新常态下“空心村”治理的思考

新形势下“空心村”治理的思考

杨亚

随着城乡一体化的实施，美丽乡村建设的推进，“空心村”的治理问题凸显重要，亟待拿出有效的解决办法。

“空心村”的出现，首先是资源浪费。土地撂荒、房屋闲置，一方面造成了许多土地无法耕种，不能产生应有的经济效益；另一方面导致部分农户要宅基地困难，在农田上违法建房。其次是相悖发展。村民对宅基地的私产观念比较重，而村集体政策、补偿力量又比较薄弱，给村庄的统一规划治理及新农村建设带来了很大的困难，影响了村庄的有序健康发展。第三容易诱发纠纷。由于宅基地占有不均，极易导致群众争夺宅基地引发矛盾纠纷，影响邻里和谐和农村安定。第四是影响村貌。村旧人稀、房屋破败、断壁残垣、人畜混杂等脏乱差现象特别突出，大多破房子里还住着生活困难的老人，看上去凄凉萧条，同时也存在着严重的安全隐患，既影响了村民的生产生活又影响了村容村貌。

造成这一“乡村病”的原因，从表面上看：一是先富群体“建新留旧”。为交通便利迁到村外耕地上新占大宅基地，但仍保留着对老房、旧房房产、地产的所有权，逐渐从内向外“摊大饼”，村庄面积不断扩大，加剧耕地短缺的矛盾。二是宅基地狭小“被逼外占”。老房子地处村中心，道路狭窄，有的老房子只有两间，互不相让难以置换，被逼到村外占用耕地建房。三是落户城镇“城里购房”。随着市场经济的发展，部分村民外出务工经商，经济条件逐渐得到改善，在城市购置房产长期居住；还有部分农民子弟升学就业转为城市居民。这些人往往生活条件改善后把家中的老人接入城市生活，村中的房屋被长期闲置起来。

从本质上看：一是组织主体弱化。农村人、财、物大量流出，使得留守家庭的精神照料及乡村公共服务缺失实施

主体。目前在村庄生活的主体是留守老人、留守妇女、留守儿童，不少年轻且有能力的村干部外出务工，使村组织的老龄化现象严重，难以担起建设美丽乡村的重任。二是规划严重滞后。自实行家庭承包责任制以来，村集体力量薄弱，对村庄宅基地安排调整及房屋建设缺乏有效的统一规划,乱搭乱建、侵占集体空间现象比较突出，农村建设规划历史欠账多。三是传统观念束缚。现在村民对宅基地的私有观念还相当深厚，认为宅基地是祖先留给的产业，外人无权干涉，村集体无权收回；还有的认为，宅基地是祖先慎重选定的风水宝地不能轻易变动，否则会影响家业兴旺。四是集体经济薄弱。首先是对拆迁、占地的补偿困难。国家和县、乡镇在当前还拿不出巨额资金进行补偿，拆迁阻力相当大。其次是建新房的资金负担过重。新建标准高于现在多数村民的居住水平，这对于经济条件差的村民是一个沉重的负担，但经济条件相对较好的在原先建了新房后也很难再有重建新房的兴趣或能力。

“空心村”治理是一项惠民工程，必须坚持科学的群众观，要以农民主位来思考空心村治理问题，以解决“三农”问题为目标，结合美丽乡村建设，以规划和管理为主，综合考虑农村自然、经济、社会、文化等方面的因素。注重农民生产生活方便，重视农村精神文明建设，把农民的积极性调动起来。为此，首先要做好新村规划。一方面要根据空心村的规模，精心编织村庄规划，对村庄的道路、供水、排水、电力、通讯等进行全面规划，让村庄建设按图选址，按图实施，减少浪费。规划必须与农业产业化、农村城镇化相适应；必须与自然生态、历史人文环境相和谐；必须与各村实际相结合，不能标新立异、贪大求洋一刀切。另一方面规划确立后，就具有了法律效力，就要严格按规划操作。要求国土、城乡建设等部门加大执法力度，严禁乱搭乱建，不折不扣地按法律办事，让群众坚定建设美丽乡村的信心。

其次要用好财政政策。按照统筹城乡发展要求，坚持

做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入的增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。特别是最近国家为拉动内需，重点加大了对“三农”工作的资金投入力度。县乡财政、农业等部门要积极研究、利用好这些政策，千方百计为“空心村”改造争取政策资金，缓解建设资金不足的压力。

三是灵活筹集资金。一是互助合作改造“空心村”，本着“谁开发，谁受益”的原则，引进市场机制，拓宽融资渠道，“盘活”存量，用足现量，鼓励工商企业参与乡村土地治理。二是股份合作改造“空心村”。就是以宅基地入股，房地产开发商以资金入股合作建房，村民除免费回迁外还可以与开发商共同分享出售多余房产的收益。三是金融机构贷款改造“空心村”。就是以整合出的多余土地或耕地为抵押向金融机构贷款，换取改造建设资金，在村民还贷的同时，支出贷款的金融机构可以在村民抵押的土地上从事经营获取土地收益，直至还清贷款为止。四是土地经营权换取住房回迁权改造“空心村”。就是将整合出的宅基地或部分耕地交由开发商经营若干年，农民获取免费回迁住房的权利。

三是试点逐步推进。采取积极稳妥、因地制宜、全力引导，试点探索的办法，扎扎实实推动这项工作的顺利开展。一是村庄合并，即零散村庄向中心村和小城镇集中，腾出原村址进行综合利用。二是原址规划，即在原村址上实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，改变住房结构，向高空发展，集约利用土地。三是空地填实，即通过拆迁闲置无人居住的旧宅以及影响规划实施的房屋、厕所、猪圈等，打通村内主干道路，完善基础设施建设，充分利用村内原有土地，使村庄用地趋于合理。四是对困难较大的村，充分利用住宅空闲地发展种养殖庭院经济；也可先实施“以绿填空”治理工程，免费帮群众拆除旧房，免费提供树苗，提倡在旧宅基上种经济林，管理权和收益权均归农户个人所有取得良好经济效益。

四是发挥主体作用。要加快培育新型职业农民，吸引人才回流。出现“空心村”难题的核心在于村中青壮年劳动力的大量外流，而青壮年劳动力的大量外流主要在于农村务农收益太低。因此，要破解“空心村”难题，核心是培育扎根在农村的“人”和吸引人才的回流。村庄有了人气，资源才能回流。因此，要加强新型职业农民培育，保证在农村务农的收入多于外出打工的收入，让其在农村就可以过上体面的生活。增强农村的吸引力，吸引人才的回流。如果可以实现部分农村劳动力的回流，那么村庄建设就有了人才和资金基础，留守老人、妇女和儿童的帮扶难题也会得到有效缓解。

可喜的是9月4日，江苏省委、省政府召开加快改善苏北地区农民群众住房条件工作会议，对推进苏北农村住房改善这一乡村振兴的标志性工程进行具体安排，确定“任务书”、制定“时间表”、明确“路线图”。在下一步工作中，我们一定要以对党负责、对人民负责、对历史负责的态度，统一思想、系统谋划、稳妥推进，争取让全镇群众早日过上与时代同步的现代城镇生活。