴西、南非都要高，甚至达到了意大利、日本这些国家的水平，还比澳大利亚都要高。所以我们的单位面积产量、土地生产力、土地产出率在世界上是高的，我们的农业生产力低就低在每个劳动力占有的耕地面积太少。我们只有0.4公顷，而发达国家是42.5公顷，中高收入国家是5.8公顷，要低几十倍。因此我们得出的结论，我们国家的农业劳动者经营的土地规模太小，这是我们国家农民收入难以提高和农业难以实现现代化的症结所在。

现在看看中部地区。中部六省的耕地面积占全国总耕地面积的23.8%，而粮食产量占全国粮食总产量的30.6%，这说明什么问题？说明中部的土地生产力是很高的，面对全国来讲是比较高的。中部地区粮食亩产值是384，全国平均是299，比全国平均数要高28%。那么中部地区农业劳动人均耕地面积是5.09亩，比全国的6.54亩少1.5亩，也就是少22%。中部是农业的主产区之一，但是中部的每个劳动力占有的耕地面积比全国平均数要少22%，湖南省在中部六省当中，农业劳动力人均占有耕地面积更少，只有3.04亩。昨天，我问了市长，他说株洲200万亩耕地，有差不多400万人，人均就0.5亩，那就很少了，比中部地区5.05亩要少60%，相当于全国的6.54亩的46.5%。

所以，我们看到了我们国家的劳均耕地面积在全世界算是很少的，中部地区的劳均占有耕地面积又比全国平均数要低，湖南省的劳均占有面积比中部地区还要低。由此，我们可以推算至少湖南省的每个劳动力人均耕地面积在全国是最少的之一，而且湖南省的劳动力人口太密集。

如果一个农业劳动者完全依靠种田获得收入，那么他一年可以获得4300元收入。我们国家的农村家庭平均有2.85个劳动力，于是一年的总收入大概是12200元，扣除生产成本估计纯收入不到10000元。这么低的收入连一家最低的生活水平也难以维持，更谈不上脱贫致富，所以一个纯粹的农民如果完全靠种农业是很难维持生活。收入水平低下的主要原因是经营的土地规模太小。

从以上数据的分析当中，我们可以看到我们国家的劳均占有耕地面积在全世界来说我们是很少的，我们从人均占有耕地面积和农业劳动力的角度都来说，我们国家还是小农经济。农业化已经进入到中高级阶段，这样工农业之间就存在着严重的不平衡，解决这一问题的途径，就是要加速扩大农业的经营规模。具体的说，就是要扩大每一个农业劳动者经营的耕地面积。这里，我们要说明的就是扩大农业经营规模是要

保持家庭为主要生产单位的基础上，扩大每一个农场经营的耕地面积，而不是简单的农户加以合并，把生产单位扩大了。

三、加速扩大农业经营规模的政策思路

如何加速推进农业规模化经营？第一点，加快农业人口的转移。通过劳动力从农业部门向非农业部门转移，来减少农业人口，扩大农业经营规模。当然改革开放以来，大概3亿农民转移到了工商业、服务业，农村还有2.8亿农民，占劳动力规模36.7%。国际上一般把农业劳动力占总劳动力20%作为实现工业化的一个临界指标，按照这个指标，我们国家至少还有17%的劳动力要转移出来，也就是1.3亿农业劳动力应该从农业部门转移出来。但是我们从湖南、湖北、河南生的一些调查发现，从事农业生产的劳动力呈现出老龄化、妇女化、低素化，这是大家都是知道，农村青少年基本上都外出打工了，务农人员年龄大，50岁以上的居多，这是大家都知道的，刚才很多专家也谈到这个问题，文化水平也低，这些农民由于自身原因是无法转移的，就没有这个能力来转移。因此农村潜在的劳动力转移已经所剩无几了，这就存在一个矛盾现象。一方面，我国农村还存在着数额巨大的劳动力需要转移，另一方面，我国农村中有能力转移出的劳动力已经很少，我把这种现象叫做劳动力转移悖论，我在别的地方也提到这样一个问题。如何解决这个矛盾，应该是决策者面临的一个重大课题。

第二点，加速推进农民工市民化进程。国家统计局向社会宣布，我们的城市化率达到51%，城市人口首次超过农村人口，我们进入了城市化时代。但是我们国家的城市化不是真正意义上的城市化，在6.8亿城市人口当中，大约有2.2亿是农民工，他们在城里务工经商，但是没有城市户口，也不在正规部门就业，仍然是农民身份，没有医疗保险、工伤保险，没有住房。如果把这部分常年在城里打工的农民工不计算在列，我们国家的城市化率只有34%，可见我们的城市化率还是很低的。我们国家的名义城市化率与实际城市化率存在的巨大落差主要是农民工市民化进程太慢，是扩大农业规模经营的一个主要的障碍。那些长期在城里务工经商的农民工，由于没有城市的居民身份，缺乏社会保障和住房，当然他们有各种原因可以随时返回农村。既然他们不是城市居民，他们就不愿意也不敢放弃农村的承包地，农业规模化经营就不可能实现。农业的规模化经营一定要和农民工市民化紧密地联系在一起，那么农民工市民化会遇到重重的阻力，这个阻力也可以说是来自多方面。最近国家发改委有一个报告称，几乎所有的市长都反对农民工市民化，因为这增加城市的财政负担，所以还是很难。当然城市居民也不希望他们城市化，因为有这样一个既得利益集团的导向问题。但是无论如何，农民工市民化应该是大势所趋，否则工业化、城市化、农业现代化就难以实现。那么政府应该采取各种措施，加速推进农民工市民化的过程。比如为农民工纳入社会保险，为农民工提供保障性住房等等。

第三点，加快土地流转。08年中央通过了一个文件，文件明确地指出，农民有自愿有偿的原则，承包地是可以流转的，促进农民适度规模经营。政策出来以后，我们国家农村加快了土地流转的进程，出现了各种各样的流转这样一种形式。到目前为止，大约有20%的承包地实现的流转，但是各地进程不一样。我们国家土地流转的方向是对的，但是也存在很大的问题是什么？都是土地使用权的流转，而不是承包权的流转。农民把自己承包的土地租给种田大户、公司或者是专业合作社，收取租金。这种流转方式的好处是不改变现有的土地关系，格局容易实施。但是只有土地使用权的流转，不是真正意义上的土地流转，它不利于稳定推进土地集中和规模化经营，阻碍了农业生产和现代化的进程，弊端是非常严重。我谈几点：（1）土地使用权的流转并没有改变农民对土地承包权的属性，拥有土地承包权的农民由于各种原因可以随时把出租的土地收回来和要求增加租金，即使签订了合同也无济于事。这种情况在很多地方也出现过，而且随着土地流转规模的扩大和时间的推移，这种纠纷将会越来越大，并不是说农民每个人都尊重那个书面合同的，他要收回来也不会怎么讲理的。（2）土地流转的期限比较短，一般是5-10年，甚至有的是签定1年。即使农民遵守合同，这么短的租借期限也不利于种田大户、农业企业对土地的规划、整治和长期投资，一旦合同到期，如果经营的好，非常有利可图，那农民就会收回承包地或者要求增加租金，如果经营不好，种田大户、公司就终止租借关系，把承包地退还给农民。不管发生哪种情况，最终都不利于土地的集中规模化经营。

我认为土地承包权的流转，应该是土地流转的核心。所谓承包权的流转就是让农民把承包权转让出来，与土地完全脱离关系，而让种田专营户和农业公司获得土地的承包权，而不仅仅是使用权。只有这样，才能使土地集中规模化经营，能够稳步地顺畅向前推进，农民增收和农业现代化才能有希望达到，这应该成为我国土地流转的主要方向。

政府有关农地流转的措施都要围绕这个思路来制订和推行，应该看到，放弃土地承包权流转存在着诸多障碍，首先就是农业税费取消了，而且对农业进行补贴，农民一般不愿意把承包地转移出来，因为有这个承包地不付出成本还得到了好处，所以就不愿意把承包地让出来，即使在城市里打工了数年，10年、20年，他也不愿意把承包地放出来，因为承包地对他来说是能够获得收益。其次，农民工市民化进程较慢，他们在城里工作、生活，但是他们在城市里面缺乏生活保障和住房，随时都有可能返回农村，所以他们也不敢轻易放弃承包地，土地是他们最后的生活保障。第三个是制度障碍。现在我们国家的制度，规定农民的土地拥有承包权，承包权归农民所有，但所有权是集体的，农民是不能够转让的，他们只能把土地使用权转让。中央提倡土地流转，实际上让土地使用权的流转，而不是承包权的流转；其次，承包权规定是30

年，已经过去十几年了，剩下的期限已经不长了。土地使用权的流转活动期限就不能超过国家规定的承包期限。

对于第一个障碍，政府应该改变现有的补贴方式，谁拥有承包地就补贴给谁，应该改变成谁从事农业生产就补贴谁，这样就可以减少农民放弃承包地一些阻力。现在承包地如果不种不给他补贴，谁来种补贴给谁，这是给实际种田的一种支持。第二个障碍，就是要加速农民工市民化进程，要把农民工变成城市居民，让他在城市里的社会福利有保障房，换取农民工放弃农村的承包地和宅基地，使他们永久地成为市民，与农村土地脱离关系。第三个是制度障碍，应该是加速农村体制改革，修改现有不利于土地流转的各种法律法规，最关键的修改是把土地劳动权重集体所有制变成土地国家所有制，现在谈论很多，简老师说土地不能够私有化，但是我认为推行国有化还是可能的。现在农村土地集体所有其实也不是真正意义的集体所有，实际上集体是随着虚拟化的，实际上就是准国家所有，还不如通过修改宪法和相关法律，把城市和农村土地都变成国家所有，由二元所有制变为一元所有制。农村土地归国家所有之后，取消承包权30年不变的期限，要农民能够对于农地拥有永久的承包权，并且赋予农民的土地拥有继承权、转让权、收益权、使用权、租赁权、抵押权等权利。土地制度改革的最终目标，我认为是国有民用，只有这样才能克服土地承包权转让的一些实质性的障碍。

上午，农业部的张司长说我们要几不准，集体授信不能改变，承包权不能剥夺，土地不能非农业使用，要农用，但是我觉得这个东西是可以改的。土地的改革，我们已经进行了多少次了，现在已经经历30多年了，我们可以说来一次新的土地改革完全是必要的，这是为了实现农业现代化、工业化和城市化的必要。现在很多的问题，土地流转的核心问题就是土地制度不合理。现在的使用权的转移，我可以说是搞不长的，土地使用权的流转很快就会发生很大的问题。现在只是权宜之计，不是长久的政策，因为时间关系，我也不能在这方面展开，但是我觉得这是一个方向。当然，政府要为土地流转创造各种条件，比如说土地承包权和宅基地进行登记确权，成立土地交易场所，制定土地交易规则，让承包地和宅基地能够在法制的范围内进行合法交易，并准许交易双方能够自由定价、自由买卖，当然国家拥有土地所有权，只能是从土地转让收入中获得一部分收益。

所以，我今天讲的结论就是三农问题的核心是土地经营规模太小，解决三农问题的关键是扩大农业规模经营，这应该成为解决三农问题的重要抓手，当然这个问题的核心就是体制要改革。我今天就讲到这里了，谢谢大家！

（作者系武汉大学经济发展研究中心主任，本文根据录音整理而成）