国内外工业区改造的实践及目标模式

［第1篇］国内外工业区改造的实践及目标模式

余 晖

一、工业区改造的特点

随着城市经济的高速发展，城市产业结构和用地结构的相应调整，旧工业区的改造成为国内外旧城改造（又称旧区改造、市区重建或城市更新）中一个不可忽略的重要组成部分。

旧工业区改造的核心在于目标模式的选择和运作模式的确定，具体包括功能再定位、内部用地布局调整、建筑更新（改造）、道路规划、市政设施建设、资金筹措、相关各方利益的协调以及配套政策法规等内容。

与旧城改造相比，旧工业区的改造拥有一些更为独特的特点：

（一）旧工业区改造与其所占土地的价值变化密切相关

当前，旧工业区的概念已经发生了很大的变化。所谓“旧”，未必强调建筑质量、环境景观、交通和市政设施差到难以为继，而是指工业区本身的功能和性质已经不适应该工业区所处地段土地价值的变化。不同的旧工业区，其改造的动因也不一样。较为普遍的原因是，该工业区内的企业生产成本急剧上升和工业效益下降，面临着产业结构调整的巨大压力；同时，这类工业区往往又是所处城市的重点污染源，耗用了过多的城市生活资源，成为制约城市进一步发展的“瓶颈”。但无论出于何种原因，旧工业区改造的目标是一致的，即适应土地价值变化的趋势和整个城市的整体发展要求，改善工业区的产业投资和生活环境，提升工业区的竞争力。

（二）旧工业区改造往往伴随着土地功能置换

城市用地总是要求在竞争中不断向配置效益更高的使用功能转换, 从而使城市用地在动态的配置、转换、再配置, 即“置换”过程中产生更大的使用效率。正因如此，几乎所有旧城改造都伴随着对城市各种不同性质用地进行功能配置的转换, 变土地的低效利用为高效利用, 从而优化城市用地配置。所不同的是，一

般的旧城改造更多以危房改造和基础设施更新等内容为主，功能调整、用地结构转换等内容其次；而旧工业区的改造主要涉及工业区功能的调整以及土地功能的转换，且往往与产业布局结构的调整结合在一起。

（三）旧工业区的改造通常会形成土地或物业的增值

旧工业区的区位和功能转换是产生土地或物业的增值主要源泉。从区位的角度来看，旧城（旧区）与旧工业区往往都位于城市的中心地带，具备较高的改造增值潜力。与旧城（旧区）相比，由于工业区的选址拥有较多的优先权，大多靠近交通便捷和人流密集的城市或片区“中心”，区位条件优越，土地增值的潜力更大。从功能转换的角度来看，一般普通的旧城改造，其增值可能主要来自于建筑容积率的提升和建筑质量的提高，如采用高层高密度高容积率、高覆盖率的开发模式，借此寻求更高的投资收益。相比之下，由于工业用地（物业）是各类用地（物业）中价值最低的，功能转换后必然能带来土地（物业）自身价值的更大的增值。

（四）旧工业区建筑结构较简单、产权相对集中，因而改造过程中的拆迁难度较小

工业建筑结构通常较为简单，且与旧居住区相比，其建筑密度和容积率也低得多，这样改造的拆迁量就小得多。同时，旧工业区的产权结构相对简单，旧居住区的产权结构相对复杂。由于旧工业区改造无须考虑（也不存在）居民的返迁补贴或重新安置问题，而对厂房业主的补贴，尽管有时产权也很分散，但总的来说不似居民区那般分散，协调起来更为容易，也有利于实行房屋的商品化运作，使开发利润增大。此外，对于那些结构较好的工业厂房，还可以重新装修利用，节约投资。

（五）可充分利用旧工业区内现有的基础设施

由于旧工业区耗能较大，给水、排水、供电、供气等设施的容量，远远高于普通住宅、办公楼和商业服务建筑。实行工业区的转产或搬迁，可以充分利用这些现有设施，减少一般旧居住区改造中的大规模市政投入。因而可以大大节约土地开发的投资，也使这些设施能够实现再利用，缓解城市目前的基础设施压力。

二、国内外工业区改造的实践

（一）美国的“褐区改造”

在美国，旧工业区改造被列入“褐区改造”（Redevelopment of Brownfields）计划之中。所谓褐区，是指“被废弃的、闲置的或未得到充分利用的工业和商业设施，由于已经受到或可能受到环境污染，这些设施的进一步利用或再开发变得更加复杂”。 具体而言，褐区主要是指那些工业用地、汽油加油站、废弃的库房、废弃的可能含有铅或石棉的居住建筑物。褐区改造计划，则是从1995 年起启动的全国性更新改造工程，旨在帮助城市社区从经济上和环境上复兴这些褐区的地产，缓解其潜在的对居民健康的威胁，恢复经济活力;倡导相关州、社区及个人同心协力，全面清理褐区，或依据可持续原则重新开发褐区， 以彻底防止褐区再生。这是近年来美国联邦政府在城市更新领域力度很大的一项举措，各地方政府和私营部门都有不同程度的参与，目前该项计划仍在进行之中。

匹兹堡是一个成功治理的典型。该市拥有美国最大的褐区，占地42 英亩，名为华盛顿登陆地(Washington’s Landing ，以前被称为赫尔岛) 。两个世纪以来该处一直是工业用地，曾建有热力厂、木工厂、钢铁厂、肥料厂、制皂厂、肉类加工厂等等。遗留的环境污染问题非常严重，从地面普遍的水污染到后来发现聚氯乙烯(一种致癌物) 残留。在褐区治理的优惠政策吸引下，匹兹堡的开发商们相继前来投资， 建成了高级住宅区和中低档住宅区、办公用房以及河边景观小路。匹兹堡的褐区改造获得了巨大综合效益。目前，这条景观小路已成为一个重要的旅游景点；该地区的房地产市场也迅速升温，原来售价仅为 5 万元的住房可卖到65 万；此外，褐区改造还产生了600 个就业机会，向匹兹堡市政府提交了70 万美元的税收。

（二）德国的鲁尔工业区改造

鲁尔区位于德国北威州中部，曾经是、现在还是世界上最大的煤炭和钢铁工业区。20世纪50年代至60年代初，由于石油和核能运用所带来的能源结构消费的变化，使得煤炭的需求量下降；马克升值、欧共体内钢铁生产的配额限制等原因，使德国钢铁生产不得不向欧洲以外的子公司转移，钢铁工业也开始走向衰落。伴随着主导产业的衰退而出现的就业岗位锐减等社会问题，使鲁尔区陷入了结构性危机之中。

面对危机，德国政府审时度势，自20世纪60年代末着手开展鲁尔区经济结构的转型工作。主要的措施有：

1. 清理改造传统产业，完善基础设施。1968年，北威州政府出台了第一个产业结构调整方案“鲁尔发展纲要”。重点采取对矿区进行清理整顿，将采煤业集中到赢利多和机械化水平高的大矿井，调整企业的产品结构，提高产品技术含量等措施来拯救老企业。各级政府还通过投入大量资金来改善当地的交通基础设施、兴建和扩建高校和科研机构、集中整治土地等措施，为鲁尔区下一步的发展奠定必要的基础。

2. 吸引资金技术，扶持新兴产业。1979年，制定“鲁尔行动计划”。在继续加大前一阶段改善基础设施和矿冶工业现代化努力的同时，有意识地通过提供经济和技术方面的资助，逐步在当地发展新兴产业，以掌握结构调整的主导权。

3. 因地制宜实现产业结构的多样化。1989年制订了“矿冶地区未来动议”。近年来又着手实施“欧盟与北威州联合计划”，其特点是充分发挥鲁尔区内不同地区的区域优势，在不同地区形成各具特色的优势行业，实现产业结构的多样化。

经过30多年的努力，鲁尔区目前已从“炼钢中心”逐步变成了一个炼钢等传统产业与服务业、信息技术、生物技术等产业相结合、多种行业协调发展的新经济区，产业结构调整取得了明显的成效。但这一进程还远未结束，该地区今后仍然面临着相当严峻的挑战。例如，政府长期以来过多运用财政补贴手段已受到外界的众多批评，而新兴产业的选择上也表现出一定的盲目性。德国经济界有识之士认为，“改造旧工业区，尽管不能追求一步到位，但也应该早早确定取消补助的目标日期。政府的资金应该更多地投放在创立新产业，培养工人新技能上，而不是用来维持没有市场需求的产业。”

（三）英国的城市再生政策和内城更新

英国是世界上最先经历工业化和城市化的国家，同时也是最早经历城市衰退和城市再生（Urban Regeneration）的国家。虽然英国城市法规的建设比较先进，但直到1960年代才出现以城市再生为主要内容的城市政策、计划和项目等。因此，英国的旧工业区改造更多的是与所谓的内城更新相联系。

在众多的与旧工业区改造相关的城市再生政策中，建立城市开发公司（Urban Development Corporations）是最为成功的一个。20世纪70年代末，英国面临城市和区域发展的复合型问题，例如逆工业化、城市—乡村转型和南北差距拉大等问题。在1979年撒切尔政府上台后，出台了一系列的对策。其中之一就是建立城市开发公司，目标是实现区域振兴，高效利用土地和建筑物设施，鼓励现有

工商业发展，创建具有吸引力的环境，提供宜人的住房和社会设施。80年代，城市开发公司成为1980年代初期以来英国城市政策的中心制度机制。从1981年到1993年，在英国已成立了13 个城市开发公司，为英国内城区和旧工业区的开发做出了显著的成绩。与此同时，英政府还实施针对企业区(Enterprise Zone)的优惠待遇。所谓企业区，即那些处于闲置及萧条中的老工业区。多年来，英政府通过在各地设立企业区、实施企业区优惠待遇，进一步加大对当地的引资力度，从而带动当地经济的发展。企业区的开发是针对内城衰败的城市问题，鼓励企业重新开发中心城市，创造就业岗位，把新城开发疏散出去的人口和企业重新吸引回内城。目前，英国境内共有40个企业特区。

尽管遇到了一些挫折，但总体上城市再生政策还是取得了显著的成效，并涌现了许多典型改造实例，包括将旧建筑改造为新的用途和旧工业区改造。例如，伦敦泰晤士河畔的原电厂改造成为Tait艺术馆、利物浦市的原茶叶加工厂改造成的公寓和办公楼及原教会学校改造而成公寓，拉索兰市近郊的钢铁厂改造成为现代科技博物馆，盖茨赫德的原面粉厂改造成为Baltic现代艺术中心、格拉斯哥市区一旧楼改造的艺术活动中心等项目，都是十分成功的实例。

（四）上海苏州河改造

上海是我国最大的工业基地和商业中心，由于历史原因形成的城市工业布局分散、产业结构不合理和城市基础设施不配套等因素，使得上海市内的许多老工业区长期以来一直面临着升级更新以及能否与环境协调发展的问题。贯穿上海城市中心的苏州河具有得天独厚的区位优势，但是“工业与环境能否协调发展”的难题同样困扰着苏州河沿线地带的发展。在此背景下，上海市迅速组织力量制定了苏州河沿线地区综合整治详细规划，并于1998年8月出台了《上海市苏州河环境综合整治管理办法》，苏州河的改造被正式列入20世纪末上海市政府的重大工程。

从环境保护角度，苏州河沿线综合整治的目标为，近期控制污染源，通过污水治理工程和河底污泥的清挖，初步改善苏州河水体水质，分阶段搬迁垃圾码头，抓好综合整治样板段的建设，逐步实施滨河绿化带，基本改变苏州河黑臭和脏乱的面貌。远期杜绝污染源，把苏州河及其沿线地区整治成为水质清洁、绿树成荫、环境优美、市容整洁、可供市民休闲观光的水上游览线和滨河步行区。经过几年的努力，苏州河沿岸绿化建设已初见规模，苏州河沿线环境综合整治工作也取得

了初步的成效。

从产业升级角度，苏州河沿线综合整治的目标则是依据“产业置换”的思路，把污染严重、低档次的产业置换出来，发展科技型、高附加值、环保型的产业，通过产业调整和升级，实现“工业与环保协调发展”。沿着这个思路，苏州河沿线工业区的产业调整和升级的规划已基本完成，相关试点也取得了成效。例如，紧靠苏州河上游的长风工业区，将改造成融研发、产业孵化、设计于一体，并以高新技术为主的科技工业园，吸引科技型企业入驻，形成“科技走廊”。北新泾工业区则早已改名为虹桥临空园，计划在5年内建成以服装服饰、电子电气、IT 成果转化为主，集科研开发和加工制造于一体的都市型工业园区。

（五）深圳华强北改造

华强北商业区的前身是上步工业区，始建于 1982年，至 1985年基本形成，是深圳特区发展中最早以生产电子、通讯、电器产品为主的工业区。80年代中期，随着深圳城市规模的不断扩大，本地人口的急剧增加，外地移民的大量涌入，在深圳经济第二次腾飞的大趋势下，深圳的市区迅速向福田区扩展。1992年以后，华强北内部的产业结构及所处的社会经济区域环境发生了较大的变化：工业区内部，企业生产成本增加，利润越来越薄；制造业纷纷外迁，以商场为代表的服务业入驻，第二产业渐渐退出，第三产业迅速崛起。

华强北由工业区演变为商业区，完全是由市场力量自发形成的。最初的华强北只是一个自发性质的电子产品交易的地方。当时的深圳乃至珠三角的IT产业要发展，需要一个走向市场的出口，华强北因云集了很多生产电子产品的高新技术企业，加上优越的地理位置，流通快、信息传递及时，客观上吸引了珠三角 IT 企业在此聚集。1988年，赛格电子市场的建立和兴起，首先带动华强北商业区的龙头产业——电子市场的兴起和发展。经过十多年的经营，历经三次扩容，赛格电子市场已从最初的2000平方米的二层小楼，扩张到今天的45000平方米经营面积，成为聚集国内外知名厂商1500多家，进行电子元器件、电脑配件、计算机网络及通信器材交易，享有“中国电子第一市场”美誉的全国最大的电子产品批发中心。电子市场的兴起和迅猛发展，客流和物流的聚散；积聚了人气；从而带动了零售、餐饮、金融等行业的发展。至此，上步工业区逐步转向商贸、办公、银行、证券、房地产及其它行业，变成以商业、办公为主导，兼有部分居住的综合区，顺利实现了产业功能的转型。

三、工业区改造的目标模式

工业区改造目标模式的选择受多种客观因素的约束，比如历史、区位、土地使用状况、基础设施条件、产业和生活环境、产业发展前景等。其中，区位、产业环境和产业发展前景直接决定着工业区未来产业布局和土地功能的调整方向，是确定工业区改造目标模式的三个主要因素。借鉴上述国内外工业区改造的实践经验，按照对原有工业区产业布局和土地功能调整调整幅度的差异，大致可以将工业。区改造的目标模式归纳为以下三类：

（一）产业升级改造模式

产业升级改造模式强调维持工业区原有的以工业为主的功能和性质不变，同时也不排除对原有工业进行适当的升级，其目的是改善区内投资环境和生活环境，维持对区内原有企业的吸引力，同时吸引新的企业入驻，增强工业区的活力，不断提升工业区的竞争力。这类工业区往往具有如下特点：区位条件通常较好，甚至位于城市的中心区域；面临调整产业结构、疏散中心城区人口、解决环境污染等多重压力，但其产业和生活环境标准尚未下降到既不能吸引新的工作和商业，也不能维持正常城市生活功能的程度；通过采用某些扶持政策或提升产业与生活环境标准的措施，仍有望继续吸引新的投资等。

英国的企业区是一个典型的案例，这些企业区主要设在衰退的内城地区，即城市的中心区。内城地区历史上形成的传统工业，一直是维持城市生存的经济基础，但是二战以后受政府政策变化、国际竞争压力、国内产业布局调整等主客观因素的冲击，普遍面临倒闭或继续迁移至其他地区的窘境。在此情况下，英国政府于80年代初调整了原有的内城更新规划，制定了旨在鼓励企业对内城进行再投资和再开发的企业区政策。主要的优惠政策有：免除工业和商业房地产开发投资税、免除工业和商业房地产地皮税、免除企业用于职业培训开支的有关税收以及简化各项行政手续等。多年的实践证明，企业区政策吸引了越来越多的投资者，取得了显著的效果。

（二）产业转型改造模式

产业转型改造模式主要强调降低工业的比重，打破工业区原有的以工业为主的格局，对产业结构进行优化调整。基本的原则是“退二进三”和“优二兴三”，

按照实施改造的难易程度依次对工业用地进行功能置换，发展附加值更高的第三产业或新兴工业，改造后第二产业和第三产业的具体比重则依实际情况而定。这类工业区的特点是：随着城市的快速发展，由原来城市“边缘地带”迅速成为城市中心区域或片区中心，区位条件较好；面临工业生产成本上升、工业效益下降、产业升级或转型、环境污染等生存的和来自社会的压力，工业区本身的功能和性质远远不能适应该工业区所处地段土地增值的变化趋势；工业区周边已形成一定的商业氛围，通过实施改造，有条件发展较原有工业收益价值更高的第三产业和新兴工业，充分挖掘工业区土地的潜在利益。德国的鲁尔工业区改造、上海的苏州河改造、华强北改造等案例是这一模式的代表。

以德国鲁尔工业区为例。二战后，以煤、钢铁为基础的重化工业经济结构日显弊端，鲁尔工业区的经济面临了结构老化的危机。为摆脱危机，适应新形势下经济发展的需要，鲁尔区开展了全面的区域整治工作，包括采用新技术改造煤炭和钢铁等老工业，建立科学技术革新的信息中心，帮助企业拟定技术革新计划，优先向中小企业转让技术等办法，提高传统工业的机械化和现代化；鼓励信息、电信、生物技术等新兴工业迁入鲁尔工业区，给予大型企业投资者28%，小型企业投资者18%的经济补贴；充分发挥鲁尔区内不同地区的区域优势，因地制宜实现产业结构的多样化，比如杜伊斯堡发挥其港口优势成为贸易中心，埃森市则凭借其广阔的森林和湖泊成为当地的休闲和服务中心等。通过实施改造，鲁尔区紧随世界产业结构调整步伐，不断创新，以新技术革命促进区域经济结构的全面更新和提升，取得了明显的成效，成为老工业区持续发展的典范。

（三）功能转换改造模式

功能转换改造模式强调从根本上改变工业区的用地功能，把工业区原有的产业活动功能改造为以居住为主，含适量配套、商业办公的设施完善的综合区。根据实施改造的难易程度，工业区用地功能的调整通常有一个过渡期。在此期间，部分工业，特别是附加值较高的新兴工业仍将保留在区内，但改造的最终结果是以工业为主导的产业功能让位于以居住为主导的生活性小区。这类工业区的特点是：通常面临原有工业的生产成本过高、经营收益下降的窘境，原有工业缺乏良好的发展前景，且其继续存在已经与城市生活功能发生较大的冲突；区位和市场环境等条件一般，不适宜大规模发展商业、贸易等第三产业，第三产业更多是为居民生活配套。

以深圳八卦岭工业区改造为例。随着深圳特区经济的高速发展，八卦岭工业区位由原来城市的“边缘地带”迅速成为城市的中心区域，区内企业的生产成本急剧上升，工业效益持续下降，出现了工业外迁和自发将空置厂房改作商业、办公等用途的情况。顺应这种趋势，深圳市有关部门着手制定八卦岭工业区的改造规划，将从八卦岭工业区的改造过程划分为两个调整阶段。考虑到虽然工业的萎缩与迁移已成为必然的趋势，但在一定时期内，仍将有部分属于高新技术性质的企业滞留区内继续从事生产。从产业类型、经营状况、地域分布、销售对象几方面进行综合分析，本次规划确定对那些技术含量高、经营状况良好、或需扶持的市重点高科技产业用地性质予以保留。因此，近期内工业区仍以商业、办公、工业为主；远期则将建设成为以居住为主的，含适量配套、商业办公和高新技术产业的设施完善的生活性小区。

四、启示

工业区的改造是一项庞大的社会工程，其中牵涉到政府、开发商、社区等多个利益主体，面临诸如改造速度与改造标准、市场失灵与政府调控、远期利益与近期利益、社会经济和环境效益等复杂的“技术”和“非技术”矛盾，这就需要有一个统筹工业区改造全局的运作模式。美国的“褐区改造”、德国的鲁尔工业区改造、英国的内城更新、上海的苏州河改造等实践表明，“以政府宏观调控为导向、以政府政策为支持、以私人部门为改造主体”的运作模式是切实可行的。该模式的具体内容是：

1．在工业区改造过程中，政府的宏观调控和管理是必要的。私人部门的逐利行为必然会与规划调控的要求产生某些冲突, 市场失灵的情况不可避免。政府部门介入工业区改造，一方面可以调动私人部门作为市场主体参与工业区改造的自觉性和积极性；另一方面则可防止私人部门不顾全局利益甚至以撤退投资相威胁等行为的产生，将工业区改造纳入市场化运作的良性轨道。如美国的褐区改造计划、英国的城市再生政策等。

2．成立一个由政府部门、私人部门、社会组织和社区等机构与组织构成的，专门负责工业区改造的组织管理机构，其职责包括：制定工业区的全面发展战略、组织编制相应的改造规划及费用预算、提供相应的改造基金支持、协调相关方面

在改造过程中采取步调一致的行动等。如英国的城市再生公司等。

3．在不影响市场秩序和公平竞争的原则下，可对工业区的改造提供一些特殊的政策优惠和措施，包括财政补贴、税收优惠、简化部分行政审批手续、提供相关资讯等。如德国鲁尔工业区的补贴政策、英国的企业区政策等。