公共政策学

公共政策学

一、公共政策的定义，戴维．伊斯顿的定义，如何理解公共政策

公共政策学：一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，它的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

戴维．伊斯顿的定义：是对全社会的价值作出权威性的分配。公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作权威分配；公共政策的实质—分配；分配的范围—面向全社会；内容—价值（利益）；结果—权威性

如何理解公共政策：对政府为解决各类公共政策问题所采取的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。通俗地讲就是公共政策咨询的过程：对公共政策的选择、实施和评价。

二、公共政策的主体：官方、非官方

官方的政策活动策划活动者是指政治体制内、行使公共权力的政府过程的参与者，一般包括国家机构、执政党、政治家和官员；非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益团体、公民、大众传媒以及民间思想库等。

三、公共政策的客体：的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题和所要发生作用的社会成员两个方面。社会问题：并非所有社会问题都成为政策问题；目标团体：受规范、制约的社会成员。四、公共政策的特征

基本特征：1、阶级性，政府本身为公共权力机构，是阶级利益的代表；2、整体性，一个公共政策往往涉及其他许多方面的政策：公共政策内容、公共政策过程和公共政策环境几个方面均如此；3、超前性，及时间跨度长，对未来发展具有预见性，政策过程往往有较长的时间跨度，一般20-40年的时间是必要的；4、层次性，任何给定的政策领域，比如污染控制或者卫生医疗政策，都涉及到各个层次政府的许多项目，也涉及到社会、企业，甚至是个人的研究和行动计划；5、多样性，政策过程涉及到无数的管理者，包含多个领域的政策，比如政治、经济、社会、科技等政策；6、合法性，应得到公众的认可和接受。

五、公共政策学创始人：拉斯韦尔；1951年，美国福斯坦大学出版社出版了由纳拉和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的新进发展》一书，被人们当作是公共政策学诞生的标志。拉斯韦尔在1951年出版《政策科学》一书，被誉为“现代政策科学的创立者”。

“政策分析”一词是美国政治学家林德布洛姆首先提出的。为政策科学的发展做出重大贡献的是犹太人叶海卡·德洛尔，发表了政策科学的三部曲：《公共政策制定检讨》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学进展》（1971年）。

一、主要掌握公共政策分析的几中基本理论:掌握主要观点

1、全面理性决策模式。定义：指决策者能够依据完整而综合的全面资料做出合理性的决策。

公共政策学者叶海卡·德洛尔认为：一个纯理性的决策模型包括以下六个环节。(1）决策者面对一个既定的问题。（2）理性人首先应该清楚自己的目标、价值或要点，然后予以排列优先顺序；（3）他能够列出所有达成其目标的备选方案；（4）调查每个备选方案所有可能的结果；（5）比较每个备选方案的可能结果；（6）选择最能达成目标的备选方案

2．有限理性决策模型。由赫伯特·西蒙提出（1978年诺贝尔经济学奖获得者）

假设前提：决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限理性，不是经济人，是行政人。

(1）对传统理性模型进行了批判。（2）提出了相对满意的决策原则。（3）提出了两种用于有限理性的政策分析工具。（4）提出了有限理性的决策步骤。

3．渐进模式。由美国经济学家、政策分析家林德·布洛姆提出。定义：渐进决策模型把政策制定过程看做是对以往政策行为的不断修正的过程。这一决策模型的中心思想是政策制定是根据过去的经验，在现行政策的基础上实现渐进变迁，依据现有的政策方案，经过小范围的调适、修订与完善，获得新政策。

基本内容：(1）决策者必须保留对以往政策的承诺；（2）对决策目的或目标的选择，对决策目标所采取的行动进行经验分析，两者是相互交织密不可分的。（3）决策者只考虑解决种种可供选择方案的一部分,而不必过多地分析与评估新的备选方案。(4 ）在面对同一社会问题的不同解决方案时，决策者只能对每一可供选择方案可能产生的某些“重要”后果进行评价；（5）决策者所面临的问题经常被重新鉴定。（6）处理问题

的决定和解决问题的“正确方法”并不是惟一的，而是看决策者是否一致同意这一决策方案；（7）渐进决策的形成，从本质上说是补救性的，它更多地是为了改革当今的具体的社会弊病，而不是为了未来的社会目标。

二、政策分析的七个基本因素：问题、目标、备选方案、效果、标准、模型、政治可行性

问题：政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。是公共问题而非私人问题。目标：决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。备选方案：决策者用来达到目标的选择或手段。可以是政策、策略、项目或行动等。效果：达到目标所取得的成果。标准:标准不是单一的，应为综合评价。模型：研究对象和过程某一方面的本质属性进行的一种抽象描述。即将复杂的问题变为简单的模式。政治可行性：政治资源限制，分配限制，制度的限制

一、什么是公共政策问题：统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现某种情况与他们的利益、价值有相当严重的矛盾与冲突，进而通过团体或组织活动要求政府采取行动加以解决，并被政府列入政策议程的社会问题。

二、公共问题确认的条件：(1)存在一种可以确认的客观情势。如春节前后，客流量明显增多。(2)出现强烈的公众诉求。如，公园免费开放(3)形成明显的政策需要。如，人口政策

三、政策问题界定的一般过程：（1）问题察觉。某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注。（2）问题界定。a)对问题进行特定分析和解释 b)首先，用一定方法对问题进行必要的归类 c)其次，对问题进行必要的诊断 d)再次，把问题情境转变为实质问题。（3）问题描述。运用可操作性语言，如数字，文字，符号，图表等对问题进行明确表述的过程。

四、政策议程的形式：公众议程、政府议程，政策议程建立的条件。

（1）公众议程：指社会公众共同议论某个问题，并认为有必要提交公共权力机关采取措施予以解决的一种政策议程。(2）政府议程：指公共权力机关觉察到某一社会公共问题引起了社会公众广泛注意和议论，这个问题本身也确有解决的必要，从而把它列入自己的议事日程作为政策问题进行研究和处理的过程。政府议程本质上是一种行动议程。（3）政策议程建立的条件：1公民个人的作用，很多具有公共性质的问题都是由私人问题而引发的。2利益团体的作用，任何利益团体都有自己的利益所求，在社会中它们寻求着某种合理的平衡状态。3政治领袖的作用，政治领袖是政策决策系统的核心，是政策议程的主要决定者。4政府体制的作用，一定的政府体制从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而形成了协调各种利益关系的组织机制。政策议程的建立依赖于政府体制的开放程度。5大众传媒的作用，把少数人的问题广泛传播，制造强大的舆论压力，连接公众与政府决策系统的桥梁，为政府决策系统提供重要的社会信息。6问题自身的作用，社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的影响。社会问题的明朗化是促成政策议程建立的基础条件。

五、我国政策议程建立的推动因素：1党和政府的主要领导者2专家学者3各级人大代表和政协委员 4政治团体5大众传媒6科学技术进步7突发性的事件或危8公民个人

一、政策目标：政策目标是决策者凭借决策手段所要取得的东西，它是政策的出发点和归宿，制约公共决策及政策分析的全过程。

二、政策目标的特点：并非既定。（1）目标多元，相互之间甚至冲突。（2）有些目标直接，有些间接(3）有些政策目标是无形的，无法量化测量；有些直接具体.

三、政策目标的价值因素与事实因素如何区分？

事实因素是指决策中所依据的客观事实。价值因素是指决策者的个人好恶。决策行为无论其重要性大小、技术性强弱都包括价值因素在内，都需要回答"值不值得去做"这样的问题。

区分：大致相当于目标与手段的区分，越是低层次的、技术性较强的决策，事实因素所占的比重越大；反之，越是高层次的战略性的决策，价值因素所占的比重越大。

四、政策指标：含义：是衡量政策目标的量或质的尺度，如指数、数字或其他的质的尺度。是对政策目标的具体说明。

种类：1.经济指标：（1）经济增长指标：是国民收入账户的核心概念，它度量一定时期(通常是一年）内，一国经济生产的最终产品和服务的当期生产总值。（2）经济稳定指标：①物价稳定消费者物价指数CPI。

②国际收支平衡。③充分就业。（3）分配公平指标：洛伦斯曲线：洛伦斯曲线是用来衡量社会收入分配平

均程度的曲线。基尼系数：若其等于0，表明洛伦斯曲线与45度线重合，社会分配绝对公平；等于 1,则社会分配绝对不公平。2.社会指标：指的是衡量一个国家或地区所选定的社会目标的实现程度。优点：适宜的社会指标有助于了解信息不充分的公共领域。（如市政服务的信息）；有助于对政策和计划进行修正；有助于构造政策问题及修改现有政策的信息；局限性：反映了特定的社会价值观念，可能带有分析者的政治偏见；大部分社会指标以客观数据为基础，缺少对主观状况监测；社会指标很少提供关于政策投入如何转化为政策产出的各种途径的信息。3.政治指标1、含义：指的是衡量一个国家或地区的政治政策目标的具体尺度。2、特点：量化困难。4.综合指标：将经济、社会和政治及各种指标统一起来，用以反映一个国家或地区的总体发展情况的指标。

一、备选方案的含义：备选方案是决策者解决政策问题的行动过程的选择，或是达成政策目标的可供利用的手段、措施或方法。

二、备选方案的主要来源:1、由政策问题的性质及政策目标所派生；2、现有的政策；3、别人处理相同问题的经验的借鉴；4、某些特殊政策案例的启示；5、类似问题的类比；6、专家、权威的意见。

a邓恩的八个来源：1、权威 2、洞察力 3、方法4、科学理论5、动机6、相似案例：7、类比8、伦理体系b艾西备选方案的四个来源：1、保留现有的系统；2、修改现有的系统；3、使用已预先进行的系统设计；

4、创造一个新的系统设计

c布莱特曼的来源主要有两大类：1、发现和设计。发现的途径(被动的途径：等待备选方案的出现；搜寻派生途径：设法让别人知道正在搜寻备选方案；触类旁通途径：类比)2、设计新的备选方案（修改现有的备选方案；从目标的陈述或对限制的考虑中派生备选方案）

三、备选方案产生的步骤1、搜寻与发现：（1）不作为分析：就是对保持现状应该怎么做的方案（2）快速调查法：让别人知道你正在进行的方案，从而听取别人对备选方案的建议（3）文献评述：从公共政策研究文献及相关领域文献寻求备选方案（4）实践经验的比较：目的不是去确定一个最佳方案，而是获得一系列已被经验证明具有可行性的可能的选择（5）被动的收集和分类：分析者对于其他人所提出的方案或建议应加以系统的记录和分类，可能得到意想不到的方案（6）类型学的发展：将问题归类，其内在联系或类似性有助于备选方案的提出（7）类比法（8）头脑风暴法：又称智力激励法、BS法。（9）理想方案对照法：与理想方案的对照，可检验备选方案的可行性。2、设计与创造：1、分析—综合途径2、形态结构途径3、可行性的处理4、修改现有的解决办法。3、筛选：方案的初步筛选所考虑的因素包括：成本、收益、实施条件、方案的敏感性等。4、若干应注意的事项：不要过分依赖于过去的经验；不要急于批评别人的意见，不让好主意溜掉；避免过早锁定问题定义；避免过早形成偏好；防止示经评估排除备选方案；注意在条件发生变化时，重新考虑以前被排除了的备选方案

四、什么是“霍布森选择”

政策科学中，如果只有一个备选方案，没有其他选择余地的决策条件称为“霍布森选择”。大家挑来挑去，自以为完成了满意的选择，其实只是小选择、假选择、形式主义的选择。如果陷入“霍布森选择效应”的困境，就不可能发挥自己的创造性。

一、政策分析中预测的含义：它是一种方法，它依据先前政策分析的各阶段所掌握的关于政策问题、目标和方案的信息知识，对政策方案的未来前景做出估计、推测或判断。

二、预测的方法：(一)专家会议法1、含义：指以专家为索取信息的对象，通过会议讨论的形式，对决策对象未来的发展趋势和状况进行分析和判断的预测方法。2、优点：(1)集思广益、信息放大；思维共振、有利创新；优势互补、智能叠加；知识共享、互相启发。(2)当缺乏足够的统计数据和没有类似经验可以借鉴的情况下，能够起到非常有效的预测效果。3、局限：(1)如参加会议人数有限，则代表性不充分，意见表达受到一定限制，看问题不全面。(2)权威人物影响较大，容易出现“乐队效应”：某些人的意见严重影响集体的看法。(3)专家之间的意见交流会受到心理因素干扰；如固执己见，感情用事等。(4)专家的语言表达能力和信息接受能力对会议中的意见交流也会构成很大影响。（二）德尔菲法1、定义：（1）德尔菲法依据系统的程序，采用匿名发表意见的方式，即专家之间不得互相讨论，不发生横向联系，只能与调查人员发生关系。（2）通过多轮次调查专家对问卷所提问题的看法，经过反复征询、归纳、修改，最后汇总成专家基本一致的看法，作为预测的结果。2、特征（1）匿名性：因为采用这种方法时，所有专家组成员不直接见面，只通过函件交流，就可以消除权威的影响。（2）反馈性：该方法需要经过三到四个轮回进

行信息反馈，在每次反馈中使调查组和专家组都可以进行深入研究。使得最终结果基本能够反映专家的基本想法和对信息的认识，所以结果较为客观、可信。（三）趋势外推法（1）定义：是根据过去和现在的发展趋势推断未来的一类方法的总称，用于科技、经济和社会发展的预测。（2）基本假设：未来系过去和现在连续发展的结果。（3）基本理论是：①决定事物过去发展的因素，在很大程度上也决定该事物未来的发展，其变化，不会太大；②事物发展过程一般都是渐进式的变化，而不是跳跃式的变化掌握事物的发展规律，依据这种规律推导，就可以预测出它的未来趋势和状态。

一、方案比较的内容：1.技术可行性：技术可行性是指在现有技术条件下实现政策目标的可能性。（2）技术可行性的衡量标准:技术可行性的一个主要标准是有效性或效能。2.经济可行性:经济可行性既指一项政策方案的执行能获得财经资源的充分支持，又指方案或项目的执行能取得令人满意的经济效益或效率，它主要测量方案或项目的成本和收益。3.政治可行性：指政策方案取得政治资源支持的程度，即获得合法地位和被政策执行机构接受的可能性，和对政治价值观的影响。实质：主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。4.行政可行性：即政府部门在执行能力和工作效率方面的支持程度。实质：主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如人员配备是否到位等。

二、方案比较的方法1.成本-收益法:（1）与企业决策不同的是，公共政策的项目或方案，以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的分配活动。（2）其目的是追求社会福利最大化。（3）公共政策中的成本与收益公共政策中的成本收益类型：（1）直接收益与成本、间接收益与成本(2)内部收益与成本，外部收益与成本：（3）有形收益与成本、无形收益与成本。2、风险型决策法，决策树法1、定义：是指实施方案在未来可能遇到好几种不同的情况（自然状态），人们目前无法确知每种自然状况下的收益，但是，人们可以根据自然状况以前发生的概率来推断它的期望收益，从而，作出相应的选择。2、类型：期望收益法、效用理论、决策树。决策树法：定义：决策树法是一种用树型图来描述各方案在未来的收益计算、比较及选择的方法。应注意的事项：a没有绝对完美的备选方案。b、不要把自己偏好的方案与其他方案对立起来。

c、根据所有目标客观评价所有方案，不要带有主观偏见。d确保备选方案互相排斥。e将备选方案的数目控制在适当范围内，避免分析上的浪费。f备选方案不可能面面俱到，应该是约束条件下的方案。g备选方案与可获得的资源，包括司法权和可控变量一致。h政策备选方案应当是包含具体建议的行动集。

三、公民参与决策的意义1.锻炼和提高公民的参政议政能力；2.促进公共决策的民主化、公开化；3.促进对公共决策的依据的反思和批判，推动直接决策者综合考虑各方面的意见和情况；4.增加公民尤其是当事公民对政策的理解、配合和支持，增强公共政策的合法性；

一、政策执行的含义及其影响因素。

1、政策执行的含义：政策执行即政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。

2、影响政策执行的因素：①政策对象的适用性，一定的政策只适用于一定的对象，政策对象含糊会破坏政策的权威、最终导致政策执行效果弱化。②政策执行的灵活性：不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。③政策执行的有序性：政策执行程序的每个环节具有时间上的前后次序。④政策执行的动态性：根据具体情况和变化了的条件以及反馈的信息，不断改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序。

⑤、政策执行的协调性。

二、政策执行的手段：1通过政府立法决策执行政策，立法决策是一个国家最主要、最重大的决策方式。立法决策主要以法律的形式出现。特点：强制性、稳定性和规范性。2过行政机构决策执行政策。特点：权威性、强制性、对象的有限性和时效性。上级失误会导致连锁反应。3通过经济杠杆组织调节和影响社会活动执行政策。政策实施中的经济调节手段，是指运用一系列与价值相关的经济利益范畴，作为经济杠杆来组织调节和影响社会经济活动，促进政策的实施。经济手段包括运用价格、工资、利润、利息、税收、奖金、罚款等经济杠杆和价值工具，以及经济责任制、经济合同等等。4思想诱导手段：制造舆论、说服教育、协调对话、奖功罚过

三、政策执行偏差的形式1、政策歪曲：是指公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解，利用政策的某些抽象性，借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。2、政策损缺：是指公

共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行，断章取义，各取所需。3、上有政策，下有对策

四、政策执行偏差的原因与危害及对策

1、政策执行偏差的原因：①利益冲突导致政策执行失控②公共政策运行机制不健全③政策执行控制能力

较弱④公共政策执行者素质缺陷

2、政策执行偏差的危害：①严重影响政策作用的发挥，出现政策零效力或负效力②严重损害政策对象的

利益，挫伤政策对象的工作积极性③严重损害政策制定、决策机构的形象

2、解决政策执行偏差问题的对策：1、在政策执行中坚决贯彻原则性、灵活性、整体性的原则。2、坚持

政策执行中的原则性。3、合理运用政策执行中的灵活性。4、注意政策执行中的整体性。5、全面提高政策执行者的素质6、建立有效的制度安排

一、政策评估的定义：是由一定的评估主体，依据一定的标准和程序，采用多元社会科学研究方法，对事关国家和社会发展的公共政策的效果及价值进行评价和判断的一种政治行为。其目的在于获取相关信息，作为改进政策和制定新政策的依据。

作用：1、政策评估是判断政策价值的基本手段。2、政策评估是检测政策实施效果的基本途径。3、政策评估是决定政策命运的依据。4、政策评估是推动政策科学化的重要手段之一。

二、政策评估的要素：主体：政策评估活动的主体应包含两个方面的含义，1、资助评估者，2、具体实施评估者。客体：评估的客体是政策评估的特定对象。目标：评估目标即评估活动的目的，要回答的是“为什么要进行政策评估？”这样的问题。

三、政策评估的类型1、效果评估、过程评估、效率评估：程评估：其评估的重点为：政策执行。效率评估：是对于政策成本与政策收益进行衡量的分析方法。2、正式评估与非正式评估：式评估：事先制定出完整的评估方案，严格按照规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。非正式评估：指对评估者、评估程序、评估形式、评估内容等不作严格的要求，评估者根据自己所掌握的资料自由进行的评估。

3、内部评估与外部评估：内部评估：内部评估是由行政机关内部的工作人员进行的评估。外部评估：外部评估是由行政机关的评估者实施的评估。

4、事前评估、执行评估和事后评估：事前评估：是在政策执行前的评估，是针对政策实施对象发展趋势的预测，是政策可行性评估。执行评估是在政策执行过程中进行的评估。事后评估：是在政策执行后的评估，也叫效果评估，是最重要的评估方式。

一、政策监控的含义、意义

1、含义：政策监控是贯穿政策过程始终的内向功能，通过对政策过程各个阶段的监督、控制、调整，保证政策功能的发挥和政策目标的实现。

2、意义：保证政策规范合法、推进政策贯彻实施、实现政策调整完善、促使政策如期终结。

二、政策监控的条件：必要的制度、法规、明确职责、监督与被监督者之间的随时沟通、监督机构的独立性、监督机构具有足够的权力。

三、政策终结的含义:政策终结是政策决策者经过政策评估，为防止政策消极作用，保护政策积极作用，对过时的、无效的、需要法律化的政策所采取的终止措施。

四、政策终结的方式：1、政策替代:如新医改方案代替“以药养医”2、政策合并：高校交学费由原来的公费、自费合并3、政策分解：原来的单一社会保险分解为现行的社会保障体系，养老、医疗、失业、工伤、生育、住房公积金4、政策缩减：我国物价政策：由国家统一定价，逐渐缩小国家定价的范围。