国企惩防体系调研报告

国企惩防体系调研报告--推进国有企业惩治和预防腐

败体系建设

党的十七届四中全会对加强和改进新形势下党的建设作出战略部署，提出了“提高党的建设科学化水平”的重大命题。党的建设科学化首先体现在党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设的科学化。按照中央的统一部署和要求，运用风险管理理论和经验，进一步探索和完善适合国有企业特点的惩治和预防腐败体系，对于提高反腐倡廉建设科学性、系统性和针对性具有积极的促进作用，是推进反腐倡廉建设科学化的重要方面，是当前务必切实抓紧抓好的战略任务。

一、风险管理对深化国有企业惩治和预防腐败体系建设具有

重要意义

胡锦涛总书记在十七届中央纪委第五次全会上指出，要推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极防范为核心，以强化管理为手段的科学防控机制。贺国强同志在有关中央企业调研时明确指出，要以科学发展观为指导，整体推进国有企业党风建设和反腐倡廉工作，把惩防体系植于企业内部控制和风险管理制度之内、融入企业经营管理体系之中，为国有企业改革发展提供有力保证。中央领导同志的重要讲话，对于如何深入推进国有企业惩治和预防腐败体系建设指明了方向。

近年来，国有企业紧密结合自身实际，坚持用改革的办法从源头上解决影响企业领导人员廉洁从业的突出问题，坚持紧紧围绕生产经营管理的重点部位和关键环节预防腐败问题的发生，坚持推进国有企业监督管理制度创新，特别是通过开展全面风险管理，加强了健全组织机构、明确权责分配、规范企业行为、宣导风险文化理念、完善反舞弊机制等内控环境建设，加强了完善制度和流程体系、实施不相容职务分离控制、授权审批控制等内部控制措施，加强了风险信息收集、风险识别、风险评估、风险应对和风险管理监督改进等风险管理基本流程的执行，积极探索和扎实推进国有企业惩治和预防腐败体系建设，取得了明显成效。

实践证明，加强包括腐败风险在内的各类风险管理，不仅是有效预防腐败的重要举措，对完善适合国有企业特点的惩治和预防腐败体系，更具有重要的促进作用：

一是风险管理促进各项防范工作有效开展，有利于提高惩治和预防腐败体系建设的工作水平。全面风险管理通过“风险信息收集—风险识别和评估—成果应用于具体工作—提升具体工作的针对性和有效性—在具体工作中再收集风险信息—再开展风险识别和评估—成果再应用于具体工作—再提升具体工作的针对性和有效性”这样一个动态改进循环过程，为在惩防体系建设领域内实现各项工作的动态改进循环上升提供了载体和条件，可以有效地促进制度建设、党风廉政建设责任制考核、效能监察、巡视、审计、信访举报等工作，不断提高预防腐败工作的成效和水平。

二是风险管理促进反腐倡廉与日常生产经营管理有机结合，有利于形成惩治和预防腐败体系建设工作的常态化机制。风险管理中的很多理念、方法和流程本身源于企业生产经营管理工作，全面风险管理工作具有与企业日常生产经营活动紧密结合的特点。开展风险管理可以为惩治和预防腐败体系建设各项工作提供一个更加有效的载体和平台，形成预防腐败的常态化工作机制，使企业在开展日常生产经营工作的同时，能够更好地落实惩治和预防腐败的要求。

三是风险管理促进企业管理制度科学化，有利于筑牢惩治和预防腐败体系建设的制度防线。在制度体系设计方面，风险管理强调从梳理现有制度流程开始，对企业经营管理各领域应建立的制度流程作通盘考虑，进行前瞻性规划，确定制度体系的框架结构。在这一环节就可以统筹考虑建立哪些专门性的反腐倡廉制度，生产经营管理制度如何体现预防腐败的要求，相关制度之间如何实现相互协调、相互支撑。在制度内容的具体制订方面，风险管理强调实现“制度的流程化”，即制度中除了要有实体性要求，还要有程序性规定，要有“规定动作”，同时要明确制度流程中的关键控制点（包括为防控腐败行为而设置的关键控制点），提高制度预防腐败的可操作性。在制度执行和监督方面，可以采用风险管理中的内控测评、穿行测试等专业方法，更加系统、全面和深入地检查制度设计缺陷和执行偏差，为制度完善创造条件。

四是风险管理促进预防腐败的系统化、规范化，有利于增强惩治和预防腐败体系建设的实际效果。按照风险管理的理论，查找的风险因素不仅可以包括以往实际发生的风险因素，还可以包括对未来可能发生风险因素的超前预想和理论推断。风险因素的描述强调“可能性”，而不是存在问题的“现实性”，因而更易于被接受和引起重视。这些特点，可以使企业更全面地查找可能发生腐败行为的环节，更具体地剖析可能发生腐败行为的条件和原因，更有针对性地制定具体的、有操作性的防范控制措施。通过风险评估，确定风险等级，还有助于在找准重点的基础上进行重点预防，提高体系建设的实效。

二、全面推行风险管理，进一步提高惩治和预防腐败体系建设的针对性和有效性

运用风险管理理论和经验，推进国有企业惩治和预防腐败体系建设，总起来说，就是要抓住腐败风险识别和风险因素分析这一源头治理的关键，通过科学化、系统化风险管理方法，全面查找各种腐败风险（即可能发生腐败行为的环节），深入分析各种风险因素（即导致腐败行为发生的条件和原因），有针对性地采取应对措施并通过制度和流程防控腐败风险，把惩防体系建设的工作任务落实到企业各个方面、各个层级，着力形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，提高体系建设针对性、有效性，为国有企业改革发展提供有力保证。

（一）通过全面收集和分析风险信息，最大限度查找腐败风险，提高企业人员风险意识、自律意识

从教育、制度、监督、改革等方面进行系统治理，以建设性思路、建设性举措、建设性方法完善体制机制制度，这是推进惩治和预防腐败体系建设的基本要求。按照风险管理要求，腐败风险收集应具有全面性、系统性、超前性，覆盖企业多层面、多领域、多环节，考虑企业当前存在和未来可能发生的腐败风险，避免腐败风险问题遗漏，为全面风险识别奠定基础。系统、全面地收集有关腐败风险信息，包括企业信访举报中反映的情况，效能监察、巡视、审计过程中发现的问题，等等。认真分析研究腐败风险与其他各类风险的具体表现和发生条件，为后续的系统治理提供重要依据。风险信息收集过程是提高企业全体人员风险意识、自律意识的过程，通过思想引导、行为规范和营造氛围，进一步形成企业领导人员廉洁经营、全体职工共担风险的企业风气和企业文化，夯实体系建设的思想道德基础。

（二）通过定期开展风险识别，认真分析企业各层面、各职能部门、各业务单位存在的腐败风险，明确体系建设的重点领域、重点部门和重点环节

既全面推进体系建设各项工作，又紧紧抓住重点领域、关键环节加大治理力度，这是确保惩治和预防腐败体系建设取得成效的重要方面。充分有效地利用风险信息收集和分析成果，定期开

展腐败风险识别，特别在企业各层面、各职能部门、各业务单位范围内，重点围绕投资决策、产权交易、资本运营、财务管理、营销采购、工程招投标、重要项目管理、劳务管理、用人管理以及境外资产项目监管等，查找辨识可能发生的各类腐败问题，这就把治理腐败、风险防范和企业经营有机地结合起来，把体系建设根植于企业内部控制和风险管理之中，贯穿于企业决策、执行和监督的全过程。风险识别进一步明确了体系建设的重点领域、关键环节，把反腐倡廉任务落实到生产经营和管理部门，落实到各有关部门和单位。

（三）通过科学进行风险评估，确定腐败风险等级，提出体系建设的总体规划和重点任务

把体系建设作为系统工程来抓，把惩治和预防腐败的阶段性任务与战略性目标结合起来，做到整体推进与突出重点的有机统一，这是推进惩治和预防腐败体系建设的重要方法。依据风险评估标准，分析确定腐败风险发生可能性的高低、影响程度的大小，确定风险级别和治理规划，进而明确相应管理层次和工作力度，既有战略性思考，又提出具体要求，分阶段有步骤地推进体系建设。通过风险评估，把对重大腐败风险的治理作为体系建设重点任务，以领导干部为重点、以规范和制约权力为核心、以重点领域和关键环节为突破口，统筹协调有关部门，整合资源，集中力量，突出重点，更加有效地规避风险、治理腐败。

（四）通过制定风险防范应对措施，落实惩防体系建设基本任务，健全防治腐败风险有效机制

依靠制度管权、管事、管人，充分发挥制度的保证作用，这是推进惩治和预防腐败体系建设的关键环节和重要任务。在腐败风险收集、识别、评估的基础上，制定切实有效的防范腐败风险应对措施。根据廉洁教育方面提供的信息，明确教育重点对象、重点内容、重要方式、重要阵地，切实提高反腐倡廉教育的针对性和有效性。根据制度建立和执行方面提供的信息，找出制度漏洞，增强制度刚性，提高制度的有效性和执行力。根据监督方面提供的信息，查找监督薄弱环节，健全监察体制机制，加强监督机构建设，形成监督工作合力。根据惩治方面提供的信息，及时发现案件线索，健全查办案件协调机制，做到早发现、早查处，防止大要案件发生，发挥惩治的治本功能。进而做到，通过加强教育形成不想腐败的自律机制；通过健全制度和执行制度形成不能腐败的防范机制；通过监督和查处形成不敢腐败的惩治机制，真正构建成覆盖企业各个层级、各个方面的惩防体系。

（五）通过风险管理考核评价，构筑责任防线、组织防线和制度防线，不断完善反腐倡廉责任体系

明确企业党委和行政的领导责任、各部门风险管理工作职责和分工，在党委（党组）和行政领导下，充分发挥各部门齐抓共管的作用。各职能部门和业务单位作为抵御腐败风险的第一道防

线，具体负责各自职能管理和业务范围内腐败风险的识别评估、应对措施的制订落实。纪检监察部门为主、风险管理部门配合共同作为第二道防线，负责牵头组织开展预防腐败专项风险评估、督促各部门和业务单位制订落实预防腐败风险各项措施，并在有关具体工作上发挥沟通协调和技术支持的作用。审计部门作为第三道防线，对各部门和业务单位开展预防腐败风险专项管理工作的情况和效果，进行审计监督评价。同时，还要做好重大腐败风险分级预警和控制、建立风险管理信息系统、开展风险管理监督评价等工作。通过上述工作，落实国有企业惩防体系建设领导体制和责任体系，形成党委（党组）统一领导、行政领导齐抓共管、纪检部门组织协调、其他职能部门各负其责、各级各方面共同参与的体制和机制。

三、开展风险管理构建惩防体系需要把握的几个问题

运用风险管理理论和经验，推进国有企业惩防体系建设，是一项具有重要意义又需要积极创新的工作。我们要以科学发展观为指导，以构建具有国有企业特色的惩防体系为目标，遵循规律、大胆创造，不断提高国有企业反腐倡廉建设的科学化水平，为国有企业健康发展提供坚强保证。

在实践中，需要注意把握好以下几个问题。

第一，体系建设必须与企业全面风险管理相统一。惩防体系与风险防范体系有许多共通之处，比如根本目的和作用一致，两者都是服务于企业经营发展总体目标，围绕企业经营管理中心工作开展，为企业的健康持续发展提供有效的保障；工作总体要求相同，两者都要求统筹兼顾、整体推进，发挥体系建设的综合效应，发挥体系建设各要素之间的有机互动效应；工作重点内容也有相同之处，两者都强调加强制度建设等。两个体系也有差异，比如在具体的工作目标、形式和方法上都各有侧重。两个体系的共通性和差异性，决定了必须统筹协调好两个体系建设的工作。同时，腐败风险管理作为惩防体系建设和全面风险管理体系建设共同的专项工作，需要与两个体系建设工作同步部署、协同推进，这对统筹处理好两个体系建设之间的关系提出了新的更高的要求。在两个体系建设中，要注意两个体系建设的协同推进，避免互不衔接、各自推进，造成工作上的重复甚至矛盾，又要注意保持两个体系建设的完整性和相对独立性，兼顾各体系建设的特殊要求，避免以一个体系建设削弱甚至取代另一个体系建设，真正做到企业风险管理体系与惩防体系建设相统一。

第二，体系建设必须与促进企业科学发展的要求相适应。要牢牢把握完善国有资产管理体制、推进国有经济布局和结构战略调整、深化国有企业改革、实现国有资产保值增值的总要求，围绕国有企业自身发展战略和阶段性发展目标，努力把科学发展要求落实到惩治和预防腐败体系建设各个方面、各个环节，把构建有利于科学发展的体制机制作为体系建设的重要内容。要立足发

展壮大国有经济，巩固党的执政基础，发挥惩治腐败与防范风险的规范、监控、预警作用，确保国有企业健康发展和国有资产安全。

第三，体系建设必须与完善国有资产管理体制和企业经营管理制度相协调。要认真研究发展社会主义市场经济条件下国有企业党风建设和反腐倡廉工作面临的新情况新问题，紧紧抓住重要岗位和关键环节，把惩治和预防腐败体系建设植于企业内部控制和风险管理制度之内、融入企业经营管理体系之中，建立和完善法人治理结构，以“三重一大”为重点，完善国有资本经营预算、企业业绩考核和重大损失责任追究制度，规范权力运行机制和决策机制，提高企业的管理水平和经济效益，增强企业的活力和竞争力，促进社会主义市场经济体制不断完善。

第四，体系建设必须与加强和改进国有企业党的建设相结合。要认真落实中央关于党风廉政建设和反腐败斗争的重要决策部署，把以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设放在国有企业党的建设更加突出的位置，体现在国有企业党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设各个方面，坚定国有企业党员领导人员的理想信念，建设团结奋进的领导班子和高素质经营管理队伍，保持党员领导人员奋发进取的精神状态和清正廉洁的良好作风，健全企业各项规章制度，切实提高拒腐防变和抵御风险能力，努力保持国有企业党的建设整体推进、深入发展的良好态势。（国

有企业惩防体系建设调研组黄树贤、王明方、黄永达、邢宝玉、冯惠敏、华建、吴长海）