毕业论文定稿 浅谈完善我国公务员制度的必要性
浅谈完善我国公务员制度的必要性
目录
摘要 (2)
一、公务员制度的历史及演变 (3)
二、我国公务员制度的主要特点 (3)
（一）与国外公务员相比我国公务员的特点 (3)
（二）与原来人事制度相比我国现公务员制度的主要特点 (4)
三、建立公务员制度的目的和必要性 (5)
（一）是干部人事制度的重大改革 (5)
（二）可以加强政府系统干部人事管理的民主化、法制化和科学化 (5)
（三）我国公务员制度完善的必要性 (5)
四、我国公务员制度目前存在的主要问题 (5)
（一）公务员录用方面存在的问题 (5)
（二）公务员“在职”方面存在的问题 (6)
（三）公务员“出口”方面存在的问题 (6)
五、对我国公务员制度的完善措施 (7)
（一）对公务员“入口”制度的完善措施 (7)
（二）对公务员“在职”管理的完善措施 (8)
（三）对公务员“出口”管理制度的完善措施 (10)
六、结论 (11)
参考文献 (11)
浅谈完善我国公务员制度的必要性
摘要
公务员制度是我国政府的基本人事制度。随着社会的发展进步，我国现行的公务员制度逐渐显现出了其不足与缺陷。西方国家在新公共管理运动的影响下，纷纷对本国的人事制度进行了相应的改革，我国公务员制度的产生和发展有着鲜明的中国特色，它是我国经济、政治和社会发展的内在要求。实行社会主义市场经济制度是中国确立公务员制度的根本动力，干部人事制度改革是我国确立公务员制度的直接原因，对外开放为其提供了有利的环境和条件。公务员制度是一种社会现象，它的发展要受到包括经济、政治和文化在内的社会生态环境的制约，因此，在弄清公务员制度的产生及特点的基础上，要不断完善公务员制度，不断重新划分与调整公务员制度。
关键词：公务员制度完善
一、公务员制度的历史及演变
中国公务员制度起源于清朝末年。清朝末年的新政中，1905年废除了科举制度。清政府开始举办文官考试招录法律、政治以及其他专业毕业的专门学生充任政府官吏。民国建立后，北洋政府延续了文官考试的政策。
正式的公务员制度出现于南京国民政府时期。南京政府通过公务员制度来提高政府工作人员的素质和工作效率。随后这一公务员制度被带到台湾并沿用至今。
1949年，新生人民政权接收了南京庞大的政府机关，达300万人继续为新政府服务，但公务员制度遭到废止。直到80年代，才逐步开始探索建立中国特色的公务员制度。我国真正意义上的公务员制度是由原来的干部人事管理制度演变而来。在1984年开始起草《国家机关工作人员法》。我国《公务员法》从2006年1月1日起施行。我国公务员是指各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员（包括国家行政机关中从事党团工作的专职工作人员，如人事部机关党委专职副书记等）。
二、我国公务员制度的主要特点
（一）与国外公务员相比我国公务员的特点
（1）必须坚持党的基本路线。国家公务员必须执行党的路线、方针和政策，其中共产党员必须参加党的组织生活，执行党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用西方公务员制度则强调所谓政治中立，要求公务员不得以公务员身份参加党派活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等。
（2）必须坚持党管干部的原则。我国公务员制度是党的干部制度的一个组成部分，各项具体管理制度是按照党的干部路线、方针、政策来制定的。各级政府组成人员和其他重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察，党委讨论决定，依法由各级人大及其常委会选举任命产生或由政府任命。西方公务员制度则强调公务员管理是独立于党派之外的管理系统，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，政党不得直接管理公务员。
（3）必须坚持德才兼备的用人标准“德”主要是指干部的政治思想、道德品质等，“才”主要是指干部的工作能力和业务水平。德才兼备，就是要求既要有“德”，又要有“才”，二者同时具备，不可偏废。按照德才兼备的标准选拔和
任用干部，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，是我们党和国家几十年来干部人事工作的一贯原则。
（4）必须坚持为人民服务的宗旨。我国公务员必须全心全意为人民服务，廉洁奉公，不贪污受贿，不谋私利，并接受群众监督。而西方公务员则是一个单独的利益集团，他们同政府的关系是雇员同雇主的关系，公务员工会为了公务员的利益经常同政府谈判。有些国家还设有专门的机构调节公务员集团与政府的关系。
（5）我国的国家公务员不存在‘政务官”与“事务官”的划分。我国不搞多党制和所谓的“政治中立”，要求所有国家公务员在政治上都与党中央保持一致，因此，我国公务员没有政务官与事务官的截然分别。而西方公务员制度则实行“两官分途”，强调政务官“政治化”，事务宫
（二）与原来人事制度相比我国现公务员制度的主要特点
（1）体现了分岁愁管理的原则。国家公务员制度适用于政府机关，与国家权力机关、国家审判机关等其他国家机关以及企业、事业单位的人事管理制度相区别，改变了以往无论什么干部统统按一个模式管理的办法。因此，国家公务员制度的建立，不仅标志着具有中国特色的国家行政机关人事管理制度的形成，也标志着我国人事分类管理制度的确立和形成。
（2）具有竞争激励机制。在国家行政机关人员“进口”上，国家公务员制度改革了过去那种“统分统配”、凭组织或个人介绍进机关的做法，实行了公开考试、严格考核、择优录用的办法。公务员的晋升，听取群众意见，经过严格考核，特别强调要注意工作实绩，把功绩制原则引进公务员的晋升制度，这样，就能保证按照德才兼备的标准选拔优秀人才，避免少数领导圈定产生的弊病。对考核不称职者，给予降职或者辞退，做到优胜劣汰，保证公务员队伍的素质。
（3）具有新陈代谢机制。国家公务员制度在健全退休制度的同时，增加了“出口”渠道。如对部分职务实行聘任制；对不同职务规定最高任职年龄后，如果不能继续晋升的，可以改任非领导职务，或者到企事业单位工作；对年度考核连续两年不称职的，给予辞退；国家公务员可以按照规定辞去职务；实行多种形式的交流制度等等。这些措施和办法，有利于国家公务员能上能下、能进能出，增强了行政机关的生机和活力。
三、建立公务员制度的目的和必要性
（一）是干部人事制度的重大改革
建立公务员制度，是干部人事制度的重大改革。它对于我国社会主义市场经济体制和民主与法制建设等，都具有重要而深远的意义。为了促进我们社会主义的进步和发展，保证社会主义建设的顺利进行，把机关干部从大统一的干部队伍中分离出来，建设符合行政机关特点的人事管理制度，提高机关工作人员的政治、思想、业务等各方面的素质，以适应我国改革开放的需要，从而进行分类管理。
（二）可以加强政府系统干部人事管理的民主化、法制化和科学化
建立公务员制度，可以加强政府系统干部人事管理的民主化、法制化和科学化；有利于加强国家行政机关的廉政建设；有利于形成和建立起精干、高效和强有力的行政工作系统。总之，建立公务员制度从根本上适应了现代行政日益增加的复杂性和专业性。同时，建立公务员制度对于增强贯彻落实公务员的责任感和自觉性，建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍具有重大的意义。
（三）我国公务员制度完善的必要性
我国公务员实行的是职务分类，即只是将公务员职务分为领导职务和非领导职务，同时规定了国家公务员的等级序列。公务员管理的突出问题是，公务员内部没有按照职位的性质和特点进行分类，对所有公务员仍然采取大一统的单一管理模式，难以提高公务员队伍的专业化与科学管理水平。由此带来其他一些问题，如缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务系列，公务员职业发展的渠道过于单一；难以为基层公务员提供合理的晋升台阶；始终没有将政务类与业务类区分开来。
四、我国公务员制度目前存在的主要问题
（一）公务员录用方面存在的问题
1.对公务员的招考范围限制多。以理论上讲，法律对于报考公务员的人员范围是不应该限制的，但实际上绝对的机会均等是做不到的。应主动的对选才范围加以合理限制，对公务员招考范围的限制一般涉及以下几个方面：（）l国籍限制；（2）户籍限制；（3）年龄限制；（4）性别限制：（5）体格限制；（6）学历（教育程度）限制；（7）工作经历限制；（8）政治思想限制；（9）个人品行限制；（10）
其他方面的限制，如不享有公民权者及逃避服兵者役不得报考公务员。当然，这些限制条件必须是合理的，宜宽不宜严的，反映是需要考任的公务员职位的最低的，不可缺少的基本要求，同时也要求是客观的、硬性的、统一适用的，不得带有任何社会歧视。2.公务员考任的适用范围存在一些问题。根据公务员的考试制度绝大多数初任公务员都必须经考试方能进入行政机关，民族自治地方政府和各级政府民族事务部门录用公务员时，对少数民族报考者应予以照顾，而且转业军人进入行政机关不需要经过考试，使考任制的应有权威受到影响。
（二）公务员“在职”方面存在的问题
1.培训师资队伍结构不合理，整体素质有待提高，教学方法巫待改进。由于行政学院建立时间较短，又加之行政学院多数是设在党校的，师资队伍极不适应公务员培训教学，主要表现为，第一，从事主学科的教少币大多数是改行的，缺乏系统的理论学习和研究；第二，缺乏政府管理方面的实践经验；第三，知识老化，观念陈旧，不能满足学员的要求；第四，由于历史的原因，高学历、高职称的教师不多；
2.公务员的监督机制中存在的问题。公务员是国家行政权力的主体，他们的权力是一种公共权力，是一种政治行为，不受约束的权力，必然导致权力滥用，造成政治腐败和专横。孟德斯鸡说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力，一直遇到有边界的地方才休止。”权力得不到有效制约，势必以导致腐败现象的产生和蔓延，是因为权力同任何事物一样具有二重性。
（三）公务员“出口”方面存在的问题
1.我国公务员制度的辞职、辞退方面存在如下几个问题：首先是辞职有与辞退现象的区别不清。辞职是国家公务员的一项基本权利。是公务员的自愿离岗的表现；而辞退是国家行政机关的法定权利，是国家行政机关强制公务员离岗的表现。实际上人们把辞职与辞退等同起来，其原因是因为它们的直接后果都是离开原岗位，解除原单位的职务。其次被辞退的国家公务员不应享受法定的待遇。辞退和辞职不同。辞职是国家公务员的主观意志，并不是国家公务员因犯错误，单位开除地。因此，辞职的国家公务员按照有关政策的规定，享受各种福利待遇是可以理解的。而辞退是国家行政机关对国家公务员的处分行为。因此，不应有任
何补偿。再次，国家行政机关行使辞退权，力度不够。
2.公务员的退休方面存在的问题。国家公务员的退休制度是国家公务员制度的重要组成部分，如果没有了这一部分，将会妨碍公务员队伍的正常更新，国家公务员老有所养问题缺乏法律保障。目前，我国的公务员制度中存在如下几个问题：（1）我国的强制退休的方式，不利于调动，年长者的工作积极性。我国公务员暂行条例规定，符合一定条件的“应当退休”，这是强制退休的方式，在这种强制条件下，年长的公务员中普遍存在“过一天算一天”的想法，没有对工作的开创精神和奉献精神。（2）男女退休年龄的差异，不符合男女平等的原则。实际上包括中国在内的世界各国女性的寿命比男性长，但是女性的退休早于男性五年，这不符合男女平等的原则，也伤害了女性的自尊。有了此规定，不能充分发挥女性，特别是高层次女性应该发挥的作用。
五、对我国公务员制度的完善措施
（一）对公务员“入口”制度的完善措施
公务员的“入口”管理，即指对进入公务员队伍，获得公务员身份的过程所进行的管理过程。把好“入口”，将社会上符合条件的优秀人才吸引到公务员队伍中来，关系到政府行政目标的实现和行政效率的提高。
1对公务员录用制度的完善措施。（1）应该减少报考公务员资格的限制。公务员考试前就应对报考者进行严格的资格审查，然后采用公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。但是，目前过分强调学历、学位和经历的资格条件，不利于挖掘自学成才的实干人才，也助长社会上的办假证件人的气焰。因此，建立一种充分发现于发挥各种人才的积极性的公务员报考制度。（2）完善对特殊人员的录用机制，民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当给予适当照顾，但这并不等于不需要经过考试，转业军人进入行政机关也应该要严格考试、考核。因为在大多数转业军人文化素质都比较低。因此录用之后也进行必要的培训。（3）证公务员考试的统一性和公证性。为了保证公务员考试的统一性和公证性应设立专门掌管考试事务的机构，妥善安排监考人员。防止舞弊现象的发生。监考人员的安排中可以考虑安排外地人员的方法，考试地点也可以考虑到外地考试的方法，监考要忠于职守，防止存在收买监考人员，收买替考人员的现象发生。一经发现浑水摸鱼，当上公
务员的现象应严格处理。以提高公务员考试的公证性。（4）改善主考人员结构，提高考试的质量。主考人员的整体素质，直接关系到考试的质量，改善主考人员的结构，使主考人员中有实际行政管理工作经验者、有行政管理专业知识的专家学者以及心理学家等各占一定的比例，至于考试的方法，应根据公务员工作的特点，采用结构性考试方法，其结构由笔试、面试、心理测试、考核等构成。不同部分在总成绩中的比重，根据不同的职责，尤其是不同的职位要求来确定。但考虑到我国考任制尚处于初创时期，应特别重视笔试部分在总成绩中的比重，以强化考试的客观性和规范性。
2.对公务员调入制度的完善措施。（1）公务员的调入应严格进行考核。公务员的调入制度是主要针对进入国家行政机关担任领导职务或助理调研员以上担任非领导职务的人员进行的。通过严格的考核制度，真正让那些有才能的人到适合自己能力的岗位去任职，发挥他们应有的作用。严格的考核有助于避免调入当中的“走后门”现象的发生。（2）公务员的调入应引入竞争机制。选拔担任领导职务的公务员，应在公开、平等、竞争、择优原则的基础上，大胆创新，采用更加合理有效的方法。竞争机制有利于选拔真正的人才，使得那些只认准上级，不关心下级和群众的两面派干部，没有立足之地。
3.对公务员选任制度的完善措施。（1）改变公务员选任的环境，防止主观因素的扩大。目前，公务员特别是某些领导干部的选任是有些人，特别是某些领导干部的一手操作下进行的。为了让某一个选上，被选人的条件规定的特别细，如规定了年龄、民族、性别、学历、职称、职业等各种因素，就差没有把被选人的姓名写出来。因此，改变公务员的选任环境，才能真正做到，选拔德才兼备的优秀人才。（2）公务员的选任，大胆引进差额选任的机制。几十年来的选任经验证明，等额选任中，成为公务员，领导干部的就是候选人，这不利于发挥民主集中制的原则。因此，我们要大胆引进差额选任的人，上岗任职。
（二）对公务员“在职”管理的完善措施
1.公务员培训制度的完善措施。（1）认清形势、解放思想、更新观念，坚定不移地坚持正确的办学方向和办学方针。即将到来的21世纪，我们将面临着错综复杂的国内外环境。从国际形势看，世界多极化的趋势正在发展和平与发展仍然是时代的主题。世界各国都在加紧进行经济结构的大调整，科技发展突飞猛进，
跨国公司的影响力日益增大，经济全球化的趋势和新经济时代的到来，使国际间的竞争更加激烈。从国内形势看，我国的改革开放已经进入攻坚阶段，正处在建立社会主义市场经济体制和实现现代化建设战略目标的关键时期。经济建设和社会管理面临着许多问题和困难，特别是我国已加入WTO，还面临着与国际接轨的严峻挑战。无论从世界的发展变化，还是从国内改革和建设的要求看，如何在21世纪的国际竞争中争取主动，特别是如何提高各级干部尤其是领导干部的综合素质，改变知识结构，提高任职能力，已是摆在各级党委和政府面前的紧迫任务。作为承担公务员培训主体的各级行政学院，责任重大，应以强烈的责任感和紧迫感，解放思想，更新观念，开拓进取，扎实工作。（2）拓宽融资渠道，加大经费投入，进一步改善公务员的培训条件经费是直接制约负责公务员培训的行政学院发展的关键性因素之一。近年来，各级政府虽然投入相当数量的经费，但还远远不能满足公务员培训发展的需要，应拓宽融资渠道，可采用三种形式增加投入。（3）加强师资队伍建设，建设一支高素质的师资队伍，充分发挥教学、科研、咨询三位一体的综合功能。师资队伍建设是培养高素质公务员队伍的根本，是公务员的培训基地—行政学院各项建设中的重中之重。
2.对公务员监督机制的完善措施。国家公务员监督体制从根本上说是保障公务员管理制度的良性运行。公务员的行政行为是一种权力行为，从管理科学上说，任何权力都不能是无限的、绝对的，授权和限权应该密切配合。要使对公务员的监督真正具有成效，必须建立起一个法制完备、民主健全和多渠道的人事监督系统。（1）加强和完善法制监督。法制完备，才能使监督者有法可依，严律职守，正确判断和及时纠正公务员的“越轨”行为。因此，法制监督是公务员权力制约的根本。目前，我国已公布的《中华人民共和国监察法》就是对公务员进行监督的两个基本法则，但还需进一步完善和配套。（2）加强完善民主监督。主要表现在国家行政机关及其公务员与广大人民群众之间，国家行政机关内部一般公务员和领导人之间，要建立顺畅的监督渠道，我国宪法明确规定了人民群众监督国家机关及其工作人员的六项权力，即对国家机关及其工作人员的活动有批评权、建议权、对其违法行为有申诉权、控诉权和检举权，以及公民合法权益受到行政机关及其工作人员损害时有要求赔偿损失的权利，但由于缺乏有效的形式，这种监督在实际上难以奏效。（3）充分发挥党的监督作用。中国共产党是社会主义事业
的领导核心，党对国家事务的领导，主要是政治领导。党的监督，是国家行政机关及其公务员正确执行党的路线、方针、政策的最可靠保障，是党的政治路线和政策产生效力的主要的和决定性的条件，也是党实现政治领导的最有效的手段。（4）加强和完善新闻舆论的监督。新闻舆论也向警觉锐利的双眼，时刻注视着政府权力的运行。因此，我国很有必要尽快出台《新闻法》，依法保障新闻舆论的调查，报道和批评的权力，明确新闻工作者的义务和责任，使新闻报道做到以内容真实准确为宗旨，以不损害国家利益、社会整体利益和个人合法权益为前提，以促进廉政建设为目的，正确有效地发挥对权力监督制约的作用。
3.对国家公务员申诉控告制度的完善措施。（1）注意申诉控告与诬告、误告的区别。国家公务员依法申诉控告，其权昨受法律保护。但若滥用权力进行诬告必须承担法律责任，我国刑法第138条规定：“国家工作人员犯诬陷罪的，从重处罚。”由于对情况了解不确切而发生的误告或控告失实，应予解释。（2）注意申诉控告与“无理取闹”的区别。对结论正确无疑，而当事人仍不服并继续申诉控告、上诉，提出无理要求或妨碍公务的，可耐心解释、批评教育，或依法采取其他强制措施。（3）申诉控告与行政诉讼并举。随着法制建设的加强和行政法庭承受能力的扩大，对申诉控告案件处理结果不服时，应广泛开辟行政诉讼途径。
（三）对公务员“出口”管理制度的完善措施
1.对公务员的退休制度的完善措施。（1）适当调整退休条件，发挥年长者的积极性我国目前的退休年龄是1958年规定的，目前人的平均寿命己延长到70多岁的情况下，原有的退休年龄，在有些行业是不适合的，再加上符合条件“应当退休”的强制退休的方式下，应该发挥作用的老年人的人力资源处于浪费状态。因此，在高校等特殊部门应根据教师的身体状况适当放宽退休年龄。（2）退休年龄应男女平等。目前女性的平均寿命高于男性，在这种情况下女性的退休年龄早于男性五岁是没有客观依据的，而且也不符合男女平等的宪法原则，55岁的女性正好处在完成或基本完成了养儿育女的任务，全身心的投入社会生活的阶段，因此，要发挥好他们的聪明才智，为社会创造更多的财富。
2.对公务员的辞职、辞退制度的完善措施。（1）完善对国家公务员的辞退制度，增强国家公务员的危机感。只有新陈代谢，吐故.纳新，才能保持公务员系统的活动。只有竞争，才能选择优者、淘汰劣者。（2）完善国家行政机关行使辞
退权的力度。加强行政机关国家公务员的教育，特别注意提高领导干部的整体素质，防范行使辞退权的时候来自外来的干涉，保证做到该处分的处分，该辞退的辞退，以维护清政廉洁和德才兼备的国家公务员队伍。（3）确保国家行政机关的辞退权不被滥用从法理上讲，国家行政机关的辞退权是一种行政裁量权。
六、结论
综上所述，建立和推行和完善国家公务员制度，是我国人事管理工作走向科学化、法制化的重要步骤。它不仅对提高政府机关工作人员素质，加强勤政廉政建设，起到促进作用，而且将推动企业、事业单位人事制度改革的深入发展。学习好这项制度的有关知识，是各级政府机关公务人员的一项新任务，掌握好推行和完善这一项制度的操作要领，更是各级政府人事部门及各部门人事工作者的重要任务。目前，我国公务员制度已形成了一套比较完备的人事管理法规体系，内容也十分丰富，但与发达国家公务员制度相比较还存在许多不完善的地方。因此，我们要在考试录用、调任、选任、在职培训和管理、退休、辞退、辞职等各个方面采取强有力的措施，完善公务员制度，使之成为适合我国国情，具有中国特色的国家公务员制度。
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中央广播电视大学社会实践考核表
关于预防和处置群体性事件的调研报告姓名刘春风教育层次本科
学号1465001256046 省级电大新疆
专业汉行政管理分校博州
指导教师连卫疆教学点博州
中央广播电视大学学生社会实践考核表
实践单位（基地）实践活动时间实践课题
博乐市政府2016年5月关于预防和处置群体性事件的调研报告
指导教师情况
姓名工作单位学历专业专业技术职务
评语
实践情况
出勤
情况
实践态度实践能力实践效果
实
践
单
位
意
见
指
导
教
师
意
见
实践单位（章）：年月日成绩指导教师（签章）：年月日
教
学
点
初
审
意
见审核人（签章）：
年月日分
校
复
审
意
见复审人（签章）：
年月日
省
级
电
大
验
收
意
见
验收人（签章）：
年月日
关于预防和处置群体性事件的调研报告
调查时间：2016年5月
调查地点：博乐市政府
调查方法：访谈调查
调查内容：处置群体性事件工作
随着改革发展的进一步深入，利益分配机制多元化，“三农”问题更为突出，因城市建设、土地征用、房屋拆迁、企业改制、就业困难等引发的社会矛盾也日益凸显。近年来，自治州群体性事件呈现出参与人员越来越多，有时达数百人，行为开始出现带有暴力性的倾向。若处置不当，就有可能被“三股势力”和别有用心的人所利用，直接影响到社会的稳定。
一、近年来自治州发生群体性事件的基本情况
群体性事件是指由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人之间语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成负面重大影响的各种事件。
据不完全统计，2006年至2008年，全州共发生群体性事件73起（其中博乐市42起，精河县31起），参与人数达3280余人（次）。按参与人数划分：100人以上的群体性事件5起（其中博乐市3起，精河县2起），50人以上的13起，20人以上的30起，10人以上的25起；按矛盾类型来划分，涉及土地纠纷的27起，劳资债务纠纷的23起，企业改制的8起，其他15起。
自治州群体性事件的表现形式主要有集体冲击党政机关驻地，拦截交通工具、游行、罢工、集体上访等等。发生的群体性事件虽然也具有一定规模和强度，但由于发现得早，处置及时，尚未出现被“三股势力”和敌对分子所利用而产生打、砸、抢、烧等严重暴力失控局面，没有对社会造成严重的后果。主要有以下几个特点：
㈠区域性强。近年来，自治州的群体性事件主要发生在精河县和博乐市，而温泉县、阿拉山口口岸基本没有发生群体性事件。
㈡群体性事件中群体性上访所占比例较大。这类上访往往是上访群众希望
通过到党委、政府上访造成声势，要求党委政府及有关部门了解他们的愿望与诉求，为解决所反映的问题向有关部门施加压力，实现自身的利益或目的。近年来，这类群体性事件在博乐市较为突出。近三年来博乐市共发生了42起群体性事件，而群体性上访就有33起，占全部的79%。比较典型的有：2006年4月10日、17日，原州皮革厂下岗职工到州党委、政府静坐上访，要求将皮革厂改制后的土地出让金发放；2007年6月28日，博乐市棉纺厂300余名职工因企业改制集体到州党委和博乐市党委上访；2008年1月8日，博乐市10所学校152名少数民族教师因对竞聘上岗不满，集体到州党委、政府上访。2008年9月5日，博乐市、精河县300余名棉农，以拾棉价格过高、无法雇佣拾花工为由，聚集到州党委、政府门前上访，要求解决棉花采摘和整顿劳务市场等问题。
㈢“三股势力”图谋插手群体性事件，企图借群体性事件扩大事态的趋势愈加明显。从近年来发生的群体性事件看，持续时间长、参与人数多、反映问题的方式趋于激烈化，有些甚至涉及到非常敏感的民族问题。如果处置不当，极易引发连锁反应，或被别有用心的人插手、利用，制造事端。2006年发生的“10·11”抬尸游行案、2007年“4·12”冲击法庭案、“5·3”预谋抬尸游行案，2008年“1·8”教师集体上访案等4起群体性事件中，均发现存在别有用心的人插手其中、蓄意歪曲政策，煽动、蛊惑不明真相的村民、教师，公然与党委、政府对抗。其中，2007年“4·12”冲击法庭案幕后操纵者系该案件的辩护律师，该人不仅具有原“东突党”的特殊背景和身份，而且多次在不同场合发表煽动言论，鼓动村民集体闹访。2007年“5·3”预谋抬尸游行案中，先后有19名危安重点在控对象、42名纳入视线的人员参与其中。另外，民汉学生因普通纠纷引发的群殴事件也时有发生。如，2007年4月，精河县四中2名民汉学生因骑自行车发生轻微碰撞，双方由口角争执引发群殴事件，双方参与及围观人员达300余人。2008年4月10日，博乐市乌图布拉格镇中心校，仅仅因为一名汉族学生打扫卫生时不慎将污水溅到一名少数民族学生的身上，双方由发生口角上升到民汉学生群殴，该校80余名学生参与，20余名少数民族学生家长闻讯参与其中，400余名群众围观，部分教室门窗玻璃被砸。12月6日，该校再次发生民汉学生冲突事件，30余名学生参与，30余名维族学生家长在校外围观。此类事件，极易被“三股势力”炒作，借以造谣生事。
㈣因土地草场纠纷、劳资债务、企业改制等矛盾纠纷引发的群体性事件所
占比例较大。从自治州情况来看，主要是因土地承包纠纷、征用拆迁补偿等土地纠纷，劳资债务纠纷，企业改制等问题引发群体性事件居多，由此引发的群体性事件占总体事件的78%。如，2008年10月22日，精河县馨园小区建筑工地施工的12名民工向施工方领要工钱，工地负责人以甲方资金未到账为由不予发放引发民工不满，遂聚集到附近的城镇伊犁路县兵站路段聚集堵路，影响交通；同年12月16日，精河县金兄房地产有限责任公司20余名民工也是因公司拖欠工资一事，集体在大河沿子镇十字路口以北的路上设置简易路障拦车，阻碍正常交通秩序。
㈤因交通肇事、医患纠纷引发的群体性事件增多。如，2006年7月15日，一交通肇事案受害人家属20余人因不满法院判决，到市法院聚众闹事，并和法院法警发生拉扯肢体冲突。2008年8月，自治州先后发生4起医患纠纷，导致发生两起群体性事件。8月24日，死者刘春圆的家属企图从博乐市宾仪馆将尸体抬至州医院上访，后被及时制止；8月27日，在农五师医院就诊死亡的陈国英的50余名家属，以拉横幅、烧纸钱、吹唢呐、敲鼓等方式在农五师医院外科楼门前举行祭奠活动，影响了医院正常的工作秩序。
㈥因个别案件的审理而引发的群体性事件时有发生。如，2007年4月12日，博乐市法院在审理精河县托里乡永集湖村村民艾山·托合提劳教诉讼案时，精河县托里乡永集湖村90余名少数民族村民聚集在博乐市法院门口哄闹，出现强行冲撞法院大门等过激行为，干扰了法院的正常办公秩序。2008年7月31日，州中级人民法院在审理一起强奸案件时，因该案属于不公开审理案件，犯罪嫌疑人的亲属强烈要求旁听，聚集到州法院门口吵闹，并和法院法警发生拉扯肢体冲突，造成围观群众近百人。
㈦群体性上访参与人数及过激行为增多，社会影响日益恶劣。近年来，当有的群众因自身的权益受侵犯或因诉求得不到解决时，在信“访”不信法的错误观念支配下，纠集人员、扩大事态，指望用过激行为来解决问题，规模逐渐扩大，社会影响也日益恶劣。从近年来自治州的情况来看，百人以上的集体上访有增无减，而且参与人数也逐年增加，2006年发生了1起，参与人数达100余人，2007年发生了2起，参与人数达400余人，2008年发生了2起，参与人数达500余人。
二、诱发群体性事件的原因分析
近年来，我州同全疆、全国其他地区一样，正处于体制转轨、社会转型的特殊历史时期，随着改革开放的进一步深入和经济、社会结构的深刻调整，诱发群体性事件的因素也明显增多，一定程度上影响了社会的稳定。我州各级党委政府和有关职能部门在妥善处置群体性事件和维护社会稳定方面做出了较大的成绩。但从深层次来分析，究其原因，主要有以下几方面的原因：
㈠人们的思想意识和价值观念日趋多元化。改革开放以来，社会利益格局、人们的思维方式和价值观念都发生了深刻的变化，由单一趋于多元。市场经济在推动国家经济快速发展的同时，也产生了一些负面的影响。一些人政治观念经济化、纪律观念自由化、宗旨观念利己化，过分追求自己的利益。一旦自己的利益受损，就产生对社会不满的情绪，甚至采用违法手段来维护自己的利益。一些人法制观念淡薄，对什么是合法、什么是非法，什么事能做、什么事不能做尚不十分清楚，在遇到矛盾纠纷时，不懂得和不善于通过法律手段来维护自身的合法权益，往往采取一些非法和极端的手段来表达诉求。还有部分人缺乏正确的人生观和价值观，只愿享受权利而不愿尽义务，经常采取闹事的方式来实现过分要求和无理要求。
㈡基层组织社会管理功能弱化，化解矛盾纠纷的“桥头堡”作用未能充分发挥。少数基层干部素质与当前基层工作要求不相适应。有些基层组织社会管理职能弱化，群众基础不牢，工作作风不实，在基层群众中威信低。有的基层干部缺乏必要的基层工作经验，不会做甚至怕做群众工作，对一些矛盾纠纷不能及时有效地进行疏导化解，一旦出现突发性的群体性治安事件时往往束手无策，或因应急处置不当而导致事态的进一步激化和扩大。个别基层干部工作方法简单粗暴，深入细致的思想工作不到位，甚至“绕道走”，能躲则躲，放任扩大。
㈢解决问题的机制不够健全，维稳工作网络需进一步完善。当前，尚未形成完善的维护稳定、化解消除矛盾的工作机制，对发生群体性事件的责任主体，缺乏有效的监管措施。有的部门领导对预防和处置群体性事件的重要性认识不足，对群众反映的问题，不认真对待、不主动解决，采取推诱、拖延、回避的态度，致使问题日积月累，矛盾激化，错过了化解矛盾的最佳时机。一些化解矛盾的责任主体，政治意识、大局意识不强，对群众当面承诺，事后变卦，使群众的
合理要求长期得不到有效解决，导致了矛盾升级。有的平时不重视，发生了群体性事件才想办法解决存在的问题，给群众造成了“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的错觉，导致集体上访成为一些人谋求解决问题的主要方法。
㈣相关部门之间缺乏积极有效的协调配合，齐抓共管的工作格局尚未真正形成。引发矛盾纠纷的原因涉及方方面面，群体性事件是社会问题，社会问题当然需要社会共同来解决。对于引发不安定因素的各种问题如果要得到真正解决还得依靠各相关部门的协调与配合。但是在实际工作中，一些部门片面认为化解矛盾纠纷，处置群体性事件是综治、司法、公安等专业部门的事，因此缺乏工作的主动性和积极性，有的甚至动不动就把专业机关推到前面，要求加大打击处理力度，这样不但不利于问题的解决，反而容易产生对立情绪，导致矛盾激化。
㈤情报信息网络不畅，导致工作比较被动。群体性事件的处置必须抓早抓小，才能牢牢掌握处置主动权。只有及时获取预警性、深层次、内幕性情报信息，对各种闹事性苗头才能发现得早，控制得住。只有做到情报信息灵敏畅通，才能使党委政府、公安机关和相关职能部门采取应对策略，有效把群体性事件消除在萌芽状态。但是，在实际工作中，一些领导不重视，缺乏对职工、群众的思想动态了解掌握和分析研判存在的难点、热点问题，存在迟报、漏报、瞒报情报信息的情况。情报信息的滞后在很大程度上影响了处置工作的主动权。
㈥现场处置措施滞后，一些处置力量缺乏专门的教育培训。群体性事件的情况比较复杂，虽然各职能部门都制定了工作预案，但由于平时缺乏有针对性地训练和实战教育，参与处置的许多人员尤其是第一线力量对处置工作不熟悉，即使到了现场也不知道如何开展工作。同时由于相关部门的跟进措施不力，使一部分人的不法企图得逞，煽动了群众的不满情绪，导致了事态的进一步扩大，丧失处置事件的最佳时期。
三、预防和处置群体性事件的对策
群体性事件目前已经成为影响社会和谐稳定的主要不稳定因素，如何预防和有效处置群体性事件，确保自治州社会大局持续稳定，是一项艰巨的工作任务，这给政法综治部门预防和处置群体性事件提出了更高的目标和要求。应着重从以下四个方面来有效预防和妥善处置群体性事件：
㈠必须大力加强维稳机制建设，构筑维稳工作齐抓共管的工作格局。所有
不稳定事件的产生、发展与相应社会管理部门都有着密切的关系，维稳工作必须坚持预防为主、综合治理的指导思想，在党委、政府统一领导下进行，并将之列为各级各部门的重要工作内容，充分明确责任，深入动员和紧紧依靠各部门和全社会力量来共同参与。自治州维稳办将进一步完善维护稳定工作的领导责任制，把预防处置群体性事件与各级党政领导、职能部门的政绩相挂钩。坚持党政领导一把手负总责，分管领导具体抓，其他领导协助抓。进一步落实领导包案化解责任制度，建立事权统一、责权统一的工作机制。各级维稳办要建立健全联席会议制度，定期分析预防群体性事件的动态情况，研究对策，制定、完善工作预案，提高预防控制能力。
㈡必须切实加强维稳情报信息工作，建立健全预警处理机制。从以往发生的群体性事件来看，绝大多数是完全可以预防的。要高度重视由人民内部矛盾引发的非对抗性群体性事件，以发现得早、控制得住、处置得好为目标，以防被敌人插手利用，最大限度地把问题解决在基层和萌芽状态。一是进一步健全情报信息网络，在重点乡（镇、场、街道）、和单位内部建立维稳信息员，在群体性事件多发单位和群体周围健全情报信息网络，及时掌握不稳定因素动态。二是加强领导包案制度建设，包案领导要切实起到牵头协调作用，督促责任单位加大矛盾化解工作力度。三是健全矛盾纠纷调处制度，不断完善矛盾纠纷调处防范网络，努力使矛盾纠纷得到就地化解和稳控。四是健全信访工作领导责任制，进一步落实群众来信来访的登记、查办、督办、结案、反馈制度，领导接待来访制度，信访联席会议制度，使群众合理合法的诉求能够得到及时解决。五是落实责任追究制度，按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，对于工作不力酿成重大群体性事件的，要坚决实行维稳责任追究。
㈢必须积极开展法制宣传教育，增强广大公民的民主与法制意识。各乡（镇、场、街道）要在党委、政府统一领导下，大力开展法制宣传教育活动，一方面增强公民的民主意识，使其能够正确对待和处理利益矛盾，减少群体性突发事件；另一方面加强对公民的法制教育，使其知法、懂法、守法。既要学会用法律武器来维护自己的合法权益，又能自觉履行法律规定的各项义务。当前，要结合普法教育，大力宣传《信访条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》、《土地法》、《森林法》、《水法》等法律法规，引导群众正确对待和处理国家与家庭、全局与局部、整体
与个人的利益关系，正确处理长远利益与眼前利益之间的关系。绝不允许为了个人利益而藐视法制，损害国家利益、社会利益和其他公民的合法权益，危害社会稳定。同时，要利用典型案例以案释法，及时打击借群体性事件乘机进行违法犯罪的个人和组织，公开揭露组织、策划、煽动闹事等严重危害社会秩序的违法犯罪行为，使广大群众充分认识参与群体性事件的危害，做一个知法、懂法、守法的好公民。
㈣必须坚持党委、政府的统一领导，正确对待和慎重处理群体性事件。对于各类群体性事件，各县（市、口岸）要坚持党委、政府统一领导、协调处置的原则，进一步强化以最快速度在第一时间处置好第一现场的意识，完善处置突发事件的工作预案，建立处突应急队伍，不断提高现场处置能力。对可能发生或已出现的群体性事件，进行及时化解处置，将其解决在谋划阶段，控制在初始第一时间、第一现场，是对党、对人民、对法律负责的具体表现。各县（市）、各乡（镇、场）都要有各自党委书记随时启动的应急处突力量。今年，博乐市、精河县要建立一支15至20人的应急处突队伍，明年，温泉县、阿拉山口口岸也要建成一支应急处突队伍。各乡（镇、场）必须要有一支随时能拉得出来、能起作用的，10至15人的应急常备队伍。从领导到处突应急队员，都要进一步强化以最快速度在第一时间处置好第一现场的意识，按实际工作需要完善突发事件的处置预案，明确现场指挥者及其职责，加强演练，不断提高现场处置能力。要更进一步明确细化不同性质、不同类型群体性事件现场的处置原则，各级政法机关特别是公安机关要从情报信息、处置原则、处置方式、处置力量、处置时机、舆论引导等方面认真总结分析，切实做到既慎用警力又善用警力，要在处置得“早”和“小”上下功夫，既果断处置又善于处置。要快速有效地控制局势、平息事态，确保不动则已、动则必胜。严密防范“三股势力”等敌对分子利用群众一时不满情绪煽动群众搞打、砸、抢、烧、杀等违法犯罪行为的发生。对每次发生的群体性事件都要查找是否有“三股势力”等敌对分子插手，要依法严厉打击“三股势力”等敌对分子插手操纵群体性事件的人和事，坚决挫败敌人的阴谋。