谢英挺厦门市多规合一改革的思考和探索

厦门市"多规合一"改革的思考和探索

2014年11月10日

一、“多规合一”的工作历程

2014年3月，厦门市“多规合一”正式启动，至今已完成了“一张蓝图”编制，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，并正在完善与之配套的“运行机制”。

二、“多规合一”工作的主要内容

厦门“多规合一”包括四个“一”，一张图、一个平台、一张表、一套机制。

1、协调规划矛盾，划定“一张蓝图”

1）编制美丽厦门战略规划。战略规划确定了山、水、城的关系，提出“五个城市”定位和目标，提出“大海湾、大山海、大花园”三大城市发展战略，构建“一岛一带多中心”的城市空间格局。美丽厦门战略规划高于所有规划，战略规划统一了思想，奠定了“多规”的基础，多规就是战略规划的具体化。

2）衔接基础数据、用地分类标准和用地边界。统一各类图纸坐标系，建立用地分类标准对接机制，形成覆盖城乡、内涵统一的用地分类和建设标准。摸清各类用地现状情况、梳理城乡规划和土地利用规划等规划用地差异及差异原因，提出消除规划用地矛盾的原则和具体方案。

3）优化城乡空间格局，划定规划控制线体系。厦门在不突破建设用地指标规模的前提下，按照优化城乡空间格局，保护生态环境资源，保障重点建设项目和民生项目落地的原则，明确建设和保护用地边界。“多规合一”后，全市域1699平方公里用地中，生态控制线981平方公里，

城市开发边界640平方公里，海域及滩涂78平方公里。生态控制线细分为基本农田102.88平方公里，生态林地682平方公里，水源保护区等75平方公里，其他121平方公里。

4）生态控制线落地。制定《厦门市实施生态文明建设条例关于生态保护红线管理的实施细则》，明确各类生态控制线的管理主体、管控规则和管控边界。并在天马山试验段结合绿道、界桩、行道树将生态控制线定位、定桩，让群众可看可用。

2、建立统一的空间规划信息平台，理顺空间规划体系

厦门在“多规合一”一张图基础上，构建统一的空间规划信息管理协同平台，实现建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息的资源共享共用，实现各部门业务的协同办理。平台除了纳入发改、规划、国土部门的规划信息外，还纳入了环保、海洋、林业、水利、交通、教育、医疗、农业等部门规划信息。规划、国土、发改等部门同时作好各自信息系统的建设改造，做好与业务协同平台的互联互通，并作好动态维护更新。

3、推行“一表式”受理审批，深化审批制度改革

厦门依托业务协同平台，对用地规划许可到竣工验收的项目审批过程进行流程再造。实现窗口统一收件，各审批部门网上并联协同审批，审批信息实时共享，努力压缩审批时限。实现转变审批理念，强化服务理念，从“被动审批”转变为“主动推送”，从“1对N”转变为“1对1”，申请人只需将受理材料提交到受理窗口，由窗口负责将材料提交到“多规合一”业务协同平台，各部门在平台上接收申请材料，实时联动审批，

审批后由窗口将审批结果送达至申请人。推行“一表式”受理审批，简化审批申报材料，努力实现“一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料”完成审批。

4、完善“一套机制”，真正做到“一张蓝图干到底”

1）完善建设项目生成机制。厦门依托空间规划信息平台，建立多部门生成策划项目的工作机制，为建设项目计划的生成、管理和实施，从项目意向、预选址方案、部门协调到项目决策确认的全过程提供信息保障，推进项目落地。

2）完善规划控制线管控机制。对“多规合一”划定的基本生态控制线、城市开发边界等规划控制线由人大纳入地方立法，并以政府规章形式明确规划控制线的管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。

3）完善一张图运行机制。厦门建立部门业务联动制度，正在制定《多规合一控制线实施管理规定》、《多规合一运行管理实施方案》、《多规合一组织架构和协调机制》等。建立监控考核制度，制定《业务协同平台监督管理规定》等。优化建设项目审批制度，制定《建设工程项目优化审批流程方案》、《审批流程方案实施细则》。建立动态更新维护制度，制定《信息公共平台动态维护规则》、《信息公共平台使用指南》、《信息公共平台接口拓展应用规则》等。

三、“多规合一”的工作成效

1、厦门“多规合一”工作是落实中央要求的重要实践。

一是贯彻落实总书记一系列重要讲话的具体实践。

二是治理体系和治理能力现代化的实践和创新。

三是落实“五位一体”统筹发展的具体行动。

四是推进新型城镇化的重要抓手。

2、厦门“多规合一”工作是全面深化改革的重要措施。

一是空间治理体系的顶层设计。

二是规划管理体制的深层次变革。

三是审批制度的改革。

3、厦门“多规合一”是厦门城市管理的实效性工作

一是管理实效。

二是摸清家底。

三是解决了生态文明建设落地问题

四是保障重点项目和民生项目落地

四、厦门“多规合一”的工作方法

一是领导重视。

厦门之所以能在半年内在全国率先完成“多规合一”，首先是领导重视，成立了领导小组，由主要领导挂帅，全市共同推动。其次，市区有关部门紧密配合，顾全大局，实现了多规的初步融合。

二是方法得当。

厦门的“多规合一”不仅仅是简单的协调、衔接，更注入新思维、新观念、新的任务、新的规划提升的过程。

首先协调处理了十二万个有差异的图斑，实现了多规的一致性；其次在美丽厦门战略规划的指引下，坚持底线思维，确定了城市的开发边界和生态控制线。再次先确定原则再开始协调，在编制方法上对多规如何合一、多标如何统一这个方向上有很好的探索。最后从地方视角出发，将国家的要求与城市实际结合起来，展开创新，而不是经验照搬。

三是基础扎实

厦门规划、发改、国土、环保等部门原有数据库和信息系统较为完善，为厦门“多规合一”工作奠定了扎实的基础，缩短了多规合一的进程。同时拥有很强的技术力量和队伍。此外，厦门长期以来规划高度集权，利于短时间内的数据统一。

五、探索与思考

1、“多规合一”工作中新问题和真问题的探寻

“多规合一”起步时以问题为导向，下一阶段要继续探求新问题与真问题：在制度、法规方面，多部门合作的障碍方面，下阶段发展和创新方面继续探寻。

2、“多规合一”法律地位的确定

“多规合一”涉及多个规划，是个统筹协调的过程，各法定规划在一张图的基础上还要去修改完善，最后在法律层面确定“多规合一”的地位。另外相关的配套政策需要跟进，来确保“多规合一”工作的下一步顺利实施。

3、由“多规合一”指导产业布局、重大项目布局。

“多规合一”中国民经济发展规划定目标、土地利用规划定土地指标、城市总体规划定坐标，应进一步将“目标、指标、坐标”结合“十三五”国民经济发展规划，指导产业及重大项目布局工作，从而把规划中的产业和重大项目布局做实。

4、利用“多规合一”发挥主体功能区规划的作用。

主体功能区规划中关于城市空间、产业空间、生态空间等是划定城市边界、生态红线的重要依据，主体功能区在“多规合一”工作中的地位和作用需要进一步思考和研究。

5、“多规合一”工作的技术提升。

“多规合一”的根本目的就是体制的合一，关于一张图的应用平台，在大数据时代下，应该是一个各部门共通共享的数据平台，通过云计算、互联网等技术手段，真正地走向数字化城市。