公共政策学考试重点汇总

公共政策学考试重点汇总

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1、单选 10*1

2、多选10*2

3、名词解释3*4

4、简答3*5

5、论述2*15（联系实际、名词解释）

6、案例1*13

第一章公共政策学的学科要素

第一节什么是公共政策学

一、政策研究、政策分析与公共政策学

公共政策学既是政治科学的一个重要分支学科，也是公共管理的一个重要分支学科。但这门学科名称很不统一，主要有：公共政策学；政策学；政策科学；政策分析；公共政策分析；政策研究；公共政策研究。

公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究成果转化为政策现实。

公共政策学的内涵

（一）这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。

（二）按理性的原则来衡量，这门学科具有准科学的特征。

（三）学科内容上公共政策学具有跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征。

（四）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，以有效地控制和解决社会问题为根本诉求，以改进政策系统、提高政策质量为研究目的。

二、公共政策学的研究对象

就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为。

就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。

因此简单地讲，公共政策学是一门研究公共政策的学问。

1.公共政策基本原理

2 .公共政策运行过程

3.公共政策分析方法

4.公共政策主要领域

5.公共政策学本身

以上内容构成了公共政策学的学科体系和基本框架，也构成了公共政策学的基本知识内容，基本上反映了当前国内外公共政策学研究的大致理论路径和综合取向。

三、公共政策学的研究方法

1、公共政策学的学科性质

根据公共政策学的研究对象，公共政策学是一门跨学科的综合性应用科学。

1.跨学科的综合性

公共政策学不是作为某一现存学科的更新出现的，而是全新的跨学科领域，涉及自然科学和人文社会科学各个学科。

2.应用性

该学科创始人拉斯韦尔指出，公共政策学是用于解决社会问题，特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具。公共政策学的产生，标志着人类试图运用自己的智慧有效地控制并塑造自己的未来。公共政策学是一门实践性的学科，它要求公共政策研究者对公共政策涉及到的各个方面进行研究，并运用研究的成果为改进现实的公共政策制定和执行服务，使公共政策的制定更加合理，使公共政策执行更加顺利，从而有效实现公共政策目标。

3.科学和艺术的统一性

公共政策学既是一门科学，又是一门艺术，是科学和艺术的结合。

作为一门科学，公共政策学以理性原则为基础，确立民主、科学的决策程序，运用科学方法建立各种理性模型，从而达到改进政策制定系统的目的。

作为一门艺术，是因为政策过程十分复杂，众多的变量因素和不确定因素使政策过程又不能完全依靠理性方法和原则，还要考虑经验、预见、灵感等超理性因素，以及情感、心理等非理性因素的影响。

2、公共政策学的研究方法

研究方法是公共政策学的重要组成部分，是公共政策走向科学化、规范化的重要路径依赖。公共政策学研究的主要方法有社会调查方法、社会实验方法、系统科学方法、比较研究方法、技术工具方法等。

1.社会调查方法

2.社会实验方法

3.系统科学方法

4.比较研究方法

5.技术工具方法

四、公共政策学的概念体系

概念是思维和分析的基本工具。具有统一的、界定明确、逻辑结构严密的概念体系，是一门学科成熟的标志。

公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：核心概念、次级概念和边际概念

1.核心概念

公共政策学的核心概念是反映公共政策的本质和运动规律的概念集。

第一组：公共政策学、政策科学、政策研究、政策分析；第二组：公共政策、公共利益、公共权力、政策过程、政策功能；第三组：政策系统、政策环境、政策网络等；第四组：政策类型、政策结构等；第五组：……；第六组：……（共十二组）。

2.次级概念

次级概念指的是核心概念的子概念或从属性概念。

例如，系统议程和政府议程是政策议程的子概念；政策政策、经济政策、文化政策、社会政策是政策类型的子概念；政策宣传、政策实验、政策执行者、政策执行对象、政策执行方法是政策执行的子概念；政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减是政策终结的子概念等。

3.边际概念

边际概念指的是从其他学科引进或移植过来的概念。在公共政策学形成的过程中，一系列学科特别是政治科学、管理科学、行为科学、系统科学等，为这个新兴学科提供了理论和方法论基础。公共政策学的许多概念都是直接地从这些学科的概念体系中“拿过来”的。

我们之所以称这一类概念为边际概念，是因为仅凭这一类概念还不能判断公共政策学已经形成自己的概念体系。

第二节公共政策学的产生与发展

随着公共政策的产生与发展，人们有关公共政策的知识、思想和观点也在产生与发展。

当这些知识、思想和观点积累到相当宏富的程度时，一旦有人能够对它们进行整合并发现和掌握系统地观察与研究政策过程的方法，公共政策学作为一门新兴学科也就产生了。

一、公共政策学产生的背景

简单朴素的政策思想在人类社会初期早已形成，人们也一直没有间断从不同方面对政策及政策实践进行各种形式的研究。我们把从上古时代直到20世纪中期的政策研究，统称为“前公共政策学时期的政策研究”。但是，专门以政策为研究对象的公共政策学的产生，却是近几十年的事情。公共政策学虽然最早出现在美国，但总的来说，它是当代社会政治经济文化和科学技术发展的必然结果。

1.公共政策研究的起源

政策早已有之，直观的、朴素的政策思想也早已有之。政策问题是伴随着人类文明尤其是国家的形成而出现的。政策是统治阶级意志的集中体现，是统治者维护其政治统治的根本措施。随着统治者的需要和社会的发展，一些专门为统治阶级出谋划策的政策研究和分析人员——谋士和智囊变应运而生，因而出

现了关于政策和政策研究分析的经验和思想。

就中国来说，古代中国的政策与政策研究是十分发达的，究其原因，史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度起了很大的作用。

(1)史官制度与古代中国的政策研究

(2)策士制度与古代中国的政策研究

(3)谏议制度与古代中国的政策研究

(4)科举制度与古代中国的政策研究

就西方来说，政策及政策研究的思想也相当丰富。西方古代历史典籍记载了大量的统治经验，从亚里士多德、柏拉图、马基雅维利等圣贤先哲们的著作中可以找到有关政策和政策研究的论述。

从产业革命起到20世纪初叶，直接为公共政策研究做出重大贡献的学者有：亚当·斯密、克劳塞维茨、卡尔·马克思和马克斯·韦伯。

他们在经济学、军事学、政治学、社会学和一般社会科学等领域里做了大量的理论研究和方法论探索，其成果不仅对他们各自耕耘其中的学科领域的发展做出了突出贡献，而且也为公共政策学的形成奠定了理论和方法论的基础。

2.公共政策学产生的根源

公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育成形而于20世纪50年代初在美国诞生的。这门学科得以形成的历史条件，一些是其他学科的形成和发展造成的，另一些是政治、经济、科学技术的发展所导致的。

（1）系统论、信息论、控制论的产生

（2）决策科学的形成

（3）行为科学的形成和行为主义政治学的进展

（4）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大

二、公共政策学发展的基本过程

（一）公共政策学在西方的发展

1.公共政策学的创建时期(20世纪50年代)

1951年，由美国著名的政治学家勒纳（D. Lerner）和拉斯韦尔共同主编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书面世。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”，被人们认做公共政策学诞生的标志。

公共政策学的创立者是拉斯韦尔，他是政治学行为主义学派的先驱者和重要代表人物之一。

拉斯韦尔揭示了公共政策学的六大特点：

（1）它是关于民主主义的学问；

（2）它的哲学基础是逻辑实证主义；

（3）它是一门对时间和空间都非常敏感的学问；

（4）它具有跨学科的性质；

（5）它是一门须和政府官员共同研究的学问；

（6）它是一门以社会变迁和发展为研究对象、以动态模型为核心的学问。

2.公共政策学的形成时期（20世纪70年代）

西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是德洛尔公共政策学“三步曲”的出版，即《重新审查公共政策的制定过程》（1968）、《政策科学探索：概念与适用》（1971）、《政策科学构想》（1971）。

德洛尔被认为属于第二代公共政策学家，其学术背景是公共管理学而不是政治学。他对公共政策学的学术贡献主要有：（1）分析了行为科学在学科建设上存在的一些误区；（2）指出了美国公共政策学进入新阶段的发展方向；（3）提出并界定了“总体政策”、“超政策”和“政策系统”等概念；（4）强调了公共政策学的跨学科性质和实践性。

公共政策学在其发展的第二个阶段上，在以下四个方面取得了显著的成就：

（1）方法论的多样化；

（2）对政策过程研究的重点的转变；

（3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视；

（4）公共政策比较研究开始起步。

3.公共政策学的反思时期（20世纪80年代）

到了20世纪80年代，西方公共政策学的研究取得了新的突破，并在此基础上比较多地对学科采取谨慎

的批判态度。主要表现在：

（1）加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究；

（2）加强政策效率和比较公共政策方面的研究；

（3）开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。

4.公共政策学的拓展时期（20世纪90年代）

20世纪90年代经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增，从政策制定者到政策分析家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向的重要性。

(1)重视宏观政策研究，促进政府政策制定系统改革；

(2) 开辟新的研究领域，开展公共政策调查；

(3)公共政策学与公共管理学日益融合，促成公共政策新的研究范式；

(4)方法论的非科学趋向：倡导的是“混沌原则”、“不确定性”和“诠释学观点”，强调“权变观点”或“多元思考”。

从时间（纵向）上对公共政策学所作的历史考察表明，它走过了一条创建——形成——反思——拓展的道路。从空间（横向）上来看，西方公共政策学的发展走过了一条学科化——组织化——产业化的道路。

(1)公共政策的学科化表现为专业与课程的设置、专业学会的成立、专业刊物的问世；

(2)公共政策的组织化是学科化发展的必然趋势和组织保证；

(3)公共政策的产业化是公共政策学科化和组织化的必然结果。

（二）公共政策学在中国的发展

1.第一阶段：20世纪70年代末至90年代初，公共政策学的引进时期。

2.第二阶段：20世纪90年代中期以后，公共政策学在中国已经形成为一门比较完整的学科。

第四章公共政策与政策工具

第一节公共政策的含义、类型与功能

一、什么是公共政策

公共政策是公共权力机关在一定的时空范围内，为解决一定的公共问题、达成公共目标、实现公共利益而确定的行为准则和行动方向。

西方学者的定义

威尔逊（Woodrew Wilson）认为，公共政策“是由政治家即具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规。”

拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和卡普兰（A. Caplan）的定义是：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。

伊斯顿（David Easton）把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”

戴伊（Thomas R. Dye）的定义是：“公共政策是一个政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事。”

安德森（J. E. Aenderson）的定义是：“公共政策是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关和政府官员所制定的政策”。

艾斯顿（Rober Eyestone）的定义最为宽泛。他认为：“从广义上说，公共政策就是政府机构和周围环境之间的关系。”

从现有的文献资料来看，有关公共政策的定义大体上可以归纳为以下三个主要类别：

1.“管理职能”型定义

主要强调：公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的规范控制手段；是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理；是政府为主的各种利益个体与群体参与的管理活动。

代表人物：威尔逊、伊斯顿、张世贤

2.“活动过程”型定义

主要强调：公共政策是政府有明确目标的活动；是政府运用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程；是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。

代表人物：拉斯韦尔、安德森

3. “行为准则”型定义

主要强调：公共政策是党和政府为实现某一目标而制定的谋略，是引导个人、组织和团体行为的准则；是管理部门保证社会或某一区域向正确方向发展的行动计划或方案。

代表人物：张金马、陈庆云、陈振明

公共政策与相关概念的关系

一、决定、决策、对策与政策

二、纲领、路线、方针与政策

三、战略、策略、战术与政策

二、公共政策的产生于发展

公共政策的产生

公共政策的产生须有三个初始条件，或者说须具备三个核心要素：

（1）公共问题的形成；

（2）公共决策机关的产生；

（3）公共强制机构的出现。

公共政策是随着国家的产生而产生的，是作为统治阶级治理国家与社会、实现其阶级意志的工具而产生的。

公共政策的发展

公共政策是一种国家和政府行为，它随着生产力和生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动的演进、社会形态和国家形态的变迁而不断发展。

在奴隶制社会和封建制社会，社会生产力虽有进步，但是社会经济在总体上则是自然经济；国家形态虽日趋发达，但是基本的是政治体制是君主制，统治者的理念是“家天下”、“朕即国家”，国家和政府的政策不以公共利益而完全以统治阶级乃至某一统治集团的利益为根本诉求。

近代以来，特别是产业革命以来，科学技术日新月异，生产力不断地获得解放，社会生活越来越丰富多采，国家形态和政府体制发生了天翻地覆的变化。所有这些，都推动着公共政策在内容和形式上转变成现代公共政策。主要表现在四个方面：

（1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用越来越大。

（2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民。

（3）在奴隶制社会和封建社会，国家和政府几乎以执行政治统治的职能为唯一职能，而执行社会管理的职能也以维护和巩固政治统治为目的。现代国家和政府，越来越注重于执行社会管理的职能，而其目的不仅是维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的发展。（4）传统的公共政策的质量，取决于少数统治者个人甚至最高统治者一个人的品格、智慧、学识和视野等因素；现代公共政策的质量，特别是自第二次世界大战结束以来，世界主要国家的政府和人民越来越清楚地认识到取决于政策过程的科学化和民主化。

三、政策类型：从内容特征上划分（公共政策的内容构成）

一、公共政策的层次类型

以同一政策体系内的各项政策相互间是否存在着涵盖与衍生的关系为标准，公共政策可以划分为元政策、总政策、基本政策、具体政策。

1．元政策

元政策是相对于总政策、基本政策、具体政策而言的一种总的政策，是“政策的政策”。它是规范和引导政策制定、执行、评估、调整等行为的准则和指南，其基本功能是引导人们正确地制定、执行、评估和分析政策。

元政策涉及各种有关政策的理念、思维、思想等因素，以及政策因素的知识整合；在政策实践中，元政策的改变是缓慢而困难的，但是，一旦获得改变将带来政策的革命性变革。

2．总政策

总政策是指政策体系中居于统帅地位，带有根本性、指导性和决定性作用的政策。一个国家的总政策，是指该国政府在一个较长的历史阶段上所确定的战略目标和根本任务。总政策也称为战略决策、基本路线、根本路线、总路线、总方针、总任务等。它是其他各种政策的出发点和归属，其他各种政策的制定

和实施，必须以总政策为依据，必须服从和服务于总政策。

总政策的表现形式有：(1)宪法；(2)执政党的党纲；(3)执政党领袖、国家元首、政府首脑的正式报告；

(4)执政党和政府的正式文件。

总政策一旦形成和确定，将贯彻某个历史阶段的始终，因而具有较长时期的稳定性。总政策的正确与否，关系到的一个国家的兴衰成败。

3．基本政策

基本政策是连结总政策与具体政策的中间环节。一方面它根据本领域、本部门的实际情况，将总政策的原则规定具体化，另一方面它又是制定具体政策的依据和原则，是指导本领域、本部门的全局性政策。基本政策可分为阶段性基本政策和领域性基本政策。在基本政策中，在一个时期内显得特别重要的，又称为“基本国策”。

在政策体系中，基本政策既从属于总政策，又统帅具体政策，它处于总政策与具体政策之间，是保证总政策得到贯彻实施的重要一环。

4．具体政策

具体政策是在基本政策的指导下，为解决某特定时期、阶段和范围内的某类或某个特定问题所确定的具体方案、规定。它是基本政策的具体化，是将基本政策所规定的目标、任务付诸实施的工具和手段，是解决具体问题的依据。

具体政策的特征：(1)涉及面广，形式多样；(2)层次复杂，针对性强；(3)执行性强，操作性强；(4) 时效性强，变动性大。

在政策体系中，具体政策处在基础层次，又是前沿地位，它是总政策、基本政策最直接、最现实的表现。离开具体政策的实施，总政策、基本政策就会落空，就不能实现政策目标。

二、公共政策的领域类型

1．政治政策

(1)政治政策是指一定的政策主体在政治生活领域里为达到一定的政治目标而针对相关对象制定的行为准则与规范。它是政治体系（国家、政府、政党等）得以存续、维持和发展的根本举措。

(2)获取、巩固与增强国家权力和维护统治阶级的利益是政治政策的核心价值。

(3)政治政策包括外交政策、国防政策、国家安全政策、公共安全政策、人力资源政策、阶级政策、民族政策、政党政策，等等。

2．经济政策

(1)政策主体在经济领域里为达到一定的经济、政治与社会目标而制定的调整人们的经济关系、经济活动的准则与规范，被称作经济政策。

(2)宏观调控与微观管理是经济政策的两个基本的层次，其基轴是国家与社会、政府与市场的关系问题。获取最佳社会经济效益是经济政策的核心价值。

(3)经济政策包括产权与经营权政策、农业政策、工业政策、金融政策、财政政策、贸易政策、环境政策、房地产政策、区域发展政策，等等。

3．社会政策

(1)社会政策是以解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利为目的，经由国家立法与行政的手段，促进社会各阶层均衡发展的一种途径。

(2)社会正义、社会公正、社会协调和社会稳定是社会政策的核心价值。

(3)社会政策主要包括劳动政策、医疗卫生政策、社会保障政策、公共救助（社会救济）政策、人口政策、宗教政策，等等。

4．文化政策

(1) 文化政策指的是政策主体在教育、科技、文化、卫生、体育领域里为达到一定的目标而制定的发展规划、指导原则和行为规范。

(2)教育政策包括国民义务教育政策、高等教育政策、职业教育政策、继续教育政策、社会教育政策，等等；

(3)文化政策包括大众传播（新闻、出版、广播、电视）政策、文学艺术政策、体育政策，等等；

(4)科技政策包括科技发展政策、科技管理政策、科技开发政策、科技产业政策、科技成果转化政策，等等。

三、公共政策的其他类型

公共政策的内容是极其复杂和丰富多彩的。因此，人们几乎可以从任一角度、任一标准对公共政策的内

容进行类型划分。对公共政策进行多层次、多角度的观察和类型学研究，有助于更加深入地揭示公共政策的内容构成及其各自具有的特殊性质和功能，从而有利于政策主体针对各不相同的政策问题做出正确的决策

1．单目标政策与多目标政策

2．程序性政策与非程序性政策

3．初始政策和反馈政策

4．确定型政策、不确定型政策、风险型政策

5．鼓励性政策与限制性政策

6．积极型政策与消极型政策

7．能动型政策与被动型政策；

8．分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配政策；

9．分配性政策、限制性政策和再分配性政策；

10．实质性政策与程序性政策；

11．物质性（或实质性）政策与符号性（或象征性）政策。

四、政策类型：从形式特征上划分

公共政策的横向形式构成

1.立法决策

立法决策是以上五种政治体制中公共政策共有的一种形式，这是现代国家都以主权属于人民为根本理念并且都实行代议制民主的一种体现。

中国的人大决策

人民代表大会与其他国家机关不是处于平等的地位，而是高于人民政府、人民法院和人民检察院。人大在立法上享有最高权限，其立法权限的行使不受任何制约。

2．行政决策

所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。

当代中国的行政决策主要包括如下几种形式：

①行政法规。②行政措施、决定和命令。③部门规章。

3．司法决策

由于国家司法机关在这些政治体制中的权力地位各不相同，所以司法决策涉及社会、政治生活的广度和深度也就有相当大的差别。

4．国家元首决策

前述五种政治体制中的每一个国家，一般都设有国家元首（或称国王，或称总统，或称主席，等等）。然而只有属于总统制、半总统半议会制这两种类型的国家，才存在国家元首决策。

在半总统半议会制国会里，总统决策与行政决策的界限是清晰可辨的；而在总统制国家里，由于总统既是国家元首又是行政首脑，所以国家元首决策与行政决策似的界限是模糊不清的。

5．执政党的政策

在前述五种政治体制中，执政党的政策均对公共政策的形成产生极大的影响，但是除以中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公共政策，而要成为公共政策，须经历一个复杂的转化过程。

将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：

第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。

第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。

第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。

总起来讲，赋予党的政策以国家政策、政府政策的形式，使之定型化、规范化、法制化，是党更有效地实现其对国家和政府各机构的领导以及在社会生活各领域贯彻其主张的基本途径。

公共政策的纵向形式构成

公共政策的纵向形式构成的类型差异，取决于国家结构，所谓国家结构，是指国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式的、稳定的关系。当今世界各国的国家结构可划分为两个基本的类型：单一制与联邦制。

在单一制国家，国家结构只划分为中央政府与地方政府两个基本的层级，中央政府统一行使制定国策的

权力，因此地方政策以及在地方政策体系中处于最低层级的基层政策，对中央政策是一种直接的上下级的服从与被服从关系。

在联邦制国家，国家结构被划分为联邦政府或中央政府、州（或邦，或加盟共和国）政府、地方政府三个层级，前两个层级都可以在宪法规定的或默示的权力范围内单独地制定政策。

以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策的纵向形式构成可划分成中央政策（国家政策）、地方政策或基层政策。

地域性是地方政策、基层政策与中央政策（国家政策）的一个根本区别。这里的地域性指的是这种政策的有效性只能在制定这种政策的地方政权、基层政权所管辖的特定地域范围内有效，一旦越出这一空间范围就完全失去效力。

根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定权属于中央，地方政策的制定必须在中央政策的指导下进行。

从形式上看，当代中国地方政府有两个、三个、四个层级：

（1）直辖市→区（地级）；

（2）直辖市→区（县）→乡（镇）；

（3）省（自治区）→县（市）→乡（镇）；

（4）省（自治区）→市（地级或副省级）、自治州（地级）→县（市、区、自治县）→乡（镇）。

与地方政府的层级相一致，地方政策可划分为省政策、市政策、县政策、乡政策。

鉴于处于最低层次的乡政府不具有政策制定的功能，或者说决策功能不完全，而基本上是执行政策，所以我们将乡政策从地方政策中划出，另称“基层政策”。我国地方政策实为省级政策、市（地）级政策、县（市）级政策。

省级政策决定着市级政策，市级政策又决定着县级政策。不同层级的地方政策的制定本质上是一个结合本地实际情况因地制宜地贯彻落实中央政策的过程，是对中央政策予以执行的过程。

地方政策是中央政策与地方实际情况相结合的产物。地方政府贯彻和执行中央政策的过程，同时也就是地方政策的形成和实施的过程。

在实行单一制国家结构的中国，地方政策、基层政策仍具有一定的能动性。这种能动性表现为：

其一，地方政策、基层政策的制定和执行的质量对中央政策能否或者在多大程度上达到政策效果、实现政策目标有着重要的影响。

其二，中央政策在制定的过程中，须综合各地方政策、基层政策中具有普遍性、反映某一政策问题的国情特点的内容。

五、公共政策与法

六、公共政策的基本功能

事物的功能是事物内部结构要素间相互作用或事物整体与外界相互作用的结果。公共政策的功能就是借助于公共政策内部结构要素间相互作用，对社会发生的总体效能与效用。

1．管制功能

公共政策是公共权威部门制定的有所为、有所不为的行为规则。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿看见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。公共政策的管制功能所要达到的目标是制约、禁止政策主体不希望的行为发生。这种功能通过政策条文规定表现出来：

(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极管制功能。

(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极管制功能

2．引导功能

为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导。政策的引导功能所要达到的目标是引导整个社会朝着公共政策主体希望的方向发展。

公共政策的引导功能具有两种作用方式：一是直接引导；二是间接引导。从作用结果看，公共政策的引导功能有正向引导功能，也有负向引导功能。一些正确的政策也可能产生负向引导功能。

3．调控功能

公共政策的调控功能是指政府运用政策手段，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制

的过程中所起的作用。它主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系上。

公共政策的调控功能有直接和间接两种形式，并且常常表现出特有的倾斜性。政策的调控功能也有正向和负向、积极和消极之分。

4．分配功能

对社会公共利益进行权威性分配是公共政策的本质特征。公共政策的这种利益分配功能，对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。通常情况下，公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致或基本一致、最能代表社会生产力发展方向及普遍获益的社会多数者。

第二节公共政策的本质与基本特征

一、政策的认识论本质：理论与实践的中间环节

从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论与实践的中间环节，因而政策兼具理论与实践的二重特征。从政党实现其理念追求和政府实现治理的途径来看，理论指导实践是通过政策来实现的，同时实践基本上也是通过政策而上升为理论的。

也就是说，政策是联结理论与实践的中介或桥梁。

1.政策与理论

政策与理论的基本关系可以用两句话来概括：理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化。

理论是政策的理念依据或指导思想，有以下两个方面的含义：

（1）理论的内容影响和决定政策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别。

（2）理论的正确与否，决定政策的成败。理论的正确与否在于它是否真实地提示了客观事物规律性、揭示了事物固有的因果联系。

2.政策与实践

政策与实践的基本关系同样可以用两句话来概括：政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为出发点并贯穿其整个过程。

（1）政策的理论依据是理论，政策的事实依据是客观事物，而认识客观事物的根本途径是社会实践。正确的、成功的政策必须是对实践经验的科学总结。

（2）政策只有通过实践才能实现目标和功能。具体来讲：

第一，政策实施是运用公共政策解决社会问题的最直接环节；

第二，政策实施决定着政策目标能够实现与否以及实现的程度和范围；

第三，政策正确与否，在主观认识范围内无法得到解决，只能由实践去检验。政策实施是检验政策正确与否的重要途径；

第四，政策实施是完善、发展公共政策和制定新政策的重要依据。

二、政策的社会本质：公共性与偏好性的对立统一

现代公共政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定性作用的则是：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性就是公共政策的社会本质。

所谓一定的目标，首先是据有公共权力的个人与群体从他们理解的公共利益出发所界定的目标；

然后是公共权力的形式上的委托人即公民的利益、愿望和要求输入到政治体系中之后，聚合成为公共利益并进而形成公共目标。由公共权力机关所确定的政策目标，往往是自利性、阶级性和公共性的混合物。所谓社会资源的配置，指的是政策主体为一定的政策目标的实现而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。

所谓社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值，指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等等被统称作“价值”的那些东西。

作为公共权力的占有者，政府把价值分配给谁，不是任意的，无的放矢的。政府总是选择那些与其价值取向一致的社会群体，作为价值分配的重点对象。在西方资本主义国家，公共政策将大部分社会价值给予了占人口极少数的资本拥有者。

三、公共政策的基本特征

1、政治性、权威性与强制性

公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。因此，公共政策具有鲜明的政治性，而且政治性是公共政策的灵魂。

公共政策是社会关系的调节器，它的运行和有效性有赖于它的权威性。公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的。

公共政策的权威性是由它的强制性决定的，如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。

公共政策的权威性是由它的强制性决定的。

（1）公共政策的主体是国家和政府。国家和政府是通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志的，它们是各种各样的社会组织中唯一合法地、垄断性地拥有暴力的特殊组织。

（2）国家和政府在制定和实施政策的过程中，一些人或一些社会群体的利益不可避免地会受到损害。政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的对象来说，就具有强制性。

（3）为了顺利地推行政策，政策主休就对违反者采取一些强制的措施以示惩戒。如果缺乏强制性措施，许多政策就会失去其权威性，无法贯彻执行，成为一纸空文。

2、公共性与偏好性的统一

公共政策作用国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。

公共权力机关在政策过程中所做的选择，也会发生政府的偏好受政府自利性影响的问题。

3、应然与实然的统一

公共政策的公共性与偏好性的统一，是公共政策在社会属性的层面体现出来的应然与实然的统一；而我们现在谈的应然与实然的统一，指的是在认识论上公共政策所具有的基本特征。

公共政策事实上是一个过程，是一个从实然（政策问题的客观实在性）到应然（政策规划、方案择优和政策合法化），再到实然（通过政策执行，政策转化为现实）的过程。

因此，从过程的角度看，公共政策也具有应然与实然的统一这一特征。

4、回应性与普遍性的统一

任何一项公共政策，都是公共权力机关对某一社会现实问题做出的回应。这种回应与非政策性回应的基本区别，就在于后者只具有个别性，而前者则既具有个别性又具有普遍性。

公共政策须对特定的社会现实问题具有回应性，同时它须具有适用于同一类别的所有社会现实问题的普遍性。

公共政策还是稳定性与变动性的统一。政策的变动性是绝对的。政策系统是一个开放的系统，作为系统环境的诸因素处在经常的发展变化之中，系统随着与环境之间能量交换的变化而变化，作为系统输出的公共政策应当与时俱进。

第五章政策系统与公共决策体制

第一节政策行为者与政策系统

一、政策系统与政策行为者的关系

政策系统界定为一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。

政策行为者与政策系统的关系主要有一下两个方面

一方面，作为政策系统的基本构成要素，任何政策的制定、执行和反馈，都是相关横测行为者频繁互动的结果。

另一方面，政策系统有味政策行为者的存在和作用的发挥设置了框架和平台。

二、公共政策的主体与主体系统

公共政策主体

公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、评估、监控的行为者。这里的“行为者”，既包括个人，也包括团体或组织。

尽管世界各国的政策环境不尽相同，但公共政策主体在构成上并无根本性区别，差异主要在于这些主体在政策系统过程中所处的地位、作用的方式以及影响的程度。可以将公共政策主体分为直接主体和间接

主体两大类。

1.直接主体

公共政策的直接主体，即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。

直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。

2.间接主体

公共政策的间接主体，即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介入到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。大致可以分为三类：

第一类是次国家行为者，如地方政府、政党、利益集团、非政府组织、公共舆论、公民等；

第二类是跨国政策行为者，如跨国公司、欧洲联盟、阿拉伯联盟、石油输出国组织等；

第三类是全球性政策行为者，如联合国、世界贸易组织、世界银行、世界卫生组织等。

政策主体系统

政策主体系统是由各种政策行为者，特别是各类政策主体相互作用所构成的系统。这一系统包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。

1.政策制定系统

政策制定系统居于整个政策系统的核心地位，它由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。

政策制定系统的任务是生产高质量的政策。

政策制定系统的基本功能是：

(1)认定政策问题;

(2)确认政策目标;

(3)组织政策方案的设计;

(4)审议政策方案并进行政策抉择；

(5)完成政策合法化并正式发布政策。

2.政策执行系统

政策执行系统是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。

政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。政策执行系统的任务是确保政策目标的实现。

政策执行系统的基本功能是：

(1)为政策方案的实施做好准备。

(2)有效实施政策方案。

(3)分析和总结执行情况。

3.间接主体系统

间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。

间接主体系统的要素大致可以分为三类：第一类是次国家政策行为者；第二类是跨国政策行为者；第三类是全球政策行为者。

间接主体系统的任务是通过利益综合和利益表达参与社会价值的权威性分配。

间接主体系统的基本功能是:(1)利益表达与利益综合；(2)提出公共问题；(3)影响公共政策制定；(4)影响并改变政策环境；(5)填补政策主体力量所无法到达的空间。

三、政策网络（P188）

四、公共政策的客体与客体系统

公共政策客体

公共政策客体是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。可以从“事”（政策所要处理的社会公共问题）和“人”（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策的客体。

1.公共政策问题

从“事”的角度看，公共政策客体就是公共政策问题。

所谓社会问题，就是社会正常发展过程中出现的偏差，或者说，实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及到较为广泛的社会关系，从而具有了公共的性质。

并非所有的社会问题都必须通过公共政策来解决，只有那些被列入政府议事日程、涉及到相当多社会成员利益的社会问题，才能成为公共政策的客体。

2.目标群体

从“人”的角度看，公共政策的客体是目标群体。

所谓目标群体，就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。

人们在社会生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，必然会产生各种不同性质、不同层次的利益需求。

公共政策所要调整和规范的对象就是这些具有不同性质和类型的利益要求的社会成员间的关系。

客体系统（P190）

公共政策的客体组成的系统就是政策系统。客体系统存在于政策系统之外.

五、政策支持系统

为应对联系日益密切的“问题丛”，必须建立快速、灵活地帮助决策者进行决策活动的辅助系统，即政策支持系统。

这一系统是由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成的。

1.信息传播系统

信息传播系统是政策系统的“神经”系统，它是一个有组织、有规程、相互协调的有机协作系统。

信息传播系统的任务是根据政策主体系统的需要，向其提供准确、全面、快速、可靠的政策信息，以实现决策的科学化。

信息传播系统的基本功能是：

(1)信息的收集与整理;

(2)信息的加工与储存;

(3)信息的传递。

2.政策咨询系统

政策咨询系统也称“思想库”、“智囊库”或“外脑系统”，通常由各种政策研究机构、政府与这些机构的关系以及具体的咨询活动构成。

政策咨询系统以改进政策制定为目标，综合运用现代科学理论和先进的技术手段，相对独立地进行政策研究、政策规划和政策咨询，并向政策主体系统提供新思想、诊断新问题、提供备选政策方案、评估政策实施效果。

政策咨询系统的基本功能是：

(1)政策问题的发现和诊断;

(2)政策预测研究;

(3)政策方案的设计与评估。

3.政策监控系统

由政策主体系统内外从事政策监督和控制的个人、团体或组织构成。

政策监控系统的任务是保证政策系统的良性运行和政策目标的实现，减少决策失误，避免政策执行中发生变形。

政策监控系统的基本功能是：

(1)建立政策监控标准;

(2)监测政策绩效;

(2)发现和纠正政策执行偏差。

4.政策评估系统

它是政策系统的一个基础子系统，由政策评估主体、评估对象、评估目的、评估标准和评估方法五大要素构成。

政策评估系统的基本功能是为政策的优劣、存废以及政策资源的合理配置提供事实和价值依据。

六、政策环境与政策反馈系统

公共政策环境

公共政策学对政策环境的考察一般是从两个角度展开的：一方面，把政策系统视为一个因变量，研究政策环境对决策行为、政策过程的影响；另一方面，把政策系统视为一个自变量，对于具体的政策主体系统来说，就存在两种不同的政策环境：一是政策系统所处的一般环境（客观事实环境）；一是政策系统运行的具体环境（主体认知环境）。

政策系统的一般环境

政策系统的一般环境，即政策系统的生态环境，也就是作用和影响公共政策的所有外部条件的总和。政策系统的一般环境包括地理自然环境、经济环境、政治法治环境、社会文化环境、国际环境，等等。分析政策系统一般环境的目的是为理解政策系统提供宏观、总体的框架和背景。

1.地理自然环境

地理自然环境是一个国家生存和发展的物质基础，具体是指政策系统所处的地理位置和自然状况，包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。地理自然环境与公共政策有着紧密的联系，对政策系统和政策内容有着巨大、持久的影响。

2.经济环境

经济环境是指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响的各种经济因素的总和，包括生产力的性质、结构，生产资料所有制的形式、经济结构、经济制度、经济体制、经济总量等。经济环境对公共政策的制约和影响表现在：

(1)经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点；

(2)经济环境提供了政策系统运行所必需的工具和资源；

(3)经济环境影响政策系统的经济目标取向；

(4)不同的经济环境(经济形态)对政策系统提出了不同的要求。

3.政治法治环境

政治法治环境是指对政策系统的生存、发展与运行产生重要影响的所有实际或潜在的政治状态与法治状态。前者包括政治制度、政治体制、政治结构、政治关系、国家与社会的关系状况等；后者包括法律体系、法律机构、执法状况、社会治安等。政治法制环境对政策系统的影响表现为：

(1)政治法治环境影响政策系统的性质；

(2)政治法治环境影响政策系统的民主化程度；

(3)政治法治环境影响政策系统的合法化程度。

4.社会文化环境

社会文化环境就是对政策系统生存、发展与运行产生重要影响的社会状况与文化状况。它主要包括民族、宗教、人口、社会结构、伦理道德、风俗习惯、文化艺术、政治文化等过去和现在的情况。

社会文化环境影响政策系统运行的效率。一个社会的教育、科技、文化程度较为发达，就可能为政策系统运行的各个环节配备高素质的人员，提供现代化的科技手段和资讯；一个社会具有良好的伦理道德，目标群体具有良好的心理素质，政策系统的运行就较为畅通。构成社会文化环境的因素尽管很多，但最为核心的还是政治文化。

5.国际环境

国际环境既包括全球范围内的政治、经济、文化发展演变的共同趋势、国际格局、全球秩序及相应的规则，也包括对政策系统生存、发展和运行产生重要影响的国家间、跨国组织间的竞争、合作与冲突。国家环境对政策系统的影响表现为：

(1)国际环境影响政策系统的政策选择；

(2)国际环境影响政策系统的参照系选择和政策实施；

(3)国际环境影响政策系统的性质。

政策系统的工作环境

所谓工作环境是指政策系统在制定和实施某项公共政策的过程中直接地对政策系统的运行产生影响的政策环境。

政策系统的现实特征、功能与运行更多地取决于政策系统所处的工作环境。

一国的现实国情是政策系统的工作环境，它对科学地制定公共政策，尤其是总政策与基本政策具有极为重要的意义和深远的影响。

政策反馈系统

政策反馈系统是将政策主体与政策对象、政策系统与政策环境连接起来的一个特殊系统。多层次、多网络是政策反馈系统的突出特点。

首先，反馈来自对象系统；

其次，反馈也来自与对象系统有某种关联的政策系统的一般环境；

最后，反馈也来自于政策支持系统

第七章政策问题与议程设定

第一节政策问题的概念、属性与分类

一、私人问题、公共问题与政策问题

所谓问题（Problem）,通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。正因为这种差距，才导致很多紧张状态。

公共政策问题是指统治集团或社会大多数人,感觉到现实中出现的某种情况与他们的利益、期望、价值和规范,有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动,要求有关社会公共组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的社会问题或公共问题。

公共政策问题的基本内涵,应主要包括如下五个方面：

1.客观的事实或问题情境:政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出来的客观事实和问题情境。

2.问题的察觉:客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉到了问题的存在。

3．现实与利益期望等的冲突性:严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这种状况。

4．团体与组织活动:人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响有关公共组织和政府。

5．政府和社会公共组织的必要政策行动:由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政策行动来加以解决。

二、政策问题的基本属性

1．关联性与公共性

2．主观性和人为性

3．历史性与动态性

三、政策问题的分类

1.邓恩从政策问题的结构角度，把政策问题划分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型:

(1)在结构优良的问题中，决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题的解决方案也仅有几个。决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。

(2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有限的备选方案中进行选择。方案的效用能反映目标的一致性。但结果是不确定的。

(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法达成一致，目标之间相互冲突。备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险。

2.从政策问题发生领域的不同，也可以将政策问题划分为政治问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等等。

(1)政治政策问题主要涉及国家权力的分配、组织和运行，公民权利的维护等。在解决政治问题时，首要遵循的是合法性的原则。

(2)经济政策问题涉及经济制度和结构、经济运行与发展等，与其他问题相比，它更加注重效益的原则。

(3)在国际关系领域的政策强调的是维护国家的利益和主权原则。

3.从作用范围看，公共政策问题可以分为全国性问题、区域性问题和地方性问题。国家既存在统一性的

全国政策，又存在具有差异性的区域性和地方性的政策，它们构成了整个国家的政策体系。

第二节公共问题的提出

一、公共问题的形成因素

1.触发一般问题转变为政策问题的事件的领域分为国内和国际两方面。

(1)国内方面的因素包括自然灾害、经济灾害、技术突破、环境变化和社会的演进等五个方面。

(2)国际方面的因素包括战争、间接冲突、经济对抗、军备升级等。

2.公共问题不仅会受一些客观因素的影响，还会受人们主观因素的作用。在客观条件一定的情况下，主观因素的变化（如价值观的更新、人们期望目标的改变等）也会引发许多新的公共政策问题。

3.还需要注意的两点是：很多因素可能同时发生;经济全球化和金融全球化使得国内外因素相互影响。

二、公共问题的提出者

1.政府部门

2.政治人物

3.政党组织

4.利益集团

5.大众传媒

6.专家及咨询机构

7.公民和社会团体

第三节问题认定与政策议程

一、问题认定的含义、方法与步骤

公共问题无论由谁提出，又无论分析得多好，最终都要由有关公共组织特别是政府来正式认定。

二、公共政策的议程设定

1.政策议程，通常是有关公共问题受到政府及公共组织的高度重视并被正式纳入其政策讨论和被确定为应予以解决的政策问题的过程。

2.现代民主国家中，存在多种不同的议程，一般将议程通常分为如下两大类：

(1)系统议程:它由政治群体的成员,共同认为值得公众关注并且处于政府管辖范围之内的所有问题构成，指政治系统讨论和认定有关公共政策问题的过程。

(2)政府议程:它是指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。

3、进入政策议程的条件与障碍

进入政策议程的条件

1.首先，事件或问题必须明朗而严重

一些问题必须充分暴露且表现得非常严重才有可能引发社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。

2.要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动

敏锐的政治权威领导人或有关专家学者对该问题将来的严重趋势有所察觉，那么他们就会及时地把它提出来。

3.要有正常、民主和开放的察觉机制与过程。

进入政策议程的障碍

1.首先，与上述几方面正向条件相对应的反向条件均可构成政策议程的障碍因素。

2.存在双重关卡：一是社群的价值规范，二是制度或程序上的限制。

3.一定程度上与对该问题的表达方式和技巧等有一定的关系。

政策议程确立过程的模型

根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）,以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：

1．外在创始模型

属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。

该模型通常在民主和平等的社会中比较常见。

2．动员模型

属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。

3．内在创始模型

属政府因解决纯政府内部的事务,而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。

第八章政策方案的规划与抉择

第一节公共目标政策的确立

一、政策目标的含义与特征

政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果

政策目标具有三大特征：

①问题的针对性

②未来的预期性

③多目的元

二、政策目标的分类

（一）政策类型的类型划分

（1）时间：长远政策目标和近期政策目标；

（2）空间：全国性政策目标和地方性政策目标；国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标；

（3）领域：政治统治性和管理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；

（4）主体：公益性政策目标和特殊性政策目标。

（二）公共政策的基本目标

依据政策目标的地位，有基本目标和具体目标之分。在现代市场经济社会中，基本目标一般包括：

（1）公平

（2）效率

（3）自由

（4）安全

三、确定政策目标的意义与原则

（一）确定政策目标的意义

1.为制定政策方案提供方向性指导；

2.为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。

（二）确定政策目标的原则

1.实事求是

2.面向未来

3.系统协调

4.明确具体

5.伦理考量

第二节公共政策方案的规划

一、政策规划与政策设计的区别与联系

（一）政策规划的含义及其特点

政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，政府组织力量草拟和评估政策方案与行动步骤的过程。其特征如下:

(1)从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存;

(2)从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。

（二）政策设计的含义及基本要素

政策设计是指政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政策方案，使各政策要素间具有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程。。基本要素包括四个方面：

1、结果

2、目标人群

3、执行机构

4、法规

（三）联系与区别（书P309）

二、政策规划的主体

1.政策规划的政府主导化

2.政策规划的主体多元化

三、政策方案的设计原则

1.紧扣政策目标

2.规划多重方案

3.方案彼此独立

4.方案要有创新

5.方案切实可行

第三节公共政策的抉择与合法化

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。

公共政策的抉择实际上就是将有关政策加以合法化采纳的过程。

一、公共政策的抉择主体

1.国家元首

2.行政首长

3.民意代表

4.法官

二、公共政策的抉择原则

1.尊重科学分析的价值

2.考虑各方利益的平衡

3.发挥个人决断的作用

4.遵照有关程序的规定

三、公共政策的抉择阶段

1.政策论证

政策论证是指政策方案的论证以有利的信息来强化自己的政策主张，并且对决策者和利益相关者已经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝其他政策方案的做法。

2.政策审议

政策论证就是决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案，或者以某一方案为主干并综合、吸收其他方案的可取之处而形成的一个新的方案，然后对该方案的适时性、适当性、可行性、完善性等进行深入考察和研讨，以完成可供最终采纳和批准的政策文本的过程。

政策审议的基本方法是评估和择优：评估是对各政策方案效果的预测性分析和比较；择优则是在评估和比较的基础上提出政策决策意见。

(1)预测性评估

方案设计之前往往就需要运用一定的预测方法，而到了方案评估阶段更甚。方案评估的一个重要特点就在于它是事前评估。预测性评估方法是政策方案评估的一种最基本的方法

(2)可行性评估

①技术可行性，主要衡量政策的具体产出是否能达到预期目的，实现政策目标是否具备技术条件。

②经济可行性，主要关心政策实施的成本大小、产出的收益多少。

③政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策的成效。

④行政可行性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策的可能性，如人员配备是否到位等。

3.政策采纳

政策采纳就是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的某个问题。四、公共政策抉择的合法化

1.政策内容的合法化

2.决策程序的合法化

3.政策的法律化

第九章公共政策

第一节公共政策执行的含义、作用（意义）、特点

一、公共政策执行的含义、特点、作用

公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。

我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。

二、公共政策执行的特点

(1)目标的导向性

(2)内容的务实性

(3)行为的能动性

(4)手段的权威性

三、公共政策执行的作用

公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标的最直接、最重要、最关键的决定因素。

公共政策执行在政策过程中具有的地位和作用，具体而言，有以下几点：

(1)公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通过政策执行才得以实现。

(2)公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。公共政策正确与否、质量优劣、时效有无都必须经过政策执行才能得到检验。

(3)公共政策执行是制定后继政策的基本依据。政策执行过程中反馈过来的实践经验与政策信息，是公共政策执行再决策和制定后继政策的基本依据和重要参考。

四、政策执行研究路径的发展（书P337）

1、第一代政策执行研究的由上而下路径

2、第二代政策执行研究的由上而下路径

3、第三代政策执行研究的整合路径

第二节政策执行者（书P347）

一、政策执行者的含义：是政策执行的主体，是通过行政过程的手段负责将一项政策付诸行动的正式行动人员，既包括官方的也包括非官方的。

二、主要组成部分

①政策执行机关：行政机关、党政机关、立法机关、司法机关、事业机关、国有企业、社会第三方组织

②下级行政人员

三、政策执行的资源

公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面：

(1)财物资源：充足的经费和优良的物质设备供给。

(2)人力资源：人力资源主要指的是公共政策执行人员的配置问题。

(3)信息资源：充足的信息资源、科学的信息加工、畅通的传播渠道，完全的信息产出是公共政策有效执行的重要保证。

(4)权威资源：政策执行是对社会资源的权威性分配。没有权威，意味着就没有权利和资格进行资源分配。

(5)制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为

责任依法予以追究的基本依据。

四、政策执行的手段

公共政策执行手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。公共政策执行手段主要有以下几种：

(1)行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的手段。

(2)法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

(3)经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。

(4)思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。

(5)技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。

五、政策执行力（P351）

六、公共政策执行的原则

1.忠实原则

2.民主原则

3.法治原则

4.创新原则

5.效益原则

第三节公共政策执行的过程与影响执行的主要因素

一、政策执行的过程

1.公共政策执行的准备阶段

(1)加强政策认知

(2)制定执行计划

(3)进行物质准备

(4)做好组织准备

(5)注意制度配套

2.公共政策执行的实施阶段

政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。

(1)政策宣传

(2)政策试验

(3)政策全面推广

3.公共政策执行的总结阶段

政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料。

政策执行总结包括两个环节：

(1)政策执行监测

(2)政策执行再决策

二、影响公共政策执行的主要因素

1、政策本身与政策执行

公共政策是否能够得到有效的推行，往往取决于政策本身的质量，美国学者史密斯认为，影响公共政策执行的因素很多，其中首要的一条即是“理想化的政策”。

（1）政策的合理性。

（2）政策的具体性。

（3）政策的稳定性。

2、执行主体与政策执行

所谓公共政策执行主体，是指负责组织落实公共政策的人员或组织。主要包括国家和地方政策行政机关、司法机关、被赋予执行权的其他公共权力机关以及供职于这些机关的公职人员。

执行主体掌握着实施政策的资源、手段和方法，是将政策贯彻于政策对象中去的施行者、组织者、管理者和责任者。

①.政策执行组织对政策执行的影响

政策执行是一种组织行为，需要依托一个坚强有力的政府组织。执行组织结构的合理性、权责的明确性直接对政策执行的力度与效度产生重大影响。

(1)执行组织的结构的合理性

(2)执行组织的权责的明确性

②政策执行人员对政策执行的影响

执行人员是执行组织的主要元素，因而也是影响公共政策执行的主要因素。执行人员的利益、心理、知识和能力等因素影响着执行系统的有效运行。

(1)利益因素

(2)心理因素

(3)知识因素

(4)能力因素

3、政策对象与政策执行

政策对象是政策执行主体在实施政策过程中所发生影响和作用的承受者。他们具有以下特点：(1)政策规定性；(2)受动性；(3)主观差异性。

政策对象有哪些具体因素对政策执行会产生重要的影响：(1)利益取向；(2)文化心理因素；(3)文化教育程度。

4、政策环境与政策执行

政策环境是指政策系统边界之外并和政策系统进行物质、能量和信息交换的所有事物。

影响公共政策执行的政策环境可区分为自然环境和社会环境。

（一）自然环境

公共政策执行子系统的自然环境是指与执行系统发生密切联系并与之进行物质、能量和信息交换的外部自然条件。自然环境主要包括：

(1)地理因素

(2)生物因素

(3)宇宙因素

（二）社会环境

公共政策执行子系统的社会环境，是指该系统以外由人的活动形成的、并对政策执行活动产生交互影响的各种社会因素。

它表现为社会的政治环境、经济环境和文化环境等。

①政治环境

(1)国家政治制度规定了公共政策执行的机构设置、执行程序和执行方式。

(2)政党制度影响着公共政策执行的组织机构设置、人员配备、执行沟通、执行评估与监督。

(3)政治生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运行状态。

(4)国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能发挥。

②经济环境

经济环境是公共政策执行的最深层的环境，是公共政策执行的物质基础。经济环境主要包括生产力和科技发展状况、人口状况、国民收入水平、社会生产关系、经济体制等，即生产力和生产关系状况两大方面。

(1)生产力发展状况对政策执行的影响

第一，物质生产的发展状况是政策执行的物质基础。

第二，经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂。