如何保障我国矿产资源的持续需求

如何保障我国矿产资源的持续需求

摘要:矿产资源是一个国家经济发展的物质基础，纵观整个人类发展史，开发利用矿产资源过程正是社会生产力得以较快发展的时期。本文在了解矿产资源对一个国家工业发展过程中所占重要位置的基础上，试图找出目前我国在矿产资源开发、利用以及管理上的问题，通过对问题的归纳总结，阐述我国矿产资源持续需求的现实障碍，并结合中国矿产资源开发利用现状提出几点解决问题的办法和建议。

关键词:保障；矿产资源；持续需求

1．矿产资源的重要性

矿产资源是一个国家经济发展的物质基础，纵观整个人类发展史，开发利用矿产资源过程正是社会生产力得以较快发展的时期。从17 世纪中叶英国资产阶级革命开始到目前的300多年中，根据大多数学者的看法，出现了三次工业革命，矿产资源起了重要的推动和支撑作用。一般来说，矿产资源的重要性在现阶段主要体现在两个方面：其一，矿产资源是国家经济发展的基石。人们常说，发展是硬道理。其实，离开了矿产资源，发展就无从谈起。现阶段，我国95%以上的一次性能源、80%以上的工业原材料均来自矿产资源，矿产资源是工业的“粮食”与“血液”；其二，矿产资源是国防安全的基石。人们常说无粮不稳，其实无矿也是不稳的。现代化武器所需原材料及能量几乎全部来源于矿产资源。一些国家为了获得稳定的战略矿产资

源，甚至不惜发动一场战争。经济全球化正在以“超音速”的速度发展，不存在国界，也不仅仅是一个竞争的问题。目前，矿业跨国公司之间的联合和兼并以前所未有的速度进行。许多发达国家，如美国，大石油公司的垄断程度已远远超过美国“反垄断法”的规定，但美国宁愿分拆“微软”也要让这些垄断的大石油公司放任自流。这是因为大石油公司瓜分了全球优质的石油资源，有利于强化对全球资源的控制。目前参与世界矿业经营活动竞争的公司约有8000家，但最大的50 家矿业公司控制了全球固体矿产产量的60%。资源历来是大国竞争的焦点与实质内容，最近几次大的局部战争均有瓜分全球资源的背景。以跨国公司为工具的政治、经济、外交渗透也是主要的方式和手段。尽管矿产资源全球配置的格局尚未最终形成，但发达国家通过跨国矿业公司对全球矿产资源的控制正日益增强，许多大宗、支柱性矿产资源的全球销售网络和分配系统更进一步掌握在矿业跨国公司手中，这都将对我国的资源安全构成威胁。在这种情况下，实施矿产资源开放型保障已成为迫切的选择。

2．我国对矿产资源持续需求所遇到的问题

我国对矿产资源持续需求所遇到的问题较多：从矿产资源的供给上看，我国矿产资源的开采强度过大，综合利用程度较低，再加上勘查难度增大，矿产资源持续供给后备不足；从矿产资源需求来看，我国正处于矿产资源使用强度的高峰期，矿产资源承载力有限，不少矿种将呈现出“坐吃山空”之势；从环境角度审视矿产资源可持续发展，

我国矿产资源开发利用导致了较为严重的环境污染与地质灾害问题，对可持续发展的影响程度加重。具体来讲，主要包括以下问题:

2.1我国矿产资源开发水平不高

目前我国矿产资源开发利用的科技含量很低，主要表现在科技人员比例很低，科技开发经费很少，科研项目研究理论性太强，节约资源的各种开发利用工艺、材料、能源和设备推广非常缓慢。我国矿产资源综合利用技术装备，只有50%能达到工业发达国家20世纪70年代的水平。不少冶炼厂采用土法选冶矿，如土法提取黄金、土法炼锑、锌、锡等，工艺、设备十分落后。即使国有企业，工艺设备也较落后，我国国有重点煤矿采煤机械化程度比世界主要采煤国低20%。科技水平的落后使得我国矿产资源的综合利用水平低，高投入、低产出现象十分严重，中国以位居世界第三位的矿石产量支持排名世界第八位左右的GNP，中国单位GNP的资源消耗至少是同等发展水平国家的3倍。

2.2我国矿产资源持续需求大，利用率低，并以环境污染作为沉重代价

一是需求大，需求压力的问题今后20年，正是我国矿产品使用的高强度期。据对我国45种重要矿产保证程度论证:到2010年，不能保证、部分需长期进口补缺的矿产有石油、天然气、铁、锰、铜等10种；资源短缺，主要靠进口解决的矿产有铬、钴、铂、钾盐、金刚石等5种。到2020年，形势将更加严峻，可以保证需求的仅有6种矿产，相当部分矿产的探明储量对经济建设的保证程度偏低，而对

各类矿产品的需求量将增加一倍以上，届时除石油、铜等少数矿产品外，我国对大多数矿产品的需求量将超过美国而名列世界第一，矿产品的需求总量也将跃居世界第一。而我国实际利用的储量明显不足，勘查规模一度萎缩，大量找矿信息得不到验证，一些主要的勘查任务难以及时完成，导致矿产储量减少的矿种增多，资源保证程度下降。

二是利用率底，矿产资源开发利用属资本、技术密集型的产业，对某些大型矿床只有生产达到一定的规模，才能发挥资源效益和经济效益，而我国大矿小开、小矿乱开的现象比较普遍，造成了严重的资源破坏浪费。我国曾对某年煤炭开发利用中的非正常损失作了估算，当年丢掉的煤就达10多亿吨，相当于近年我国煤炭的年产量。我国矿产资源综合利用意识淡薄，综合勘探、综合评价工作程度不够，开展综合利用的矿山比率低，采主弃副、采副弃主的现象比较普遍，许多矿山综合利用尚未起步。资源浪费还体现在对矿产资源的使用不当，我国大量优质玻璃砂被用作建筑用砂，优质碳酸钙、白云岩用到了铺路上等等。

三是大量不合理采矿破坏了地形地貌，诱发滑坡、泥石流，引起地面下沉、水位下降。我国燃煤的烟尘排放量和二氧化碳排放量都远远超过世界卫生组织规定的标准。矿业生产过程中排放的“三废”，对环境造成了严重的破坏:全国每年各类矿山排放废水30亿吨；排放废气3.2亿吨；全国由于矿山采掘造成压石、采空塌陷所损毁的土地面积超过了3000万亩，并以每年平均75万亩的速度继续上升；一些

省份因矿产资源开发造成的水土流失超过了因陡坡开荒造成的水土流失。

2.3我国矿产资源相关的管理环境混乱

一是小矿开采仍具有合法地位。小矿利用廉价的资源和劳动力对技术和资金进行最大限度的替代，实质上是一种资源耗竭型的矿业经济发展模式。二是我国实行的是多层次办矿的矿业体制，尤以乡镇办矿和县市办矿方式占主体，造成了坑连坑、矿连矿，大矿陷入四面楚歌之中。三是我国现行的国民经济核算体系只注重经济价值，忽视资源基础，造成经济产值虚幻增加，资源基础持续削弱，出现经济发展中的矿产资源开发利用的“空心化”现象。四是模糊的产权。尽管在法律上矿产资源属于国家所有，但在当前国家、地方、部门、个人的利益没有真正理顺的情况下，很难建立起明晰的产权制度，也就不能从根本上遏制资源耗竭与环境恶化。五是矿产资源开发利用秩序混乱。全国矿业秩序尚未根本好转，某些工区、矿种还存在比较严重的滥采乱挖现象，矿业秩序陷入了“整顿—好转—反弹—再整顿”的循环怪圈。六是矿产品出口管理秩序混乱。近些年，我国某些优势矿产，在国际市场上相互压价竞争，大量抛售，优势矿种地位下降，前景堪忧。七是矿业税费不合理。我国的矿产资源经济政策没有根据矿业规律科学调整，相反还加重了矿山企业的税费，导致国有矿业企业大部分处于亏损、微利或保本状态，难以保证在保护与合理开发利用矿产资源方面进行应有的投入。

3.解决我国矿产资源持续需求的具体措施

3.1通过技术进步，提高矿产资源的开发水平和利用效率

充分挖掘自身矿产资源潜力，提高国内矿产资源的保障水平。据统计，我国目前矿产资源的开发利用程度总体较低，西部地区尚存在许多矿产勘查空白区，大批物化探异常尚未查证，而东部重要成矿区带大量的隐伏矿床未进行过系统的找矿勘查工作，仍赋存有丰富的潜在资源，下一步的矿产勘查工作应从以下几个方面入手：加强对西部重要成矿区带的区域矿产资源远景调查工作，力争新发现一批重要矿产地，开展东部重要成矿区带隐伏矿床，发挥现有选冶生产能力，缓解目前资源紧缺状况；大力加强战略性矿产勘查工作，把战略性矿产勘查工作放在重要位置，突出油气资源和重要矿产资源勘查，重点加强陆域新区和海域主要盆地油气资源调查评价；切实做好国家基础性公益性地质调查评价，为社会提供公益性信息资料服务，降低商业性地质工作风险，拉动商业性地质工作发展，实现矿产勘查突破，提高矿产资源保障能力；坚持&分珍惜与合理利用矿产资源，切实实行开发与保

护并重的方针，加强矿产资源调查评价和勘查工作，切实加强对矿产资源开发利用的宏观调控，实行最严格的资源管理制度，推进资源利用方式的转变，保护和合理利用矿产资源，以保障我国矿业持续健康发展和矿产资源长期稳定供应

3.2着眼全球，多方面谋求矿产资源的储备量以及开发总量

一是从外交、政治、军事、经济等各方面入手,把我国近邻和周边国家发展成为相对可靠的矿产资源基地。以矿产资源丰富且与我国矿产资源互补性强的近邻和周边国家为重点,兼顾其他国家。以中亚和俄罗斯为例，西西伯利亚的开发程度不高,东西伯利亚的开发程度更低，整个中亚在向市场经济转轨的过程中其资源潜力已初现端倪；高加索和里海更是一个充满希望的远景区，有可能为我国提供相对稳定而长期的石油、铜、钾盐、富铁矿及其他重要战略矿产资源。二是加快非洲一些国家矿产资源勘查开发的步伐。对非洲的矿产资源勘查开发，争取连点成线，形成我国矿产资源供应基地。以石油为例，除非洲最大的产油国尼日利亚外，其余产油国都不是石油输出国组织的成员，尽管这些国家政局不稳，但新探明的主要石油储量都位于深海区域，远离冲突地区，且这些国家彼此有摩擦,联合抵制石油供应的情况不太可能发生。三是积极参与拉美国家的矿产资源勘查开发。虽然矿业跨国公司从上世纪80年代末就在拉美“跑马圈地”,但还有一些空白区；另外，也有不少不符合西方矿业跨国公司发展战略的矿产地，给我国留下了积极参与的空间。并兼顾在一些发达国家的矿业投资。特别是澳大利亚，其矿产资源极为丰富，与我国具有很大的互补性。

3.3完善管理机制，提高管理效率

首先是建立符合国际惯例的评估标准。在矿业权转让过程中，无论是出让方还是受让方，交易双方共同关注的核心是矿业权价款，这也是吸引外资的一个基本条件。只有公正合理的矿业权价款，才能维

护双方的利益。有关主管部门应该加强对矿业权评估的管理，进一步完善矿业权评估方法，使矿业权市场能够健康运行。当前，主要是建立一个符合国际惯例的评估标准。目前，澳大利亚、南非、加拿大、美国、西欧、英国和爱尔兰等国家的新规范或修订的规范有近90-95%的相同性，其矿业和大部分管理机构已经接受了矿产资源/储量的国际定义及报告指南。这些标准是增进矿业内部相互交流的一种手段，也是外部股东了解矿业的一种方式，并将对行业产生较强的自我约束。以资格人员定义为例，国际矿业规定：资格人员必须得到国际认可。而要得到国际认可，资格人员需要具有规定的专业水平，并从属于某一自律职业组织，且该组织对其成员具有约束力。如果有迹象表明公开信息是虚假的，资格人员本人可能被起诉，法律责任风险极大地降低了无根据或引起误解的结论的出现机会。二是建立符合国际惯例的储量管理体系。在市场经济下，矿产资源储量主要有三大作用：一是为国家宏观管理提供依据。矿产资源战略研究、矿产资源规划制定、矿产资源政策研究，都需要掌握资源家底；二是为企业经济活动提供依据。矿业企业的经济活动离不开资源储量，开采方案制定的依据是资源储量，矿业权评估和交易的依据也是资源储量；三是为矿业资本市场的运行提供依据。在矿业资本市场上，股民对矿业上市公司的信任程度，主要取决于资源储量的可靠程度。引资勘查开发国内矿产资源，应按照矿业跨国公司常用的储量分析体系，重新制定分类标准，强调储量的经济可用性，使其与国际惯例相容。同时，我国矿产资源储量评审质量管理要加快国际矿业开发合作步伐。国际质量认证

联盟是世界权威认证机构之间的联盟，它通过统一的管理系统，在世界范围内为客户提供评审和认证服务。我国应尽早加入取国际质量认证联盟，这样有利于引资勘查开发国内矿产资源。三是建立健全矿产资源勘查风险投资的“退出”机制。外商商业性矿产资源勘查的退出大致有以下几种情况：一是经过勘查没有找到矿或是登记的勘查期限已到主动退出；二是没有按规定完成最低投入要求而退出；三是按规定逐步缩小工作面积逐步退出；四是国家征收或征用某一勘查地块用于特殊需要，要求探矿权人退出；五是转让探矿权而退出。其中探矿权转让是国际上“退出”的主要形式。矿产资源勘查是一项高风险的投资活动，在各种自然资源中，矿产资源是需要耗费大量的勘查劳动才能发现和控制的资源，有可能耗费巨大却一无所获，也有可能虽然有所发现，但在当前技术条件下没有利用价值。我国在1976-1983年间，每检查9.5个矿点只能确定一个有进一步工作价值的矿点，每3个这样的矿点中，通过进一步勘查工作，只有1个可确定为可开发的矿床，其他国家的情况也基本相同。除个别领域、个别矿种外，总体上地质找矿成果呈递减趋势。因此，作为风险投资，其关键环节是“退出”问题，如果退不出去，或者说退得不顺畅，风险勘查资金便不会进来，即使进来了也不会长久。四是完善矿业用地管理。矿业用地在引进外资及矿业权取得、使用和流转中占有重要地位。为此，一是应理顺与矿业用地相关的各种关系，特别应处理好探矿权、采矿权与土地所有权、使用权的关系。目前，我国理论界对矿权与地权之间的关系主要有两种观点。考虑到我国的国情和矿业用地的特殊性，

在处理矿权和地权的关系时，可对勘查用地赋予优先权，即一旦取得探矿权，经批准并按通常的标准对土地所有者或使用者进行合理补偿后，探矿权人就可开展勘查作。因为矿业用地属期限较短的临时性用地，勘查工作一般对土地表层破坏很小或根本不会破坏，不会影响正常的生产生活。对重要矿产的采矿用地也可赋予优先权，因为重要矿产资源关系到国计民生和国民经济的可持续发展。对于重要矿产之外的一般矿产，其采矿用地应按物权的一般原理处理，先成立者优先。二是在矿地取得方面，应适当降低外商投资矿业取得土地使用权的经济门槛，对外商投资的矿山企业以出让方式取得土地使用权的，减半征收土地出让金，不再缴纳土地使用费；使用非农土地的，免收土地出让金。时机成熟时应将矿业用地作为单独的一类进行管理，制定《外商投资勘查开采矿产资源用地暂行规定》，对外商投资矿业企业在土地使用权取得方式、审批管理、征用补偿、退出、出让金及土地使用费等方面具体作出特别而必需的规定，使矿权人有一个明确的办理用地程序和用地成本，这无疑是改善我国矿业投资环境的一项重要措施。三是进行采矿用地方式改革的试点。试点方案可将以往采矿用地一次性征收出让方式变为临时使用方式。五是加强对地方政府的监督检查，建立激励机制，维护矿业秩序的稳定。

4.小结

综上所述，无论是在引进外来的丰富资本、先进技术以及科学的管理手段，还是增加开发力度以及全球各地区的矿产资源储备总量，最终我们所面临的重要问题还是在于如何通过以政府为主导，形成一

个合理的矿产资源开发利用机制来带动整个产业的良性发展道路。具体的手段我们可以从以下几个方面入手：一是完善法律保障，改变我国对国外矿业投资的管理主要依据部门规章,缺乏规范性、稳定性和透明度，相关管理部门职责不清、相互扯皮、效率低下的现状。

二是通过财政支持，以不同的形式、按不同的比例直接对从事矿业跨国经营的企业或机构进行财政补贴。三是增强税收支持，针对矿产勘查开发公司在海外所投入的勘查开发费用,给予特殊的税收处理，以此增强企业的国际竞争力。四是鼓励科技创新，重视矿业科技进步，能让企业最终靠自己的核心竞争力走出去。

总之，不管这些政策如何变化，都离不开政府的主导，但同时我们也应该切记，所有的这些由政府出面主导的事情都应该是适度的，受约束的、有一定范围的。只有这样，较为良好的保障中国矿产资源持续需求的才会取得较为理想的效果。

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