新形势下对我国行政处罚体制的进一步反思

新形势下对我国行政处罚体制的进一步反思

我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成，原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中，而《行政处罚法》实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然，它为了解决当前行政处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革，如确立了实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度。但实施效果并不明显，而且还重新暴露出来一些新的弊端，具体而言：

1、实施处罚的机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相地取得了处罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。我们知道权力过于集中必然导致专制，权力过于分散会导致无政府主义，而作为权利分散必然产物之权力分配不明晰也必然会导致权力被滥用——将大小不一的行政处罚权分散到各个行政机关，必然会产生行政机关彼之间的协调问题。实践中出现的行政机关在实施行政处罚的过程中，对有利可图的案件互相争权，对无利可图的案件互相推诿；以及行政机关在处理行政案件时不能得到其他有关行政机关的配合，致使违法人员不能依法充分受到应有制裁的问题，皆与行政处罚权过于分散的处罚体制有关。作为此的必然逻辑产物，我们也就自然而然地明白为什么罢运司机会抱怨“罚款多”、“收费多”的问题了。

2、行政处罚决定权交由行政机行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不仅行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域——行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀——精简——再膨胀——再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘卖淫女做诱饵，钓嫖客来嫖娼，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。当出租车司机们抱怨“平均要受到10张交警罚单”、“一张单子就是200元，其实并不影响交通”，我们也就可以理解了。这种滥用行政处罚权的行为不仅离我们依法行政的理念背道而驰，更与我们服务政府的建立相去甚远。关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。

3、现有的行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法的作用，也很难实现通过处罚达到教育的目的。一方面现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政处罚案件的相对人拒绝行政机关检查、拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸

多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。另一方面我国现有的行政观念并未完全摆脱传统行政观念的束缚——权力的运行并未完全实现公开，公众对相关行政规范的内容等其他相关政府信息并不知晓。传统行政强调保密，具有神秘主义的品格，这种神秘主义行政文化传统观念深深地影响人们的思维方式和行为选择，形成非常封闭、极不透明、缺乏民主、易致专政的行政管理模式，远不适应当代行政法治发展的主客观要求。因此正如前述的出租车司机往往会在一个月里糊里糊涂地受到10张交警罚款单。而这种不明所以然的行政处罚结果对违规的司机来说显然起不到纠正违法行为的效果，也不能让司机们养成自觉遵守交通规则的守法观念。从长远来看，道路的交通秩序并不会随着道路的不断拓宽而有所好转，相反正如没有规矩不成方圆的道理，我们的交通秩序甚至会不断恶化下去，因为路上车辆的数量在不断增加是不争的事实。

相对集中行政处罚权是近些年发展起来的行政执法改革措施。实行相对集中行政处罚权试点旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。行政处罚法的颁布，为这项改革措施提供了法律基础，其因此而发展迅速。这一观念的提出是有相关背景的，改革开放以来，随着我国现代化建设步伐加快，城市的结构和功能日趋多样化，出现了人口膨胀、环境污染、交通拥挤、居住环境恶化等一系列问题。现代城市的经济、人口、建筑、生活设施等高度密集，以及与之俱来的各种利益需求的矛盾，给城市管理工作带来了诸多难题。相比之下，我国的城市管理行政执法体制却存在着种种弊端，与依法行政的要求不相适应。

一是行政执法队伍过多过滥。长期以来我国城市管理领域存在着城建监察、城管监察、规划监察、市容监察、绿化监察、市政监察、环境监理、交通管理、工商管理等十几支执法队伍，五花八门，上下重叠，队伍臃肿，“十几顶大盖帽，管一顶破草帽”，“扰民”、“伤民”现象屡见不鲜。

二是执法力量分散，效率低下。从市到区、街道甚至居委会都存在着执法队伍，不能形成合力，管理不见效，难长效，事倍功半。同时各执法队伍的职权划分不清，交叉重叠，一条马路多家管，一起违章多家罚。“大盖帽多对于行政相对人行使权利非常不利，有时需要向若干个行政管理部门请求权利，其权利难以得到保护。有时，被侵害的相对一方当事人请求行政机关保护其人身权或财产权，而若干个行政部门都有可能以权力交叉为由，一推了之”。

三是基层执法力量不足，管理不到位。由于执法力量主要集中在市、区两级，而城市管理的主要任务和工作难点又在街道，街道又没有执法主体资格，形成“有权管的看不见，看得见的无权管”，许多管理工作无法落实到位。

四是执法与利益挂钩，变成谋利手段。由于多年来行政机关的行政执法权力与利益没有完全脱钩，有的行政机关把执法当成本部门谋取不当利益的手段，有利的事情争着管，无利的事情“踢皮球”，造成重复处罚，形成管理“真空”，甚至滋生腐败。

如上所述，在行政处罚的相关领域设立综合执法机构来行使相对集中的行政处罚权确实能够解决分散体制下存在的许多问题。一些地方的经验表明，综合执法减少了执法机关之间的内耗，降低了执法成本，提高了执法效率，但综合执法机关及其活动无论在理论上还是实践上都还是存在一些问题的，就实践方面而言就存在着许多显而易见的问题：一方面是要解决行政机关自身的利益问题。建立相对集中的行政处罚权的口号很早就提出了，然而长久以来这种理论基本上处于纸上谈兵的状态，要么是分散体制未变要么是综合执法“名存实亡”。综合执法存在很大阻力，关键原因还是前文提到的行政部门自身的利益问题，此处就不展开了。另一方面是人员编制问题。建立综合执法部门必然要对相关部门实行精简与兼并，行政

机关的部门调整必然引起相应的人事变动。那么部门精简后对原部门的人员如何编制，是裁剪还是继续留在精简后的部门内，这也是一个需要慎重考虑的问题。最后也是最关键的问题之一即综合执法人员的素质问题。分散式的行政处罚体制的优点之一就是可以满足处理行政违法案件的专业化、技术化要求。行政案件形形色色、五花八门，处理不同领域以及同一领域不同方面的行政违法行为需要各不相同的专门知识、技能和经验，要求案件处理人员同时掌握各领域、各方面的行政知识、技能，具备应付各种问题的丰富经验。当然这是一个很高的要求，特别是对我国长期实行分散式行政处罚的行政人员来说。这就需要案件调查审理人员经常向各行各业的行政专家学习、请教，经常举行各类专业问题的讨论会、鉴定会，从而比由“专才”审理案件需要付出更多时间、人力和财力上的代价。这必然会是一个长期的问题，观念的转变、素质的提升必将也是一个长期的过程。

追求低成本，高速度并不是行政处罚的唯一或主要的目的，处罚的准确、公正才是行政处罚的生命线。行政处罚必须公正、准确才能令人信服，才能发挥行政处罚的教育预防作用。否则，行政处罚就会适得其反，不仅起不到教育预防作用，而且还损害行政机关的威信，诱发和增强公众对行政机关的不信任感，从而使行政机关付出巨大的代价，严重的甚至使政府不能立足。

年级：10金融一班

学号：1001121109

姓名：高慧

日期：2012/12/28