从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用_周爱光

文章编号：１０００－６７７Ｘ（２０１２）０５－００６４－

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７体育科学

２０１２年（第３２卷）第５期ＣＨＩＮＡ　ＳＰＯＲＴ　

ＳＣＩＥＮＣＥＶｏｌ．３２，Ｎｏ．５，６４－

７０，２０１２．从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用

Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　Ｐｏｓｉｔｉｏｎ　ａｎｄ　

Ｆｕｎｃｔｉｏｎｆｒｏｍ　ｔｈｅ　Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　Ｓｐｏｒｔｓ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｓｅｒｖｉｃｅ　Ｃｏｎｃｅｐ

ｔ周爱光

ＺＨＯＵ　Ａｉ－ｇｕａｎｇ

摘　要：以文献研究和逻辑分析为主要研究方法，旨在通过对体育公共服务概念的再认识，深入探讨政府在体育公共服务体系中的地位和作用，为不断完善我国体育公共服务体系提供理论参考。在对公共服务理论的诸多观点进行归纳分析的基础上，界定了体育公共服务概念的本质内涵，将体育公共服务划分为四种不同的类型。在纯体育公共服务和基本体育公共服务领域，政府处于绝对主导地位，在准体育公共服务领域政府处于核心主导地位。并从体育公共服务的立法者、基本体育公共服务的供给者、多元体育公共服务供给主体的主导者、体育公共服务的监管者、体育公共服务人力资源的开发者和体育公共服务改革的推动者六个方面论述了政府在体育公共服务体系中的重要作用。关键词：政府；体育公共服务；地位；作用

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｍａｉｎｌｙ　

ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｍｅｔｈｏｄｓ　ｏｆ　ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ　ｒｅｖｉｅｗ　ａｎｄ　ｌｏｇｉｃａｌ　ａｎａｌｙｓｉｓ，ｔｈｒｏｕｇｈ　ｒｅｃｏｎｓｉｄｅｒ－ａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｃｏｎｃｅｐｔ　ｏｆ　ｓｐｏｒｔｓ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ，ｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｍａｄｅ　ｄｅｅｐｌｙ　ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｎ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ＇ｓ　ｐｏｓｉｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｓｐｏｒｔｓ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｓｙｓｔｅｍ，ｉｎ　ｔｈｅ　ｈｏｐｅ　ｏｆ　ｐｒｏｖｉｄｉｎｇ　ｔｈｅｏｒｅｔｉ－ｃａｌ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔａｎｔ　ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｏｕｒ　ｓｐｏｒｔｓ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｓｙ

ｓｔｅｍ．Ｏｎ　ｔｈｅ　ｂａｓｉｓ　ｏｆｉｎｄｕｃｔｉｖｅ　ａｎａｌｙｓｅｓ　ｏｆ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ｔｈｅｏｒｉｅｓ　ａｎｄ　ｖｉｅｗｐｏｉｎｔｓ，ｉｔ　ｐｒｏｃｅｅｄｓ　ｔｏ　ｄｅｆｉｎｅ　ｔｈｅｅｓｓｅｎｔｉａｌ　ｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｃｏｎｃｅｐｔ　ｏｆ　ｓｐｏｒｔｓ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ　ａｎｄ　ｄｉｖｉｄｅ　ｓｐｏｒｔｓ　ｐ

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Ｋｅｙ　

ｗｏｒｄｓ：ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ；ｓｐｏｒｔｓ　ｐｕｂｌｉｃ　ｓｅｒｖｉｃｅ；ｐｏｓｉｔｉｏｎ；ｆｕｎｃｔｉｏｎ中图分类号：Ｇ８０－０５ 文献标识码：Ａ

收稿日期：２０１２－０２－０３；　修订日期：２０１２－０４－

１０作者简介：周爱光（１９５６－）

，男，河北沧州人，教授，博士，博士研究生导师，研究方向为体育哲学、体育法学，Ｔｅｌ：（０２０）

３９３１０２３２，Ｅ－ｍａｉｌ：ｚｈｏｕａｇ

０７＠ｙａｈｏｏ．ｃｏｍ．ｃｎ。作者单位：华南师范大学体育科学学院，广东广州５１０６３１

Ｓｏｕｔｈ　Ｃｈｉｎａ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ　５１０６３１，Ｃｈｉｎａ．

北京奥运会的圆满成功标志着我国后奥运时代的到来，由体育大国向体育强国迈进已成为我国体育事业的中长期奋斗目标，而构建现代体育公共服务体系则是建设体育强国的重要内容。长期以来，由于受计划经济体制和“金牌至上”思想的影响，我国的体育公共服务体系尚未建立起来，

体育公共服务资源匮乏，国民的基本体育权益得不到充分保障，学生的体质健康令人堪忧，体育公共服务问题已成为党和国家高度重视，社会普遍关注的民生问题之一。毋庸置疑，

我国体育公共服务体系的构建，政府的作用不可替代，责任重大。然而，如果不首先弄清何为体育公共服务，也就不可能准确地定位政府在体育公共服务中的角色。因此，本研究以文献研究法和逻辑分析法为主要研究方法，

旨在通过对体育公共服务概念的再认识，深入探讨政府在体育公共服务体系中的地位和作用，为不断完善我国体育公共服务体系提供理论参考。

１　体育公共服务的内涵

体育公共服务是公共服务不可或缺的重要组成部分，两个概念之间存有属种关系。明确了“公共服务”的内涵，“体育公共服务”的内涵也就显而易见了。１．１　公共服务的几种观点

公共服务概念在公共管理学和公共经济学中有着广泛深入的讨论，

虽尚未达成共识，但对准确地把握公共服务概念提供了有益的参考，这里仅讨论三种具有代表性的不同观点。

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６DOI:10.16469/j.css.2012.05.001

第一种观点认为，“公共服务等于公共产品”［１９］。这种观点认为，“公共产品与公共服务实质上是同一个意思，将两者视为通用概念”［７］。该观点依据美国经济学家萨缪尔森在“公共支出的纯理论”一文中从消费角度对公共产品的经典表述，即“集体消费品是指这样一种产品，每个人对这种产品的消费，不能减少任何他人也对于该产品的消费”［２５］。从这一定义出发不少学者认为，“‘公共服务’和‘公共产品’被看作是可以等同和相互交换的概念，至少它们之间的界限是模糊的”［５］，主张探讨公共服务首先要从公共产品开始，明确了公共产品的内在规定性也就明确了公共服务的特有属性。他们认为，公共产品具有“非排他性”和“非竞争性”两个基本特征，“所谓非排他性，是指公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。所谓非竞争性，是指公共产品一旦提供出来，任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益，也不会影响整个社会的利益”［１６］。基于这两个特征，他们把公共产品定义为，“公共产品（Ｐｕｂｌｉｃ　Ｇｏｏｄｓ），是指具有非排他性和非竞争性，不能依靠市场机制实现有效配置的产品”［３］，认为“公共服务不是商品，也绝不可以成为商品，因此也没有必要通过市场渠道来实现公共服务的供给”［２０］，强调公共产品的“公益性”和“无偿性”，主张政府是公共产品的供给主体。在此基础上，该观点认为，“所谓公共服务，广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等，狭义上一般是指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公共事业，如城市公用基础设施、道路、电讯、邮政等”［８］。

第二种观点认为，虽然公共服务与公共产品具有相同的含义，但是，公共产品不一定都具有“非排他性”和“非竞争性”特征。这种观点依据另一位美国经济学家布坎南的“俱乐部理论”。布坎南认为，同时具备“非排他性”和“非竞争性”特征的公共产品在现实生活中非常少，并且产品的非排他性与产权制度的不完善有关，因此，他不是从消费，而是从供给的角度对公共产品进行了定义。“任何集团或社团为何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务”［２１］。这一定义淡化了公共产品的“非排他性”和“非竞争性”特征，拓宽了公共产品概念的外延，使公共产品有了更加广泛的适用性。在此基础上，阿特金森和斯蒂格利茨对公共产品概念进行了更加深入的研究，他们“描述了纯私人产品和纯公共产品中间的第三种类型，可以称为非纯公共产品（ｉｍｐｕｒｅ　ｐｕｂｌｉｃ　ｇｏｏｄｓ）或准公共产品”［９］。也就是说，“人们的消费以产品作为对象，产品按照是否具有消费的排他性和竞争性，分为：私人产品、公共产品和准公共产品”［３］，从而弥补了萨缪尔森两极模型的中间部分，丰富了公共产品理论。基于对公共产品的重新解释，这种观点认为，“公共服务并不受物品属性的限制，当为了公共利益的需要时，任何物品都可以作为公共服务提供的内容”［５］。

第三种观点认为，公共产品不等于公共服务。这种观点依据马摩洛的观点，认为“所谓‘公共’和‘私人’只是指不同的供给方式，而与产品本身无关。只有产品的‘公共供给’和‘私人供给’，而无所谓‘公共产品’和‘私人产品’的区分”［９］。这种观点将“产品”与“产品的供给方式”区分开来，而“产品的供给方式”实际上就是“服务方式”，也就是说，“通过公共服务可以提供公共产品，也可以提供混合产品或私人产品”［６］，这种将“公共产品”与“公共服务”相分离的观点摆脱了以物品的规定性决定产品服务性质的公共服务理论，为公共服务的社会化和市场化提供了理论依据。

综观上述观点，我们认为，三种不同的观点之间具有批判、继承和发展的关系，为不断完善公共服务理论做出了贡献，但同时也存有一些理论缺陷。首先，从现代公共服务的实践来看，把公共产品仅限定在纯公共产品的范围之内并等同于公共服务，进而从物品的视角解释说明公共服务特性的观点有其理论局限性。这种观点不仅不能解释现代公共服务中实际存在的多元主体，也不能说明政府在公共服务中所提供的各种不同性质的物品。因为，“从实践上看，政府提供的物品，涵盖所有性质的物品，包括在特定情况下提供私人物品，如灾难时期，战争时期提供的帐篷、食品、衣物、药品、房屋等等。政府提供的远不止公共产品，更不止纯公共产品，因而，以公共物品的属性来界定政府提供的公共服务是不准确的，逻辑上也行不通”［５］。其次，那种淡化公共产品的非竞争性和非排他性，拓宽公共产品概念的外延的观点符合现代公共服务实践中产品供给方式的实际。然而，混淆公共产品和公共服务两个概念的不同内涵，不能够说明将私人产品纳入公共服务之中的理由，从而导致其理论不能自圆其说。最后，我们认为将公共产品与公共服务相区别的观点较为合理，理由如下：第一，公共产品的表现形式是客观化的物品，是静态的；公共服务的表现形式是人的活动，是动态的。第二，从逻辑学的视角来看，公共产品是一个实体概念，它可以脱离其他关系而独立存在，如衣物、饮料、桌椅、书、技术等；公共服务是一个关系概念，它不能脱离服务对象和服务产品（有形的或无形的）而独立存在。因为，服务本身具有为他人工作，满足他人需要的含义，如果失去了他人，也就谈不上服务。第三，这种观点可以从理论上说明公共服务实践中提供公共产品、准公共产品以及私人产品的现实存在。

１．２　公共服务概念的本质属性

韩小威、尹栾玉认为，“公共服务可以界定为，以实现公共利益最大化为目标，提供各种需要物品（有形物品和无形物品）的活动”［５］。他们强调公共服务的“公共利益性”，而“这种公共利益应是为符合社会全体或大多数成员的需要，体现他们的共同意志，让他们共同受益的那类利益”［５］。马庆钰、杨庆东从供给产品的性质及其供给主体

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周爱光：从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用

职责的视角将公共服务定义为，“公共服务主要是指由法律授权的政府、以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责和履行的职能，其中，政府是责无旁贷的主导者”［１１］。张强认为，“公共服务是指公共服务主体以公共利益为目的，以公共资源消耗为基础，提供满足社会公众需求的产品的公共活动”。他从主体的广泛性、目的的公共性、权利义务关系的非对等性和资源消耗的多样性四个方面论述了公共服务的本质特征，并强调公共服务没有必要通过市场渠道来实现［２０］。王勇从公共服务的社会共享性视角，认为“所谓公共服务，就是社会中所有成员都可以享受的服务”［１７］。张召华强调政府在公共服务中的作用，认为“公共服务通常是对政府满足社会公共需要、提供公共产品的服务行为的总称”［２２］。上述观点内容丰富，各说不一，为准确定义公共服务概念开拓了思路，提供了有益的参考。然而，从逻辑学的角度来看，准确界定一个概念的内涵需要找出被定义概念的种差和邻近属概念，公共服务概念也不例外。因此，从上述关于公共服务属概念的五种表述，即“活动”、“职责职能”、“公共活动”、“服务”、“服务行为”中归纳提取出公共服务的邻近属概念，是定义公共服务概念的必要条件。

首先，根据语词含义的相近性将上述五种表述划分为两类，一类是活动和公共活动；另一类是服务、服务行为和职责职能。之所以把职责职能放在第二类之中，是因为在我国各级政府由管理型向服务型转轨的今天，政府的职责职能实际上就是服务。其次，进一步对这两类不同的概念进行分析。第一，关于活动与公共活动，如果仅从这两个概念来看，毫无疑问，活动概念的外延大于公共活动的外延，且两个概念的含义不同。但如果联系其具体定义来看，公共活动的限制词“公共”则可以去掉，因为上述相关定义中的“公共利益为目的”、“公共资源消耗为基础”、“满足社会公众需求的产品”等表述已经限定了该“活动”性质是“公共的”，没有必要在定义的最后再重复强调。因此，这里的“活动”与“公共活动”可以视为相同概念。第二，关于服务、服务行为和职责职能。因为服务本身已经含有活动、行为的意思，所以服务与服务行为没有本质的不同。另外，关于职责职能与服务的关系前面已讲，此不赘述。这样，经过归纳分析只剩下了两个概念，即“活动”和“服务”。在这种情况下，选择公共服务属概念的依据应同时满足以下两个条件：其一，与公共服务概念之间存有属种关系；其二，是公共服务的邻近属概念。我们认为，“活动”与“公共服务”之间虽然存有属种关系，但“活动”并不是“公共服务”的邻近属概念，而是其更上位的属概念。具体地说，“服务”是“活动”这一属概念的种概念，而“公共服务”又是“服务”这一属概念的种概念。很明显，服务与公共服务之间不仅存在属种关系，而且是公共服务的邻近属

概念。在服务这个属概念中含有公共服务、私人服务、准公共服务和准私人服务等性质不同的种概念。因此，用“服务”作为“公共服务”的属概念符合逻辑学要求。

关于反映公共服务概念本质属性的种差，从上述的各种观点中可以归纳出以下几个不可或缺的本质属性，即“公共利益性”、“社会共享性”、“主体多元性”、“政府主导性”，也就是说，公共服务必须以公共利益为目的，通过社会共享满足公民的需要。同时，公共产品的供给主体不是一元而是多元的，政府在公共产品的供给主体中居主导地位。在确定了公共服务的属概念和种差之后，我们可以如下把握公共服务概念：公共服务是以实现公共利益为目的，以政府为主导，通过提供各种不同性质的产品满足公民需要的服务。

上述概念有几点需要说明。第一，“公共利益”是体现大多数人的共同意愿，符合大多数人共同需要的利益。然而，共同需要可以分为一般需要和基本需要两种。就公民的一般需要而言，由于区域间的经济社会发展水平不同，国家与区域之间，区域与区域之间的公共利益会呈现出差异性特征。例如，由于我国东部与西部、沿海与内地、城市与农村之间存在着经济社会发展的不平衡，发达地区的需要不一定是欠发达地区的需要；城市的需要不一定是农村的需要。但就公民的基本需要而言，并不存在区域差异，因为它是全体公民共同的、最低层次的需要。

第二，“公民”一词作为法律用语，一般是指具有一国国籍，享有该国法律规定的权利和履行义务的人。而人民是政治用语，在不同国家和不同的历史时期有着不同的含义，在我国社会主义建设时期是指一切赞成、拥护和参加社会主义建设事业的人。显然，公民概念的外延大于人民概念的外延；公民概念具有稳定性，人民概念具有可变性，使用公民一词更具有广泛性，更能代表社会大多数人的共同意愿和共同需要。

第三点，“不同性质的产品”作为公共服务的客体，既包含了公共产品、准公共产品和私人产品，同时也包含了有形的和无形的，物质的和精神的产品。

第四点，“政府主导”的表述不仅是指中央政府，同时也包括省、市、自治区等各级政府，体现了政府作为公共服务供给主体的层级性。

１．３　体育公共服务概念的把握

体育公共服务是公共服务的一个领域，完全具有公共服务的各种特性，所不同的是体育公共服务概念的外延比公共服务概念的外延狭窄。公共服务涉及到科教文卫体、社会保障、医疗、国防等诸多领域，而体育公共服务只是诸多公共服务领域中的一个。简而言之，体育公共服务是通过提供各种体育产品满足公民需要的公共服务。

２　体育公共服务的划分

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划分是“揭示概念外延的逻辑方法。按照一定的标准，把概念所反映的对象分成若干小类”［２］。体育公共服务概念的内涵明确之后，有必要通过划分明确其外延，以全面把握体育公共服务概念的整体。本文依据不同的标准将体育公共服务分类如下：

第一，依据服务特征，可以将体育公共服务划分为纯体育公共服务和准体育公共服务。纯体育公共服务是指具有非竞争性和非排他性的体育公共服务，如体育法律法规、方针政策的制定、体育公共设施的建设、体育外交、体育行政管理等。政府组织是纯体育公共服务的主要供给主体，动用公共财政，消耗公共资源。准体育公共服务是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的体育公共服务，如职业体育的经营管理、休闲健身俱乐部的经营管理、一般体育设施的建设、体育经纪人、社会体育指导员的培训等。政府组织、企业组织、非营利组织和社区组织共同构成准体育公共服务的供给主体，导入竞争机制，充分利用社会和市场的资源。

第二，依据服务对象，可以将体育公共服务划分为群众体育公共服务、竞技体育公共服务和学校体育公共服务等。群众体育公共服务是以广大人民群众参与体育活动为主要指向的体育公共服务，如公共体育设施的建设、社会体育指导员的培训、国民体质监测等；竞技体育公共服务是以教练员、运动员取得优异运动成绩，并为大众提供高水平竞技表演等为主要指向的体育公共服务，如运动员的选材、训练条件的提供、运动员的文化教育、教练员、运动员的社会保障、大型体育赛事等。学校体育公共服务是以广大青少年学生参与体育活动，增强体质和培养高水平竞技运动人才为主要指向的体育公共服务，如学校体育设施的建设、学生体质监测、学生体育保险、体育安全保障、学校高水平运动队建设等。体育公共服务涉及领域广泛，凡是我国公民有体育需求的地方就存在着体育公共服务的问题，体育公共服务的对象是人而不是物。目前我国群众体育和学校体育的公共服务投入严重短缺，需要加大建设和投入力度，但不能因此把竞技体育公共服务排除在外，否则就会造成体育公共服务体系的不完整。

第三，依据服务范围，可以将体育公共服务划分为全国性体育公共服务和地方性体育公共服务。全国性体育公共服务是指该服务的受益范围辐射全国各地，如大型体育赛事的转播、体育日的制定、体育法律的颁布等。地方性体育公共服务，是指该服务的受益范围在一定的地域之内。由于我国幅员辽阔，不同地域之间的自然环境不同，加之城乡之间、沿海发达地区与内地欠发达地区之间在经济社会发展水平上存在较大差别，为了满足不同地域居民的体育需求，必然会形成有地域差别和特色的体育公共服务。

第四，依据服务的层次，可以将体育公共服务划分为

基本体育公共服务和一般体育公共服务。基本体育公共服务是根据国家经济社会发展阶段的总体水平，为了满足公民基本体育需求所提供的公共服务，如公共体育场（馆）和基础设施建设，国民体育参与权利，必要额度的资金投入等。一般体育公共服务是指基本体育需求以外的公共服务，如高水平体育赛事的观赏、体育休闲娱乐设施的建设以及体育保险的提供等。

我们还可以根据不同标准对体育公共服务概念进行多种类、多层次的划分，本文以满足研究的需要为限度，不再进一步划分。

３　体育公共服务多元供给主体中的政府角色

明确了体育公共服务概念的内涵和外延，为进一步探讨政府在公共体育服务体系中的地位和作用提供了理论前提。换句话说，如果不首先弄清楚体育公共服务这一核心概念的内涵与外延，也就不可能从根本上说明政府在公共体育服务体系中的地位和作用。

３．１　政府在多元供给主体中的地位

新公共服务理论已表明，那种认为政府是公共服务的惟一供给主体，并采用行政命令和计划分配的传统公共服务已经不适应当今我国经济社会发展的实际情况。这种计划经济的公共服务体制不仅使政府在人力、物力和财力上不堪重负，而且，由于针对性不强，灵活性不够，不能够满足公民日益增长的物质文化需求，很难提高公共服务的效率和质量，还会造成公共资源的巨大浪费。因此，由政府垄断的单一模式向政府、企业、非营利组织和社区组织共同参与的多元公共服务模式转变，已经成为我国公共服务的发展趋势。“这种多元的供给结构打破了以往那种由政府独家主导的格局，形成了公民、企业和非营利组织等共同参与的、多为网络，这可以更好地确保公共服务的质量，提高资源配置的效率”［１４］。新公共服务理论完全适用于体育公共服务的理论与实践。体育公共服务概念的内涵表明，在体育公共服务多元供给主体中政府始终居主导地位，主要表现在以下两个方面：

３．１．１　政府在体育公共服务中的绝对主导地位

政府的绝对主导地位是由体育公共服务的性质和政府的职责所决定的。一方面，在纯体育公共服务领域，如体育法律、体育公共政策的制定、体育外交等，其他非政府组织不具备行使职能的资格，非政府莫属。另一方面，在基本体育公共服务领域，如基础公共体育设施建设等，政府通过国家财政，消耗公共资源为公民提供参与体育活动必不可少的基本条件，而企业组织、非营利组织、社区组织等在这方面的积极性不高，虽然也有私人企业或个人捐资体育公共服务事业，但从公民的基本体育公共服务需求的总体来讲，所占的资源比重很小。用比较通俗的话来说，在纯体育公共服务领域和基本体育公共服务领域中是“政

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周爱光：从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用

府搭台，政府唱戏”。这是政府受公民的委托行使国家权力所必须履行的职责，不能把政府应当履行的义务和责任推向市场和社会。

３．１．２　政府在体育公共服务中的核心主导地位

在准体育公共服务领域，政府组织按照社会主义市场经济规律充分调动社会力量和市场力量参与体育公共服务的积极性，多渠道地利用社会和市场资源，政府不再是一切社会事务的“统揽者”和事必躬亲的“划桨者”，而是通过制定公共政策将重点转向规划、引导和“掌舵”，成为体育公共服务多元供给主体的核心，主导体育公共服务的运行。同时，市场这只无形的手也不是万能的，“市场失灵”要求政府必须加强监管。“市场失灵主要表现为垄断、宏观经济失衡、不能有效提供公共物品、外部不经济问题和收入分配不公平等方面”［１６］。因此，政府必须时刻关注体育公共服务的市场化、社会化进程，加强市场监督和必要的干预，以保证体育公共服务市场化、社会化的健康运行。用比较通俗的话来说，在准体育公共服务领域是“政府导演，社会和市场唱戏”，政府的角色转换不仅可以提高体育公共服务的效率和质量，同时还可以充分发挥政府的核心主导作用，有利于防止腐败现象的滋生。

３．２　政府在体育公共服务中的主要作用

政府在体育公共服务中的主导地位决定了政府在体育公共服务中具有不可代替的重要作用，主要表现在以下几个方面：

３．２．１　政府是体育公共服务的立法者

政府是制定体育法律法规，体育公共政策的惟一主体。中央政府和各级地方政府制定的法律法规是体育公共服务的法律依据。１９９５年我国颁布《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）以来，相继出台了多部体育法律法规，其中不少法律法规涉及到体育公共服务方面的内容。《体育法》第四十一条明确指出：“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入”［１２］。在２００３年颁布实施的《公共文化体育设施条例》的第一条中规定：“为了促进公共文化体育设施的建设，加强对公共文化体育设施的管理和保护，充分发挥公共文化体育设施的功能，繁荣文化体育事业，满足人民群众开展文化体育活动的基本需求，制定本条例”［２３］。第五条规定：“各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算”［２３］。另外，中共中央、国务院颁布的重要文件中也有关于体育公共服务的内容，如在《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中指出，“以满足广大人民群众日益增长的体育文化需求为出发点，把增强人民体质、提高全民族整体素质作为根本目标，积极开创体育工作新局面”［２４］。上述的

法律法规和方针政策明确体现了体育公共服务的两个关键要素。其一，明确了满足人民群众开展文化体育活动基本需求的“公益性”；其二，明确了政府在投资体育事业和体育基本建设中的“主导性”。改革开放以来，随着我国体育法制建设的不断完善，极大地推动了我国体育公共服务的进程。

然而，在现行的体育立法中尚存在着明显的不足。首先，虽然在体育法律法规中有关于体育公共服务的内容，但多是停留在原则性表述，缺乏具体内容和细则，使得法律条文的可操作性不强。例如，《体育法》中规定，县级以上各级人民政府应当将体育事业经费，体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，但对资金的额度没有具体要求，也没有对该条款在实施过程中的监督和惩罚，容易造成该法律条文形同虚设。又如，在《公共文化体育设施条例》第十五条中规定，“新建、改建、扩建居民住宅区，应当按照国家有关规定规划和建设相应的文化体育设施。居民住宅区配套建设的文化体育设施，应当与居民住宅区的主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”［２３］。据陈彦等人对西安市住宅小区体育设施配套建设实施现状及立法保障的研究表明，有２８．６％的房地产开发商和５０％的物业公司不了解住宅小区体育设施配套的法规，有些了解法规的开发商不是为了遵守法律，而是为了采取对策规避法律，获得暴利。“通过实地调查，发现４４．３％的开发商为了获批土地和开发权，在规划时按照国家建设规定和指标设计，建设时却没有执行国家或城市规划设计部门的标准”［１］。这说明由于缺乏刚性要求，使法律在实践中难以实施。其次，在目前出台的体育法律法规中尚没有使用“体育公共服务”概念，说明在我国的体育立法中还没有高度重视体育公共服务的问题。随着小康社会的建设，民生问题越来越受到重视，体育公共服务既是一个事关我国广大人民群众的重要民生问题，也是公共服务的重要内容。因此，政府应当针对我国经济社会和体育事业发展的实际情况，尽快出台关于体育公共服务的法律法规和公共政策，以弥补现行体育法律法规的不足。

３．２．２　政府是基本体育公共服务的供给者

基本体育公共服务，是指为了满足一定经济社会发展阶段上公民最低体育消费需求的服务，它以全体公民为受益对象，具有无偿性特征。同时，公民对基本体育公共服务需求，是每个公民的基本体育权利，应当得到保障。体育公共服务概念表明，政府在基本体育公共服务中的绝对主导地位决定了政府是基本体育公共服务最主要的供给主体，这是政府的职责所在，责无旁贷。然而，目前我国在基本体育公共服务方面的投入严重不足，公民的体育基本权益得不到充分保障，影响了公民参与体育活动的积极性。沈建华对上海市体育公共服务的需求研究表明，上海市民对体育公共服务的满意度低有各种原因，其中公共体

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体育科学２０１２年（第３２卷）第５期

育场馆数量少是主要原因之一。“目前上海市民小于１８岁、１８～４４岁、４５～５９岁、６０～７４岁的四个年龄阶段都认为场地设施缺乏是影响他们锻炼的主要因素”［１５］。李益群、李静对北京、上海、广州、武汉等大中城市居民体育锻炼的调研结果表明，在“城镇居民需要什么样的‘体育产品’”的回答排序中，锻炼场（馆）排在第一位，占调查对象的７９．２％，远远高于体育教育、体育表演、体育娱乐、体育旅游等［１０］。北京、上海现代化大都市尚且如此，其他城市和农村的体育公共服务水平可想而知。目前，我国平均每万人拥有体育场（馆）６．５８个，人均体育场面积１．０３ｍ２；现有社会体育指导员９０万人，平均１　４８８人拥有１名体育指导员，２００９年中央和地方财政投资体育事业２３８．２６亿元（折合３７．３４亿美元），人均２．８美元。而韩国现有５．１万个体育场（馆），每万人拥有体育场（馆）１０．４６个；现有１４４　１９３名各种类型的体育指导员，平均３３８人拥有１名体育指导员；２００９年用于体育事业的投资为３４　０９０亿韩元（折合３．０７亿美元），人均６．３美元。［１３］以上数据表明，我国体育公共服务的投入远落后于韩国，更何况与西方发达国家之间的差距。因此，我国在建设体育强国的过程中，应当优先考虑加大体育公共服务的投入力度，尤其要加大对公共体育场（馆）和基础设施等基本体育公共服务产品的投入。为此，政府部门应当尽快制定与我国现阶段经济社会发展相适应的基本体育公共服务的指标体系和政府体育公共服务绩效评价机制，有步骤、有计划地不断完善我国体育公共服务体系。

３．２．３　政府是多元体育公共服务供给主体的主导者政府是体育公共产品的主要供给主体，但不是惟一供给主体，需要企业组织、非营利组织、社区组织共同参与，形成多元的供给主体体制，尤其在体育准公共产品的领域，通过体育公共服务的社会化、市场化运作导入竞争机制，从而实现资源的有效配置，改进和提高体育公共服务的质量，以满足国民对于体育文化的需求。然而，由于计划经济体制的影响，长期以来，我国体育公共服务由政府组织一家包揽，没有充分发挥非政府组织的作用，使政府陷入具体事务之中，要耗费相当大的精力“办”体育，而不能集中精力“管”体育，这种管办不分，既当运动员又当裁判员的状况，不仅造成精力和财力不足，还会产生腐败等异化现象，不可能提供国民满意的体育公共服务，我国现行的足球管理体制就是典型案例之一。因此，在体育公共服务中政府应当转变角色，实现由运动员向裁判员转变；由经营者向管理者转变；由独断者向主导者转变；由重权力向重服务转变；由划桨者向掌舵人转变。通过深化改革，理顺各种关系，充分发挥政府组织、企业组织、非营利组织、社区组织在体育公共服务中的作用，形成以政府为主导的多元体育公共服务体系。

３．２．４　政府是体育公共服务的监管者

所谓“公共服务监管是指，政府运用公共权力制定和实施规则与标准，以约束（政府内或政府外）独立运营的公共服务机构，以确保公共服务的提供效率和公平”［４］。政府作为国民公共利益的代表者应当对体育公共产品的公益性和社会性高度负责，切实监督各类体育公共产品的数量和质量是各级政府组织的重要职责之一。在基本体育公共服务领域，政府应当高度重视体育公共产品的均等化，努力促进农村体育与城市体育之间、东部地区体育与西部地区体育之间、竞技体育与群众体育之间的体育公共服务协调均衡发展。同时，在我国城乡二元结构，地区间经济社会发展不平衡的大背景下，政府应当运用宏观调控，支付转移，政策倾斜等手段尽量缩小城乡之间、各地区之间体育事业发展的落差，努力做到基本体育公共服务的相对均等化，以维护公民的基本体育权利。在一般体育公共服务领域，多元供给主体的存在和市场化运作机制的导入，一些体育公共服务不可避免的带有营利性特征，容易产生行贿受贿、行业垄断、市场失灵、权力寻租等腐败现象，造成“假、冒、伪、劣”体育公共服务的滋生，致使体育公共服务的公益性和社会性丧失，我国体育领域所暴露的“假球”、“黑哨”、“兴奋剂”、“操纵比赛”以及背后的利益链条就说明了这一点。因此，没有强有力的监管也就不会有优质的体育公共服务，而政府组织是公权力行使部门，其监管最有权威性，这是各级体育政府部门义不容辞的职责。为了加强监管力度，尽快构建一个以政府为核心，纪检部门、监察部门、新闻媒体、行业组织、消费者团体和一般公民共同参与的体育公共服务监管体系十分必要。３．２．５　政府是体育公共服务人力资源的开发者

众所周知，体育公共服务的构成要素中既包含有形的物态产品，如体育场馆、体育器材等；也包含无形的精神产品，如法律法规、公共政策等；同时还包含了人的因素，如体育公共服务的生产者、提供者和消费者等。人的因素在体育公共服务中具有决定性的作用，体育公共服务人才的数量和素质直接关系到体育公共服务的规模和质量。目前，我国体育公共服务资源的短缺，不仅表现在物质产品和精神产品方面，也突出的表现在人力资源方面。仅从社会体育指导员的数量来看，截止到２００９年底，我国已有９０万人获得社会体育指导员等级证书，而获得职业社会体育资格证书的仅有２万多人，远不能满足广大人民群众体育活动的需求。另外，我国在体育经纪、体育场馆管理、社区体育指导、大型赛事策划、体育俱乐部运作、体育营养和康复等方面人才匮乏，严重制约了我国体育公共服务的发展。因此，政府应当高度重视体育公共服务的人力资源开发，充分发挥企业组织、非营利组织和社区组织的积极作用，采取多种形式，有组织，有计划地加大各类体育公共服务人才的培训力度，以满足人民群众开展体育活动的人力资源需要。

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周爱光：从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用

３．２．６　政府是体育公共服务改革的推动者

２０１０年我国人均ＧＤＰ已达到４　０００美元，依据国际经验，人均国内生产总值处于１　０００～８　０００美元的发展时期，是全面、系统地完善公共服务的重要阶段［１８］。这一时期，人民群众日益增长的对公共服务的需求与其在数量和质量上不能满足人民群众需求之间的矛盾凸显，２００８年北京奥运会之后，我国社会体育的发展也完全反映出这一特征。然而，全面系统地完善体育公共服务只能通过不断改革，这是不可绕过的必经之路。抓住机遇，积极推进体育管理体制改革，为广大人民群众提供优质体育公共服务，既是建设和谐社会、幸福社会的需要，也是政府义不容辞的责任。在学校体育领域，通过教育体制和考试制度的改革，为广大青少年学生提供切实可行的各种体育公共服务，确保学生每天活动１ｈ，有效遏制学生体质健康状况逐年下滑的局面。在社会体育领域，通过放宽体育社团组织的准入条件，减少体育健身休闲娱乐行业的税率等措施，调动社会和企业参与体育公共服务的积极性，提高我国体育公共服务的社会化、市场化水平，更好地满足人民群众的体育需求。在竞技体育领域，通过不断完善“举国体制”，打破既得利益和行业垄断的藩篱，真正实现“管办分离、政企分离、政事分离”，从管理体制和运行机制上改变以往缺位、越位和不到位的现象，提高体育公共服务的水平和效率，为广大人民群众提供精彩的竞赛表演和优异的运动成绩。目前我国以足球为突破口正在酝酿出台的改革方案，正是不断完善我国竞技体育公共服务体系的重要一环。

４　结语

公共服务是以实现公共利益为目的，以政府为主导，通过提供各种不同性质的产品满足公民需要的服务，而体育公共服务是通过提供各种体育产品满足公民需要的公共服务。体育公共服务概念的“公共利益性”、“供给主体多元性”和“政府主导性”特征决定了政府组织在纯体育公共服务和基本体育公共服务中的绝对主导地位，以及在准体育公共服务领域中的核心主导地位。政府应当把人民群众的公共利益作为体育公共服务的出发点和落脚点，集中精力在体育公共服务的立法、基本体育公共服务的提供、体育公共服务的多元供给、体育公共服务的监管、体育公共服务人力资源的开发和深化体育管理体制改革等方面发挥主导作用，这样才能不断地完善我国的体育公共服务体系，更好地满足广大人民群众日益增长的体育需求。

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