流动人口社会化管理问题的思考

流动人口社会化管理问题的思考

随着经济社会的迅速发展和城市化的快速推进，流动人员的队伍不断扩大，加强和规范流动人口的管理服务，对于保障流动人口的合法权益，维护政治社会稳定，推进和谐滨江建设具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。试结合滨江的情况，就加强流动人口的社会化管理作一初探。

一、我区流动人口的现状与特点

一我区流动人口的现状。近年来，流动人口在我区就业、居住呈逐年上升趋势，登记发证人数从2001年的41953人含市经济开发区增长到2009年的127012人不含市经济开发区，五年增长了202.75%，另据不完全统计，未办暂住证的还有5万余人。近18万的流动人员，已占我区常住人口的42.5%，我区不少村的流动人员已超过或接近常住人口的数量，如大马街道林庄村的常住人口为1308人，而流动人口就有1583人。流动人口的大量涌入，为我区的经济发展、城市建设作出了重大贡献，最为直接的感受是，市民的日常生活已与流动人员的劳作息息相关，一旦缺少了流动人口的服务，市民的生活质量将深受影响；但另一方面，也使我们的社会治安、城市管理、计划生育等诸多工作面临严峻的考验，流动人口的大量无序流动，带来了许多的社会负面影响，如就业机会和就业岗位面临前所未有的竞争，城市和城郊结合部的违章建筑增多，非法行医增多，违规的私立学校增多，大量的无照商贩和各类不规范市场增多，计划生育政策难落实。尤其突出的是，社会治安面临非常严峻的形势和巨大的压力。据统计，近年来，流动人口犯罪占据很高的比例且呈逐年上升势头，2009年我区破获的刑事案件中流动人口作案的比例高达73.8%，2009年1—10月份达77.59%，在这些破获的案件中，暴力侵财型、恶性犯罪等占绝对比例，其中盗窃、贩毒、诈骗、抢夺、故意杀人等案件近80%，流动人口犯罪已成为左右我区社会治安的主导因素。

二我区流动人口的基本特点。分析这一群体的相关情况，呈现出如下特点：一是来源相对集中，我区的流动人员涉及18个省，排前几位的主要是安徽占22.06%，四川占15.43%，河南占14.47%，湖北占9.19%，贵州占4.48%，存在明显的亲缘、地缘化倾向，致使拉帮结派现象开始有所抬头。二是文化素质不高，大多来自穷困山区，受教育程度偏低，法制意识差。其中文化程度以初中文化为主，占54.92%，小学文化占26.63%，文盲占6.95%，高中以上文化程度仅占11.5%。三是就业层次较低。由于偏低的文化素质和缺乏必要的劳动技能，决定了他们中的绝大多数只能在建筑、餐饮、娱乐服务、环卫、化工、搬运、黄包车、捡垃圾等行业，从事劳动强度大、工作环境差、工资待遇低的低层次工种，大部分人的生活消费维持在相对较低的水平。四是居住分散且条件恶劣。租房居住占47.88%，单位宿舍占32.69%，简易工棚占10.63%，其他占8.8%。为了节省开支，他们主要以租住老城区或城郊结合部的居民住宅、底下车库、违建房甚至简易工棚，房屋面积小，水、电、卫生等硬件设施差。极其艰苦的生活，决定了他们只能生活在社会的最低层，生活、工作极不稳定，频繁地变换工作和住址，给经常管理带来了很大的难度。五是合法权益得不到有效保护，受侵权的现象时有发生。主要体现在不少劳动用工的合同未能按规定及时签订，不少企业拖欠工资的问题仍不同程度地存在，而法律救济的门槛过高、成本相对较大、仲裁诉讼时间过长，经常出现无力举证、无钱请律师等现象。总体来说，流动人口基本上处于社会的边缘地带，是一群不容忽视的弱势群体。

二、流动人口管理中存在的问题

我区各级党委、政府高度重视流动人口的管理。2004年，区政府就制订了《关于加强流动人口综合管理工作的意见》，成立了流动人口综合管理工作领导小组，下设办公室和流动人口管理服务中心，各镇、街道也都建立了相应的工作机构。但由于流动数量的规模性、流动对象的复杂性以及流动组织的无序性，流动人口的管理远不能适应形势的需要，并已成为影响我区经济发展及和谐社会建设的难点问题，主要体现在以下“四个不到位”。

一认识不到位。在当前社会转型、结构分化的大背景下，流动人口作为一个特殊的群体，对经济社会发展带来的影响，还未引起党委、政府足够的重视。随着城乡二元结构障碍的逐步清除和城市化的快速推进，流动人口将不断增加势所必然。可以这样说，这个群体对于“两个社会”建设具有全局性、基础性的影响，直接关系到区域社会经济的发展和稳定大局，关系到和谐社会建设的整体推进。恰恰在这些方面，许多地区和部门都缺乏必要的认识。

二组织不到位。从我区的实际情况来分析，尽管各级建立了相关流动人员的管理机构，如在区级建立流动人口服务中心的基础上，建立了15个镇、街道一级的综合管理工作站，并要求按500︰1标准配备流动人员协管员等。但仍存在组织网络不健全，管理力量严重不足等问题。一方面，流动人口管理办公室协调、整合各方面管理资源的作用难以得到充分的发挥，外来人员300以上的村居或100人以上的企业和劳务市场必须建立管理服务站的要求还没有得到落实。另一方面，管理队伍的数量与素质严重不适应，目前，具体实际负责全区流动人员管理的区流动人员管理服务中心人员仅有74人，基本上以社会招聘人员为主体，以这部分力量来完成18万流动大军的“三证合一”登记发证和出租房屋登记，其难度之大、任务之重及管理效果可想而知。

三措施不到位。我区流动人口的管理还基本处于登记、发证的初级层次，目前就连这两项基本任务也面临诸多的障碍。“谁用工谁负责、谁出租谁负责”的责任未能得到有效落实，尽管不少出租房主和企业签订了治安责任书，但绝大多数根本未履行管理职责，由于缺乏必要的法律手段，对出租房主和企业违规行为的处罚较轻，或者由于执行处罚的成本过高而难以执行。流动人口的综合治理难以形成合力，公安、劳动、计生、工商、房管等部门之间基础设施不能共用，相关信息不能共享，管理工作难以同步，增加了管理成本，整体管理效果不很理想。

四经费不到位。流动人口管理费制度取消后，各地普遍出现了管理经费严重不足的问题。近年来，各级政府加大了这方面的投入，据统计，我区近两年的流动人口管理经费已支出135万元，今年区政府在财政非常紧张的情况下，决定原则上按每年100万元列入年度财政预算，并要求按照“谁受益谁出资”的原则，建立多元承担机制。尽管如此，实际情况离太州市确定的按每名流动人员40元标准落实管理经费的要求还有很大差距，流动人口管理工作仍然处于捉襟见肘、杯水车薪的状态。

三、流动人口社会化管理的思考

流动人口管理是一项社会问题，需要形成强大的工作合力，这就要求我们必须用社会化的管理思路和方法，不断创新机制、改进工作、提高水平。

一加快建立流动人口综合管理的政府机构。目前各地流动人口管理的组织基本上是工作领导小组这一框架，不容置疑，这一组织模式在一定时期内有效整合了各职能部门的力量，发挥了应有的作用。但随着流动人口数量的不断壮大，这一组织机构的临时性、虚化性已越来越不适应新的形势要求，亟需建立一个职、责、权明确和一致的综合行政职能部门，具体负责流动人口的管理、服务、教育、维权的组织协调等行政工作。理想的状态应是：能有效整合流动人口所涉及的各项管理资源，并辅之以必要的行政执法权。当然鉴于全国各地的情况不同，在经济发达、流动人员密集的地区可以先行试点。

二积极探索流动人口社会化管理的新途径、新方法。流动人口社会化管理应着重在“强化一项治理、突出两个重点、探索三种方式”上创新工作机制。一是强化一项治理，即强化综合治理工作。各职能部门都应该各司其职、密切配合，形成齐抓共管的工作合力。工、青、妇等群体团体组织应落实各项措施，在服务流动人口工作中发挥应有作用。镇、街道和村居处于工作的第一线，应按照有关规定健全网络，充实队伍，充分发挥基础性作用。二是突出两个重点，即突出抓好出租房和企业用工管理。在加强出租房主管理方面，重点是进一步落实责任，加大恶意逃避责任等违规行为的打击处理力度，切实提高出租房的登记率，做到以房管人，切实减少管理盲区，遏制流动人口犯罪活动。在加强企业用工管理方面，关键是要提高企业主的综合治理意识和平安企业意识，通过“综治进民企”等载体，充分发挥街道综治工作中心、村综治工作站和企业综治工作室的作用，实施教育联办、治安联防、矛盾联调、平安联创等活动，突出法制教育宣传，提高广大员工的法律意识。三是探索三种方式，即积极探索流动人口的承包式管理、委托式管理和自主式管理。坚持并深化“谁用工谁负责、谁出租谁负责”的工作责任机制，在各企业、经营单位和出租房等凡涉及流动人口工作、生活的区域中推行承包式管理，强化责任意识，严格责任追究，促使承包式管理真正落到实处。加快建设流动人口集中居住地，采用市场化方法推行委托式管理，这一方面，NB、YH等地的企业和村居有了很好的实践经验，需要认真加以学习、借鉴并不断创新。而在流动人口的自主式管理方面，海南省海口市龙华区的“外来工之家”的管理模式及各地的“以外管外”的办法值得学习。实行自主式管理，要在法律法规的框架内，实现引导有力、组织有序、调控有效、活动有度。在推行自主式管理中，要充分发挥党组织和群团组织、协会的作用，实现正确的引导、指导。

三寓服务于管理中，实现管理、服务相促进，提高社会化管理水平。流动人口的社会化管理，要着眼于提高水平，着力于做好服务。搞好服务是实现有效管理的前提和基础，有效管理是实现更好服务的手段和措施。通过亲情化和人性化管理，加强服务工作，切实增强流动人员的认同感和归宿感。广东省即将出台的新的流动人员管理办法，已明确将符合有关规定的流动人员视作市民，享受同等的政治、经济等各方面待遇，这方面的经验可以借鉴。同时，要搞好流动人员的劳动培训、合法权益保障、医疗卫生、子女受教育、计生优惠政策的享受、社区服务等，逐步实现与市民的同等待遇。

四高度重视高危人员的管理，严密防范措施，加大打击力度。加强流动人员社会化管理的重点是有效预防、控制、发现和打击违法犯罪活动。我们要紧紧围绕这一目标，开辟一条适应动态治安的新路子。一是要突出高危人员管控。要坚持“抓小放大，重在抓小”的工作思路，突出高危人员这个重点，坚持边登记、边筛选、边分类、边列管，确保做到对高危人员情况清、底细明。二是坚持以科技手段为支撑，实施高危人员“网上轨迹”管理。充分发挥公安部门打防控系统平台、旅馆业管理系统、信息通讯管理系统平台等的作用，紧紧围绕犯罪分子吃、住、行、销、乐五大环节，实行网上列管、网上审批、网上追记、网上传递、网上研

判等，精确掌握外来高危人员的活动轨迹，用静态的点编织成管住流动人员的动态的网。三要适时组织专项整治活动。在流动人员犯罪的高发时段、高发区域适时开展专项整治活动，营造高压态势，及时打击处理隐藏混迹于流动人员中的违法犯罪人员。