城镇弱势群体的社会保障问题研究
分类号 F062.9 密级无
UDC(DDC) 330
河海大学
硕士学位论文
城镇弱势群体的社会保障问题研究
袁飞
指导教师姓名：施国庆教授陈阿江副研究员河海大学经济学院
南京市西康路1 号
申请学位级别：经济学硕士专业名称：产业经济学
论文提交日期： 2003年1月论文答辩日期：2003年3月学位授予单位和日期：河海大学2003年月
答辩委员会主席：周之豪教授
论文评阅人：吴增基教授
余文学副研究员
2003年3月中国?南京
分类号（中图法）F062.9UCD(DDC)330密级无
论文作者姓名袁飞学号 2000311单位河海大学
论文中文题名城镇弱势群体的社会保障问题研究
论文中文副标题无
论文英文题名A Study on Social Security of Vulnerable Group in Urban 论文英文副标题无
论文语种汉论文摘要语种汉、英
论文页数52 论文字数 4.5（万）论文主题词弱势群体社会保障社会救助社会保险
申请学位级别硕士专业名称产业经济学
研究方向产业经济政策
指导教师姓名施国庆教授陈阿江副研究员
导师单位河海大学经济学院
论文答辩日期 2003年3月24日
摘要
本文的城镇弱势群体主要指城镇下岗、失业人员。目前城镇中有很多下岗、失业人员靠领取失业救济金、下岗职工基本生活保障金或者城镇居民最低生活保障费来维持生活。这种状况不改变，会加剧社会矛盾影响社会的稳定。因此对城镇下岗失业人员这一新的弱势群体的社会保障问题进行研究就具有重大的理论和现实意义。
本论文首先从经济学理论的角度分析了城镇弱势群体形成的原因，并对其现状进行了研究。回顾了我国对城镇弱势群体的社会保障事业的发展和现状，指出了目前存在的问题和不足。
然后从城镇弱势群体的社会救助和社会保险两个方面进行分析研究，提出社会救助的原则和社会救助的内容以及城镇弱势群体的社会保险对策，并对弱势群体的商业保险进行了初探。
最后分析了加入ＷＴＯ对我国社会保障制度的影响，总体上提出逐步完善我国社会保障制度的对策建议，主要包括社会保障立法等内容。
关键词：弱势群体社会保障社会救助社会保险
ABSTRACT
Vulnerable Group in urban area in the context mostly includes laid-off and unemployed persons in urban area who maintain their lives depending on drawing alms for the unemployed, basic living security for the laid-off or minimum living safeguard for persons living in urban area. Social conflicts will be aggravated, and social stability will be affected to great extent without the changes of such condition. Therefore, it has great theoretic and practical means of researching on issues of social security for the laid-off and unemployed who are emerging vulnerable group.
The reasons of formation of urban vulnerable group are analyzed from the perspective of economic theory in the thesis, and the study on present conditions is conducted. Development and present condition of social security for urban vulnerable group in China are reviewed, and existing problems and flaws are pointed out.
Then, research is conducted from the perspectives of social salvation and social insurance for urban vulnerable group, principle and content of social salvation and social insurance countermeasures for urban vulnerable group are brought forward, and initial study on commercial insurance for vulnerable group is carried out.
At last, impacts of China’s entry into WTO, on China social security system is analyzed, and suggestions of countermeasures for perfecting China social security systems step by step in general, including legislation of social s security etc…
Key words: Vulnerable Group Social Security Social Salvation Social Insurance
目录
第一章导论 (1)
1.1问题的提出 (1)
1.2研究现状 (3)
1.3研究内容及方法 (3)
第二章城镇弱势群体问题分析 (6)
2.1形成弱势群体的历史原因 (7)
2.2形成弱势群体的现实原因 (9)
2.3下岗职工自身原因 (11)
2.4下岗和失业人员的就业问题 (11)
第三章城镇弱势群体的社会救助 (13)
3.1社会救助的涵义 (13)
3.2城镇弱势群体的社会救助内容 (14)
3.3社会救助的资金来源 (17)
3.4建立健全社会救助管理和服务体系 (18)
第四章城镇弱势群体的社会保险 (20)
4.1社会养老保险 (20)
4.2社会医疗保险 (27)
4.3社会失业保险 (29)
4.4城镇弱势群体的社会互助保险 (32)
4.5城镇弱势群体的商业保险 (36)
第五章新世纪对我国社会保障制度的展望 (40)
5.1加入ＷＴＯ对中国社会保障的影响 (40)
5.2逐步完善我国的社会保障制度 (44)
结束语 (47)
主要参考文献 (48)
致谢 (51)
第一章导论
1.1问题的提出
国务院总理朱镕基在向九届人大五次会议所作的《政府工作报告》中，郑重地使用了“弱势群体”这一学术语，表示了对弱势群体的关怀，城镇弱势群体的问题成为人们关注的话题之一。如何让城镇弱势群体走出贫困，成为一个亟待解决的社会问题。
1.1.1城镇贫富差距加大
据国家统计局1999年8月对15万住户的调查表明，20%的低收入户人均收入仅为124元，比20%的高收入户人均收入992元低88%。最富有的20%家庭占有全部收入的42%，20%的贫困家庭，仅占全部收入的 6.5%。在7万多亿元储蓄余额中，80%的储蓄存款集中在20%的高收入和中等收入户中1。低收入户一般都是人不敷出，储蓄很少，即使有一些，也是为了医疗、养老、教育费等应急之用。
1.1.2贫困群体制约当前市场需求
为刺激消费，虽然近几年增加了城镇中低收入者居民的收人水平，并连续七次降息，民政系统对贫困群体实施了最低生活保障线的救助等，但还不能从根本上扭转消费不旺的状况。城镇贫困群体虽有强烈的消费需求，但受到收入水平的限制而不能实现。一方面是冰箱、彩电等耐用品严重积压，而另一方面是困难户每百户彩电、冰箱等普及率仍较低2。这说明消费品积压并不是绝对过剩，而是低收入、低消费、低生活水平下的消费品供大于求的相对过剩，是低收入水平制约了消费需求。
1.1.3下岗失业人员文化素质低
据劳动和社会保障部5省10市的抽样调查，在下岗职工中，按文化程度分，初中文化程度占44%，小学及以下文化程度占5.1%，高中占4.1%；按技术素质分，初级技工及没有技术等级的人员占52.6%，中级技工占38.9%，高级技工及技师只占8.5%；按工作性质分，一线生产业务人员占60.3%，服务人员占16.3%，
专业技术人员和管理人员只占 23.4%。性别差异不明显，女性占48%3。
1.1.4贫困家庭人口多、就业少
下岗和失业人员大多集中在收入水平较低的制造业、服务业和商业部门，家庭人口多，就业少，户人均收入低。据2000年住户调查，5%的最低收入户每户家庭人口为 3.6人，就业者负担人口为2.34人，分别比最高收入户的2.66人和1.67人高35%和40%2。同时，由于文化技术素质偏低，再就业比较困难，还有相当一部分居民因病残致贫，医疗费没有保障，处于绝对贫困状态。
1.1.5社会保障制度不够健全
社会保障是市场经济运行的安全网和稳定器，它关系到劳动者的切身利益，能调节贫富差距，但我国社会保障还不能起到稳定和调节作用，首先是社会保障覆盖面低。据国家统计局城调队1999年对15万户城镇居民的调查，只有36.6%的居民参加了养老保险，11.8%的人参加了失业保险，13.9%的人参加了医疗保险，由于保险基金的严重短缺，使参保者领不到足额的保险金，如养老保险由于企业累计欠缴费达370多亿元，个人账户空账运行，严重影响养老金的正常发放，中央采取了很多措施，补发了过去拖欠的养老金，但仍有一部分离退休人员领不到足额的养老金。2000年拖欠养老金72亿元，人均拖欠1800多元。参加医疗保险的参保率只占50%1，经济效益不佳的企业拖欠医疗费的情况仍比较普遍，有40%的参保者因社会保险金不能足额发放而缺乏生活安全感。社会福利政策还存在平均主义倾向，目前各项社会保险基本上是按职务分配，职务越高福利越高，反之越低。据国家统计局调查，养老、医疗、住房、实物福利等几项人均福利收入，富裕户比贫困户高87%，其中养老金高4.2倍，医疗保险高 62%，住房补贴高61%，实物福利高38%1。由于社会福利政策没有向贫困户倾斜，因而加剧了贫富差距的扩大。
在当前国民经济继续保持快速、健康、稳定发展，人民生活水平继续不断提高，开始进入小康水平的情况下，而城市人口中却有上千万人(主要是下岗、失业人员)靠领取失业救济金、下岗职工基本生活保障金或者城镇居民最低生活保障费来维持生活。这种状况不改变，将会进一步加剧社会矛盾，影响社会的
稳定。因此对城镇下岗失业人员这一新的弱势群体的社会保障问题进行研究就具有重大的理论和现实意义。
1.2研究现状
国内社会学界对弱势群体的研究始于80年代后半期对城市贫困问题的关注。“九五”期间,有关弱势群体和社会支持的研究成果颇多,主要可分为两种类型,一是宏观或中观的研究,代表性的观点主要有陆学艺、李强等关于社会分层的研究。陆学艺对中国社会结构的变动进行了分析,提出了当代中国社会的十大阶层,为认识弱势群体的变化及其社会地位提供了结构性的实证支持,研究所依据的以资源占有的差异进行分层的方法克服了传统的按个体的属性识别其社会地位的局限11。李强探讨了社会转型过程中城市致贫的原因,提出了较为系统的相关对策13。二是微观的专题研究,如朱力在总结西方社会弱者观的基础上,提出依靠政府行为与民间社会行为共同帮助弱者14；唐钧在调查的基础上,指出非正式的社会支持或社会互助网络已成为贫困家庭赖以生存的重要支柱26；关信平从理论层面分析了城市贫困现象,并从经济学和社会学的角度提出了城市反贫困的政策20；陈成文对“社会弱者”、“社会支持”的概念、社会弱者的生活状况、社会支持的结构与功能以及支持系统等,做了较为详尽的社会学分析和探讨29。此外,还有许多学者分别从不同的侧面,如心理健康、比较研究等方面对弱势群体的社会保障问题进行了探讨。从以上的文献回顾中可以看出,国内社会学界目前对城镇弱势群体的社会保障的研究还是相当有限的。这些研究大多集中于理论层面的探讨,缺乏对弱势群体的社会保障过程及实践形式的研究,这种局限显然会影响社会保障的全面、有效的实施。
1.3研究内容及方法
1.3.1研究内容
本论文对目前城镇下岗失业人员这一新的社会弱势群体的社会保障问题进行研究，从经济学的角度分析了中国形成下岗失业的原因，从体制及市场两个
方面分别讨论了下岗和失业的根源。并对城镇弱势群体及其社会救助、社会保险的现状进行了详细的分析研究，给出一个系统的对策建议。具体分为：第一章，导论。首先，提出问题，分析对我国城镇弱势群体的社会保障问题进行研究的必要性和意义；其次，回顾国内目前对城镇弱势群体的社会保障问题研究的理论和现状；然后，概括本论文研究的主要内容和应用的研究方法；最后，指出本论文的创新之处。
第二章，弱势群体问题分析。第一节，指出形成弱势群体的历史原因是在计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中的必然反映。第二节，指出形成弱势群体的现实原因是产业结构的重大调整、产业技术的进步、再就业难等。第三节，指出下岗职工自身原因是大部分失业者和下岗职工文化素质偏低、谋生渠道单一、择业观念陈旧。第四节，简单阐述了下岗职工和失业人员再就业问题。
第三章，弱势群体的社会救助。对城镇弱势群体的社会救助的现状及目前社会救助制度进行分析，并从城镇居民最低生活保障制度、医疗救助制度、住房救助制度、子女教育救助制度几方面进行详细的研究，提出对策建议。
第四章，城镇弱势群体的社会保险。首先分析研究了我国社会保险（主要为养老保险、医疗保险和失业保险）的发展和现状；其次研究了我国城镇弱势群体的社会保险的现状和问题；然后从劳动贡献补偿、雇主补偿和社会互助几方面对解决城镇弱势群体的社会保险问题进行研究，并对城镇弱势群体的商业保险进行了初探，提出了一些有用的建议。
第五章，分析了新世纪中国加入ＷＴＯ后，对我国社会保障制度的影响以及对社会保障的客观要求，提出逐步完善我国的社会保障制度的建议。
1.3.2研究方法
本论文遵循“一般→具体”的路线进行研究。从现状中发现问题，分析问题并解决问题。主要研究方法有：
(1)规范与实证相结合的分析方法。本论文既有用规范方法研究的内容，也有用实证分析方法研究的内容。
(2)定性与定量分析相结合的方法。本文以定性分析为主，适当应用定量分
析方法。
(3)经济学分析法。运用经济学理论对社会现象进行分析和研究。
第二章城镇弱势群体问题分析
弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力，基本生活能
力较差的人群5。本文的弱势群体主要指城镇下岗、失业人员。在我国，下岗可
以划分为单位化的下岗（包括内退下岗、待业下岗、精简分流）和市场化下岗（包括主动性自谋职业、被动性自谋职业和买断工龄），这与西方国家所称的“在
职失业”有些类似。失业是指有劳动能力且愿意在现行工资水平下工作而没有工
作的现象。下岗与失业的最大区别是下岗职工在一定时期内还与原有企业保持
一定联系，并未与原有企业解除劳动关系。但如果下岗职工在一定时期内未能
重新上岗或安置，下岗这一概念应包含于失业之中，实质上成为失业的一部分。
表2.1我国1992年以来城镇登记失业率及国企下岗职工人数的变动
单位：万人
年份1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 城镇登
2.3% 2.5% 2.8% 2.9%
3.0% 3.8% 3.3% 3.1% 失业
率
每年新
393.9 420.1 476.4 519.6 552.8 589.7 385.8 352.3 增下岗
人数
年末累
294.6 301.1 360.0 564.3 891.2 1151 655.8 682.3 计下岗
人数
数据来源：《中国统计年鉴》（1992——1999）并整理
有一部分下岗、失业人员经过一定时间的技术培训重新找到工作，而大部
分下岗、失业人员由于年龄、技术等的原因很难找到工作。城镇弱势群体的形
成最直接最突出的表现就是在社会转型和经济转轨过程中，大批的失业者和下
岗者加入到弱势群体的行列，使这一群体日益庞大，成为改革中日益受到关注
的社会性问题。作为我国改革中形成的新的弱势群体，是一个综合性问题，绝
非单个因素所促成，其原因比较复杂，既有历史的原因、现实的原因，也有职工自身原因等。
2.1形成弱势群体的历史原因
弱势群体的形成无疑是一个历史问题。从历史根源探索，这是在计划经济条件下实行的就业体制和就业政策在经济转轨过程中的必然反映，也是长期以来重复建设、盲目建设所造成的问题的必然暴露。
2.1.1在计划经济体制下，劳动力的配置是政府行为
从整个社会看，出于社会公平、稳定的目标，有多少城镇劳动力供给，政府就要安排多少劳动力就业。所以社会没有劳动需求曲线，只有劳动供给曲线；而且由于实行严格的等级工资制度，社会劳动供给曲线是负斜率的。于市场机制下劳动供给随工资率变动而变动的过程相反，负斜率劳动供给曲线决定了是先有不同水平的劳动供给，然后政府再制定出相应的等级工资率，劳动供给越多，相应的工资率越低，反之相反。值得注意的是，计划体制下负斜率的劳动供给曲线与市场机制下负斜率的劳动供给曲线是不同的。前者是人均工资率较低的反映，后者是工资率高到一定程度后，收入效应大于替代效应的结果（图1-a、1-b）。既然计划体制下政府负有为每个城镇劳动力安排就业的义务，所以国有企业的职工总数便低效率、甚至无效率或负效率地膨胀起来。
2.1.2计划体制下企业行为是受政府严格约束的
生产什么、为谁生产、生产多少、如何生产等问题是由政府计划决定的。
所以企业的目标不是利润的极大化，而是产量的最大化。为完成或超额完成政府的产量计划，企业不顾包括劳动在内的成本投入。吸纳尽可能多的劳动力明显地对计划经济体制下的国有企业有利，或更准确地说，对国有企业的管理者有利。管理的工人规模越大（工人工资由财政统一拨付，而与企业的效益无关），国有企业的管理者在权力、地位、报酬、升迁、实现个人抱负等方面越有利。因此软预算约束、扩张冲动、囤积倾向以及企业管理者出于自身利益的考虑等因素，导致了国有企业具有尽可能地吸纳、储备劳动力的倾向。单个国有企业的劳动需求曲线变成既定工资水平下的一条弹性无穷大的水平线，唯一的限制是政府的计划招工指标（图2-a）。
2.1.3单个企业的招工计划指标是一个固定数额
这个计划指标决定的垂直的劳动供给曲线与单个国有企业弹性无穷大的劳动需求曲线相交，就决定了单个国有企业使用的实际劳动者人数（图2-b）。应当指出的是：计划体制下追求产量最大化的国有企业比市场机制下追求利润最大化的企业所使用的劳动力数量要多。原因在于计划体制下的政府为保证每个城镇劳动力就业而硬性分配给国有企业的招工指标和国有企业本身具有尽可能多地吸纳、储备劳动力的倾向。这使国有企业的生产区域处于图3中的Ⅲ区域，而不是市场机制下追求利润最大化的企业生产区域——图3中的Ⅱ区域。
2.1.4城镇劳动力由政府安排就业
随着人口的自然增长，总劳动供给曲线不断右移，政府每年分配给单个国有企业的招工指标也不断增加。又由于国有企业本身具有尽可能多地吸纳、储
备劳动力的倾向，因此单个国有企业的垂直的劳动供给曲线也不断右移（图4-a），达到一定程度后，不仅超出了市场机制下企业利润最大化所需要的劳动力数量，而且超出了计划体制下企业产量最大化所需要的劳动力数量，产生了绝对剩余的劳动力，形成隐性失业。在计划经济体制向市场经济体制的转轨中，企业的目标从产量最大化向利润最大化转变，所以这部分劳动力必然地由隐性失业转化为公开失业，显性化为下岗职工。（图4-b）目前弱势群体的突现，大批的失业下岗人员就是我国长期以来就业矛盾积累的总爆发。
2.2形成弱势群体的现实原因
2.2.1产业结构重大调整和企业自身经营
(1)产业结构重大调整
随着产业结构由劳动密集型向资本技术密集型转变，传统产业开始萎缩，使劳动结构发生重大变化。“九五”期间全国城镇在职职工人数由1.4908亿人减少为1.1773亿人，净减少3135万人，下降幅度为21%，其中国有单位人员减少了23.9%，集体单位人员减少了45.6%。从产业结构看，在全国城镇职工中，制造业净减少1943万人，下降幅度为35.7%；建筑业净减少275万人，下降幅度为26.1%；采掘业净减少264万人，下降幅度为28.9%，三大行业合计减少2482万人，占减少总量的79.2%1。这表明全国在职工人数大幅度下降的主体来自于传统产业：建筑业、采掘业、和制造业三大产业。随着科技进步和劳动生产率的提高，即社会有机构成的提高，致使失业人数的增加。
(2)企业自身经营
据部分城市调查，由于国营企业生产经营性原因下岗者居多，占全部下岗职工70%左右。其中，企业停产半停产下岗占42%；企业减员增效下岗占35%；企业濒临破产下岗占6%；企业兼并重组下岗占3%；其他生产性下岗占14%6。就企业自身原因来看，一是企业的领导体制、决策过程依旧，管理制度、管理方法依旧，缺乏创新能力，适应不了市场机制的要求。二是企业领导腐败问题严重。近年来，随着企业生产经营自主权不断扩大，由于监督机制不健全，现代企业制度还没有完全建立起来，企业经营管理中的腐败问题日益严重，把好的企业搞坏，坏的搞垮。
2.2.2再就业难度越来越大，再就业率不高
下岗现象，是市场经济建设中必然要经历的过程，是改革到关键时刻必须要经历的阵痛。据统计，全国截至1999年底有492万下岗职工实现再就业，再就业率为42﹪。从各省市情况看，辽宁省截至2000年底，国有企业下岗职工202.8万人，占同期国有企业职工总数的12.4%，再就业率为38%。深圳市的统计资料显示，深圳市现有下岗职工1.1万人，目前8641人实现再就业，尚有22%的下岗职工未就业1。再就业难，就业率低，究其原因，一是就业岗位少，就业竞争激烈。二是由于整个宏观经济环境不宽松，劳动力市场和企业用人不规范。三是再就业的各项优惠政策得不到落实，持下岗证自谋职业享受不到减免税费的优惠，影响了再就业的积极性。
2.2.3城镇居民最低生活保障制度建设滞后
建立城市居民最低生活保障制度是对传统救济制度的彻底改革，是社会保障体系的重要组成部分，是保障城市居民基本生活的最后一道“安全网”，也是维护社会稳定、促进经济体制改革的重要举措。但是，在下岗职工数量增大、分流困难和生活日益贫困的情况下，城市居民最低生活保障制度建设存在着很大的滞后性，从而使大批城市贫困居民没有被“安全网”托起，形成了日益庞大的弱势群体。
(1)保障人数少，保障口径狭小
全国绝大多数省市的保障对象大部分是传统的民政救济对象，中央所关注
的下岗失业人员还未全员纳入。到1999年底山西省已保对象1.88万人，约占非农业人口的0.2%，还有45.8万人属应保而未保，约占非农业人口的5.7%；青海省目前已保人数占全省非农业人口的3.23%，甘肃省为2.5%，宁夏为1.17%，河南省为0.36%，河北省为0.58%，陕西省为0.28%8。
(2)基本生活保障基金筹集困难，基金缺口增大
从陕西省贫困状况看，城市保障对象至少应在1%左右，年需资金9000多万元，可目前全省各级财政年投入仅800多万元，相差很大。如果根据《城市居民最低生活保障条例》的要求实行全员覆盖，每年需投入保障资金4.8亿元，所需资金是已投入资金的24倍2。
2.3下岗职工自身原因
大部分失业者和下岗职工文化素质偏低、谋生渠道单一、择业观念陈旧，是形成弱势群体不可忽视的重要因素。
2.3.1失业者和下岗职工大多文化素质不高，技术能力低
这是弱势群体普遍具有的一个明显特点，辽宁省目前尚未就业的64.9万国有企业下岗职工，初中以下文化程度的占70%。陕西省占69%20。近年来，我国城镇就业结构发生显著性的变化，劳动密集型行业就业人员的需求在大幅度下降，知识密集型行业就业人员的需求在迅速扩大，下岗失业人员由于文化素质低、技能单一，目前还很难进入后者的队伍。
2.3.2部分下岗职工择业观念陈旧
“非国有企业失业风险大”、“没有工作国家总得管”、“不愿意与原单位切断关系”等思想在下岗职工中仍占有一定比例29。可见一些下岗工人仍固守着“全民老大哥”的面子。一方面，大批下岗工人急于找到工作；但另一方面，他们想在国企从一而终的观念尚未转变，不愿意到集体、私营企业就业，不愿意问津再就业率较高的第三产业。
2.4下岗和失业人员的就业问题
随着经济结构调整的加速，长期积累的企业经营机制等矛盾日益显露，出
现了企业大量富余人员下岗的情况。国有企业下岗职工多为年龄相对较大、文化素质较低和职业技能单一的人员，实现再就业比较困难。改革是动力，发展是目的，稳定是前提。离开了稳定，一切都无从提起。对下岗失业人员进行强有力的社会支持，关心下岗失业人员的生活状况，体察下岗失业人员的疾苦，帮助下岗失业人员解决生活困难，是维护社会稳定的大事7。
(1)根本出路在于深化改革，发展经济
解决下岗失业人员的问题，不能仅仅着眼于补助、救济，而应着眼于发展生产力，解放生产力这应是解决下岗失业人员问题的根本战略。
(2)提高下岗失业人员的素质，转变他们的就业观念
在社会主义市场经济条件下，随着产品结构和产业结构的调整，企业技术含量提高，对就业者的素质要求也越来越高。下岗失业人员从下岗到重新上岗，从此产业到彼产业，并非简单的流动，而是从思想观念到知识技能的转变和更新，此外还面临着同社会剩余劳动力的竞争。目前下岗失业人员能否重新就业，很大程度上取决于其素质的高低。解决下岗失业人员的再就业问题，还必须帮助他们转变就业观念。一是要转变靠等待、靠国家安排就业的观念，树立自立、自强、自主竞争择业的观念；二是要转变只有到公有制单位才算就业的观念，树立三百六十行，行行能就业的观念。只有转变了就业观念，才能变被动为主动，较好地解决下岗失业人员的再就业问题。
(3)全社会要形成解决下岗失业人员问题的合力
一是政府的各级机构部门要相互协调，把解决下岗失业人员的生活问题提上议事日程，对下岗失业人员再就业给予优先考虑，尽可能地给予优惠条件。二是在制定房改、房地产、工资、物价、医疗等有关改革政策时，要充分考虑下岗失业人员的生活现实。三是要加大力度，严格控制市场物价大幅度上涨。四是要积极培育劳动力市场，为下岗失业人员再就业创造条件。五是要建立下岗失业人员托管制度。下岗失业人员单位大多数是困难企业，没有能力解决下岗失业人员的再就业问题，建立托管制度，设置调剂中心，在同行业中互通有无，便于下岗失业人员选择，增强其再就业的信心和机会。
第三章城镇弱势群体的社会救助
3.1社会救助的涵义
社会救助是国家和社会依照法定程序和标准，向由于种种愿因而陷入生存危机的社会成员提供最低生活保障，并帮助他们缓解克服贫困，维持社会秩序的稳定10。这一概念至少可以从以下几方面来理解：
(1)社会救助是现代国家和社会的一项义不容辞的职责，也是公民拥有的一项基本权利，国家以立法保证所有社会成员均能得到最低生活保障。现代社会救助和传统的贫民救济是两个完全不同的概念，它克服了传统济贫时代的被动性、主观随意性和临时性，也不是施救者居高临下、被救助者感恩戴德的恩赐与叩谢的关系，而成为现代社会保障制度的一个重要组成部分。
(2)社会救助的对象是那些因各种原因而无法维持最低生活水平的社会成员，具有最低保障性质。
(3)社会救助保证的仅仅是满足最低生活需求的资金和实物，因此它在社会保障水准是最低的，它一方面强调社会公平，面向全社会成员，另一方面又要兼顾社会效率，其保障水平不能定得抬高，以免社会成员产生惰性，同时挫伤其他劳动者的积极性，影响社会效率的提高。
(4)社会救助制度是社会保障体系中最基础的制度，但与社会保险比较具有四大不同：一是目的和功能不同，社会救助以“济贫”为目的，而社会保险则以“防贫”为重要目的。二是实施对象和保障水平不同，社会救助是国家和社会对贫困居民提供最低生活保障，社会保险则是对遇到困难的劳动者提供基本生活需求保障。三是奉行的原则不同，社会救助是国家的责任、公民的权利，公民个人无需履行义务，只要处于贫困状态就能得到相应的救助，而社会保险则奉行权利与义务对等的原则，即只有劳动者履行了劳动和缴费的义务，才有资格享受社会保险的权利。四是资金来源不同，社会救助资金主要来自政府税收或财政拨款，而社会保险基金主要来自参加保险的个人和单位，国家在必要时给予一定的支持10。
(5)以2000年民政部门对最低生活保障对象调查摸底情况为例，在1382万最低生活保障对象中，在职职工、下岗职工和企业离退休人员共计746万人，
占保障对象总数的54%；失业人员235万人，占保障对象的17%；“三无”人员83万，占保障对象的6%；其他人员318万人，占保障对象的23%9。由此看来城镇下岗失业人员占最低生活保障对象大部，具体研究城镇下岗失业人员这一新的弱势群体的社会救助问题就具有重要性和代表性。
3.2城镇弱势群体的社会救助内容
3.2.1城镇居民最低生活保障
城镇居民最低生活保障制度是社会救助体系的核心，也是当前必须着力做好的一项根本性的制度建设。应抓好各项方针政策的落实，加大最低生活保障资金的投入，逐步扩大最低生活保障覆盖范围，做好“三条保障线”的衔接，推进规范化、制度化建设。
(1)逐步增加各级财政对城镇居民最低生活保障的投入，建立稳定可靠的最低生活保障资金筹措机制
国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》明确规定，“城市居民最低生活保障所需资金，由地方各级人民政府列入财政预算，专户管理，专款专用。中央和省级财政对财政困难地区和老工业基地给予补助。”这为解决最低生活保障资金不足问题提供了强有力的政策保证。地方各级人民政府要调整财政支出结构，不断加大最低生活保障资金投入，把所需资金足额列入预算。省级财政要建立省级最低生活保障调剂资金，用于对财政困难地区和老工业基地的补助中央财政也要尽快落实和兑现已出台的各项政策。
(2)逐步将符合条件的城镇弱势群体纳入保障范围
当前首先是把企业改组改制和产业结构调整过程中出现的特别是中央、省属企业和城镇集体企业在职职工、下岗职工、退休人员，以及下岗职工基本生活保障向失业保险并轨过程中的下岗、失业人员，按规定纳入保障范围。
(3)建立城镇贫困指标监测管理体系
要严格进行家庭收入调查，准确核实保障对象家庭经济状况和实际生活水平，规范申请、评审和资金发放程序，做到公开、公平、公正。
(4)加强基层组织建设，建立健全城镇社会救助工作体系
为更好地解决基层最低生活保障工作机构不健全、人员力量缺乏的问题，建议各地在街道办事处或社区组织设立社会救助中心，在居民委员会设立社会救助工作站或配备社会救助协理员，专门从事最低生活保障工作。同时加强街道、社区及居委会的基础设施建设，解决他们的办公场所、办公设备和工作经费，使他们确实能够担负起具体实施城市居民最低生活保障制度的任务。
3.2.2弱势群体的医疗救助
医疗救助是社会救助的重要组成部分，通过医疗救助给予弱势群体必要的帮助，对于改善城镇弱势群体家庭的生活有着十分重要的意义。
(1)医疗救助资金
医疗救助资金实行政府资助和社会筹集相结合的原则，地方各级财政要拨出相应的资金，各单位也要从工资总额中提取一定比例，设立医疗救助专项基金，负责对弱势群体的医疗救助工作。同时，鼓励职工组建职工医疗互助互济组织，开展职工医疗互助活动，帮助职工缓解自负医疗费的困难。
(2)医疗保险体系应对弱势群体实行倾斜政策
一是对个人负担的医疗费用给予适当照顾，如特困职工享受基本医疗待遇时，统筹基金支付的起付标准可予以适当降低；二是医疗卫生机构对特困职工普通住院费、基本手术费和大型设备检查费实行优惠；三是加强社区卫生服务中心及服务站的建设，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的、为基本医疗保险基层卫生组织；四是积极探索为特困职工建立廉价医院、廉价门诊。
(3)发挥社会福利团体和慈善机构作用
发动国内外社会各界捐助建立医疗救助基金，筹建慈善性的医疗服务机构，将全国城市卫生系统闲置资源加以组织和利用，促其转换成为慈善医院、慈善病床、慈善医疗服务窗口。同时可考虑逐步地、有选择地恢复以红十字标志的慈善医院，使其成为解决弱势群体就医的重要力量。
3.2.3弱势群体的住房救助
住房分配货币化政策实施后，城镇居民的住房问题主要通过市场解决。但国家对解决中低收入家庭住房应采取扶持政策，把弱势群体住房问题纳入住房