加快实现北京市社会福利社会化的对策研究报告

加快实现北京市社会福利社会化的对策研究报告 “北京市社会福利社会化面临的问题与对策”课题组1

1 课题组成员：杨团、唐钧、张时飞、陈树强、马凤芝、胡薇、张小曼。

总报告执笔人：张时飞

引 言

为稳妥推进北京市社会福利事业的改革与发展，积极应对日趋严峻的养老、助残等问题，受北京市民政局委托，中国社会科学院社会政策研究中心组织人员于2005年12月至2006年11月就“北京市社会福利社会化面临的问题与对策”课题进行了专题研究。

由于我国社会福利事业的主要对象是老年人、残疾人、孤儿等社会特殊困难群体，因此，社会福利社会化的政策举措也多以此规划。考虑到北京市老龄化程度位居全国前列，发展老龄事业事关北京市经济社会统筹发展和社会主义和谐社会建设，经与委托单位商榷，本课题把研究重点聚焦在北京市为老社会服务的议题上。

针对北京市为老社会服务的现状与需要，本研究确立了三个关联密切的研究主题：一是社会养老服务机构的现状、问题与对策。鼓励、扶持和吸引民间资本参与和兴办养老服务机构，既是推进我国社会福利社会化的基本方略，也是《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号）明确提出的要求。对其进行研究，有重要的现实意义和政策意涵。二是“公办民营”养老服务机构的现状、问题与对策。养老服务机构“公办民营”试点改革，是我国加快实现社会福利社会化的重要举措，也是国际社会福利服务的主流趋势。目前，北京市已在各区县进行试点探索，对其进行梳理，有助于完善这一改革措施。三是居家养老服务的现状、问题与对策。居家养老服务以其经济、文化、社会等特性深受广大老年人欢迎，日益成为我国社会养老服务的主渠道。北京市虽然是较早开展居家养老服务试点工作的地区之一，但整体看，居家养老服务仍处于起步阶段，有许多工作尤其是制度设计有待进一步研究。

为此，在实际运作中，本课题又细分成三个分课题，各自的调查方法如下：

社会养老服务机构的调查，重点放在海淀、石景山两区，共选择了9家养老机构。从兴办主体看，这9家机构基本上涵盖了目前北京市社会养老服务机构的类型，即个人办、村（居）委会办、单位办、社会团体办和合伙办等。机构的规模分为大、中、小三类。机构所处的位置既有城区也有农村。此外，北京市所有社会养老服务机构基本都在首批获得北京市民政局资助的范围之内，因此本次调查的养老服务机构全部都为获得资助的机构。调查主要采用深度访谈（半结构式访谈）的方法，调查对象包括养老服务机构的负责人、医护人员和院舍老人。

“公办民营”养老服务机构的调研，选取的是通州、丰台两区，共4家“公办民营”养老服务机构（其中有1家回族敬老院）。调查对象包括养老服务机构的院长或主要负责人、院舍老人。同时，研究者也与通州区民政局社会科主管官员进行了座谈。

由于北京市居家养老服务开展的时间不长，已开展且具备研究条件的区县不多，为此，居家养老服务的调查，主要集中在西城区的月坛和德胜两个街道。因为，月坛街道的“汽南模式”和德胜街道的“德胜模式”是目前北京市居家养老服务的两个工作典型，积累了许多宝贵的经验。调查对象包括西城区民政局负责人、月坛和德胜街道负责人、无围墙敬老院院长、德胜街道敬老院院长、服务人员、接受服务的老人等10人。调查方法是对上述调查对象进行一个小时到一个半小时的深入访谈。

特别需要指出的是，研究报告中涉及的许多全市性数据，多由北京市社会福利管理处提供，研究人员整理分析而成。报告中有些观点和看法，也直接引自该处提供的研究成果，或得益于与管理处主要负责人的专题讨论，对他们给予的支持和帮助，课题组表示衷心感谢。

一、“十五”期间北京市社会福利社会化的发展概况

（一）突出成绩

1、养老服务设施建设取得了长足进步。2005年，北京市已有各类养老服务机构313所，养老总床位30267张，平均每百名60岁以上老人拥有养老设施床位1.5张，基本实现了北京市“十五”时期老年人事业发展规划设定的目标。

北京市养老服务设施建设的发展，得益于各级政府和社会力量的共同努力。2001-2005年，由政府投资兴建并管理的养老服务机构1和由社会力量兴办的养老服务机构2，床位数分别由10783张和7293张增加到18243张和12024张，五年年均增长13.8%和13.0%，均超过一成。

具体而言，三类养老服务机构对北京市养老服务设施建设贡献良多。一是乡镇办养老服务机构。如表1所示，北京市乡镇办养老服务机构的床位数由2001年的8431张增加到2005年的13832张，五年年均增长12.8%。二是区县办养老服务机构。2001-2005年，北京市所辖区县政府新建了8所养老服务机构，机构总数由4所增加至12所，床位数由745张增加到2103张，床位数五年年均增长36.5%。三是个人办养老服务机构。最近五年，北京市个人办养老服务机构发展势头迅猛，机构数由2001年的16所猛增至2005年的58所，床位数由2001年的2051张增加到8727张，五年年均增长65.1%，已成为目前社会办养老服务机构的主体。

1包括市属养老机构、区县级养老机构、乡镇办养老机构和街道办养老机构。

2包括企事业单位办养老机构、合作合资办养老机构、村居组织办养老机构和个人办养老机构。

表1 2001-2003年北京市养老服务机构规模与结构

政 府 社 会 年

份

项 目 办 乡镇 区县 办 个人 全 市 机构数（所） 252 203 4 60 16 312

床位数（张） 10783 8431 745 7293 2051 18076

2001 收养数（人） 6873 5098 548 2736 453 9610

机构数（所） 228 175 12 85 58 313

床位数（张）

18243 13832 2103 12024 8727 30267

2005 收养数（人） 11196 7855 1466 6157 4011 17353 扩建资金(万元) 27432 14449 1373 13830 8825 41262

2004 改建资金(万元) 13568 12419 990 8452 1404 22019

2、养老服务机构发展格局已基本形成。突出表现在两个方面：

一是政府办养老服务机构起着骨干和示范作用。首先，政府办养老服务机构的主导作用依然凸显。与2001年相比，政府办养老服务机构现有机构数、床位数、收住老人数占全市的比重虽有不同程度地下降，但仍维持在72.8%、60.3%和64.5%的高位（见表1）。其次，政府办养老服务机构的福利效应十分彰显。一方面，入住养老服务机构的“三无”、“五保”等传统民政对象，绝大多数住养在政府办的养老服务机构。据2004年年检资料，北京市政府办养老服务机构共收住了2830名民政对象，占全市的94.8%。另一方面，相对于社会办养老服务机构，政府办养老服务机构的老人入住率高企。据北京市民政局有关官员介绍，北京市3所市属养老服务机构的老人入住率常年保持在100%，院外还有超过1500人在排队轮候。城八区的政府办养老服务机构入住率也都高达98%左右。

进一步分析显示，乡镇办养老服务机构是政府办养老服务机构的主体。2005年，乡镇办养老服务机构的机构数、床位数、收住老人数分别占政府办养老服务机构的76.8%、75.8%和70.2%，占全市养老服务机构的55.9%、45.7%和45.3%，其基础性地位可窥见一斑。因此，积极稳妥推进乡镇办养老服务机构的功能建设，对形塑北京市养老服务发展的格局意义重大。

二是社会办养老服务机构日趋成为新的增长极。2005年，北京市社会办养老服务机构的数量和入住老人数已达85所和6157人，与2001年相比，其占全市的比重分别上升了8个百分点和7个百分点。2004年，北京市社会办养老服务机构投入扩建资金13830万元，改建资金8452万元，分别占全市当年改扩建资金总量的33.5%和38.4%，均超过三分之一（见表1）。

尤其需要指出的是，在社会办养老服务机构的茁壮成长中，个人办养老服务机构可谓异军突起。2001年，个人办养老服务机构的机构数、床位数、收住老人数分别占社会办养老服务机构的26.7%、28.1%和16.6%。时至2005年，个人办养老服务机构的上述比例分别为68.2%、72.6%和65.1%。显然，个人办养老服务机构已经成为目前社会办养老服务机构的主导力量。如果未来政策措施得力，可以断言，个人办养老服务机构有可能成为北京市养老服务领域新的生长点和推进社会福利社会化的重要力量。

很明显，在北京市养老服务机构发展格局中，乡镇办和个人办养老服务机构双雄鼎立。资料显示，两类养老服务机构现有机构数、床位数、收住老人数合计分别占全市的74.4%、73.9%和68.4%，接近或超过七成。如若能重振和保持上述两类养老服务机构的优势地位，必将加快推进北京市社会福利社会化的进程。

3、依托社区的居家养老服务开局良好。在居家养老模式唱响前，北京市为老服务的重点是“空巢”老人。2005年，北京市老龄办、市民政局、卫生局、公安局联合出台了《关于在基层社区建立"空巢家庭老人帮扶服务网络的实施意见》,提出了建立安全服务、医疗服务、生活服务、温情服务“四网合一”帮扶服务网络的要求。主要做法有三：一是把“空巢”家庭老人纳入市政府建立的96156社区服务热线,一个电话就可以得到上门服务。二是与120等急救部门合作,建立完善应急救助呼叫服务系统,相关部门为有需求的老人安装应急救助呼叫器。三是建立完善日常生活照料服务中心和社区服务中心,对行动不便的老人,除上门提供日常生活照料服务外,还积极开展陪聊、陪读、陪生活、过节等活动。

而率先在全市推出居家养老新型服务模式的当属西城区。这有其现实因素。因为，西城区既是全市老龄化程度最高的城区之一，也是城市核心区之一，资金和土地均不利于建设大规模的养老服务设施。在此大环境下，积极推进社区养老，开展新型居家养老服务就成为必然。事实上，早在2004年，西城区月坛街道汽南社区就首创了“无围墙”居家养老服务模式，随后，德胜街道又创立了“德胜模式”，经过近两年的探索发展，居家养老服务得到了老年人的普遍欢迎和上级领导的肯定，在社会上也引起了一定的反响。

目前，这一模式已在全市范围内不断被推展和创新。特别是2006年，北京市民政部门把推行居家养老服务作为重点工作来抓，部分区县已呈现初步成效。如丰台区，结合区情区力，逐步建立起了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为有效补充的养老服务体系。较具创新方式有：依托“星光计划”，开展社区养老服务；积极引进养老服务机构进入社区，创办养老服务站；在养老服务机构内设置日托区域等。

（二）主要做法

1、强化政府投入，提升政府办养老服务机构的设施水平。主要表现有二：

一是实施乡镇办养老服务机构改造工程。自2001年始，北京市政府连续3年（2001-2003年）把乡镇办养老服务机构的改造工作列为市政府为民办实事项目（即市政府折子工程）。在此期间，北京市各级政府共投入资金34455万元，其中市财政资助5130万元，市福利金资助3320万元，区县政府投入2467万元，乡镇政府投入2.3538亿元。全市共有171所乡镇敬老院被改造成具有综合服务功能的农村社会福利中心，新建面积180788平方米，改扩建面积120186平方米，新建改建床位13776张。经过三年的集中改扩建，北京市乡镇办养老服务机构不仅硬件设施有了质的飞跃，其服务功能也大为扩展：由过去仅以农村“五保”老人为中心、提供救济性服务的单一性功能，转变为具有福利服务、文化娱乐、科普

教育、体育健身、农村社区服务五大服务功能，成为全市开展农村社会福利服务的重要载体和平台。

二是启动街道办养老服务机构改造工程。在全面完成乡镇办养老服务机构的改造工作后，为调整全市养老服务机构布局，扩大城区养老服务机构规模，缓解城市养老服务机构供需矛盾，建立完善养老服务网络，北京市民政局适时启动了城区街道办养老服务机构改造工程，决定从2005年开始，用3年左右的时间（2005-2007年）对所辖区县街道新建养老服务机构和已办养老服务机构的扩建、改造工程予以资助。具体资助标准是：对改善条件、环境和增添设备，不增加床位的养老服务机构，每所资助10万元；对有新建、扩建项目的养老服务机构，除资助10万元外，凡新增加一张床位，还可资助1万元，每所资助金额最多不超过100万元1。2005年度，北京市共计对21所街道办养老服务机构2进行了改扩建资助。

2、创新体制机制，探索养老服务社会化的有效途径。改革的路径有二：

一是全面实施养老服务机构“民办公助”。2005年3月,北京市民政局颁布了《北京市民政局资助社会力量兴办社会福利机构实施细则(试行)》，决定对在民政部门注册登记并符合资助条件，完全由社会力量投资兴办的养老服务机构，按实际服务人数，每张床位每月给予100元资助；由上级国有资金补助经营或以“公办民营”的形式经营的养老服务机构，按实际服务人数，每张床位每月给予50元资助。资助的资金主要用于社会福利机构的设施改造、完善和改善服务。2006年初，首批符合资助标准的社会办福利机构共83家，其中养老服务机构77家、残疾人福利机构6家，资助总金额518.6万元。是次调查显示，受访的9家社会办养老服务机构的负责人均表示，该项资助款对改扩建、设备的更新等都是一个极大的帮助，普遍希望政府能把这项政策持续下去，同时更希望政府能够加

1参见《关于2005年街道办养老服务机构改造试点资助工作有关问题的通知》。

2具体分布是：石景山区1所，朝阳区3所，东城区6所，西城区5所，丰台区3所，海淀区1所，通州区1所，崇文区1所。

大资金的支持力度。各区县根据《实施细则》精神，进一步研究制定了具体操作程序，资助资金使用管理办法，以确保资助资金发挥最大效用。

二是积极推进养老服务机构”公办民营”。北京市养老服务机构“公办民营”模式的试点探索，其直接动因是破解乡镇办养老服务机构硬件设施提升后营运反而艰难的困局。经过三年的集中改扩建，北京市乡镇办养老服务机构的硬件设施有了明显改观，但机构改造后床位空置、功能闲置的情况更为突出。为化解这一矛盾，北京市民政局在总结已有经验的基础上，积极推动养老服务机构“公办民营”模式的试点改革。截至2006年3月，在北京市民政局备案的“公办民营”养老服务机构共有19所，占全市公办养老服务机构总数的8.3%，涉及房山、通州、丰台、门头沟、昌平、海淀、朝阳等7个区县。在这些试点机构中，区县民政局直属的1所，乡镇政府办18所；床位总数2416张，占全市公办养老服务机构总床位数的13.2%；入住老人1506名，老人入住率62.3%，床位占有率68.8%，其中床位占有率在90%以上的机构有5所。

目前，北京市养老服务机构“公办民营”试点探索模式主要有三种：一是承包式，即把养老服务机构的经营服务权转让给社会经营者，政府根据协议收取一定的承包费，监督相关服务与运营。这种形式相对简单，操作相对成熟，目前全市有14所机构都采取了这种方式。二是租赁式，即把养老服务机构的资产承租给社会经营者使用，政府根据合同收取一定的租金，监督租赁的财产不受损失。目前全市有2所机构采取了这种方式。三是合营式，即养老服务机构的经营服务权由社会经营者部分代行，根据政府与社会经营者双方的资金及精力投入比例、以及能力优势分配经营服务权，通过协议确认双方在某些服务管理上的职责范围，形成合作关系，社会经营者根据投入情况获得相应回报。目前全市采取这种方式的机构有3所。

“公办民营”试点取得的主要成效有三：一是减轻了政府负担，促进了政事分开。养老服务机构实行“公办民营”后，基层政府不仅变服务提供者为服务监

督者，也实现了投资方向的战略转变。政府只负责大型设施建设投资，日常运营费、小型设施建设费均由社会经营者投入，并且每年社会经营者还会上交一部分利润，作为机构的折旧费和发展基金。如通州区宋庄镇敬老院，改制前，宋庄镇政府每年对该机构的投入（员工工资、奖金、日常运营费等）至少需要30万。改制后，五年来，宋庄镇敬老院共接收社会老人1350人次，投入小型设施建设费50万元，上缴镇政府利润63万元。二是盘活了存量，降低了“门槛”。养老服务机构实行“公办民营”后，许多闲置的政府办养老服务机构的经营管理水平明显改善，资源利用率明显提高，呈现了“当年承包、当年见效益”的局面。另一方面，“公办民营”模式也无形中降低了社会力量进入养老行业的“门槛”。如养老服务机构的基本建设已由政府投资建好，社会经营者的前期投入不必太大；机构的相关经营手续政府已经办妥或者可以协助办理，社会经营者的运营成本大大降低。三是增强了服务意识，提高了服务质量。改制后，养老服务机构在经营上相对独立，由过去依赖政府转向依靠市场，从而调动了经营者的积极性，促使经营者在管理上狠下功夫，想方设法完善内部管理制度，降低成本，提高效率；在服务上不断增强服务意识，提高服务质量，争取更多的老人入住。

二、当前北京市社会福利社会化面临的问题

（一）养老服务机构总量不足，结构失衡

要评估北京市养老服务机构的供需关系，可从两个角度进行考察：一是使用经验数据进行宏观比较分析。较为普遍采用的衡量养老服务机构供求关系的综合性指标是平均每百名60岁以上老人拥有的养老床位数量。有关资料显示，目前发达国家社会养老床位数约为老年人总数的5-7％，我国仅为0.84%。二是从维持底线公平的角度，大体估算出几类特殊困难群体应该入住而目前未能入住养老服

务机构的人数，并依此估算出目前养老服务机构床位数的缺口。

一是从百名老人养老床位拥有率看。要推算2005年北京市60岁以上老人养老床位拥有率，首先要认定该年份北京市60岁以上老年人口数。由于全国第五次人口普查资料的时点为2000年11月1日，2005年北京市60岁以上老年人口的数据只能在此基础进行推算。从已有资料看，有两套推算数据较为成熟：一是北京市老龄问题研究中心2005年2月推算的数据（简称“中心数据”），本文截取的是中方案预估值1。二是北京大学社会学系2005年4月推算的数据（简称“北大数据”）2。

表2 北京市2005年百名老人养老床位拥有率

如表2所示，依据北大数据，2005年北京市平均每百名60岁以上老人拥有1.48张养老床位；根据中心数据，2005年北京市平均每百名60岁以上老人拥有1.58张养老床位。显然，无论是北大数据还是中心数据，目前北京市平均每百名60岁以上老人养老床位拥有率均高于全国平均值，但远低于发达国家的水平。

二是从政府承担的福利养老看。从现实需要和未来政策走势看，福利养老至少应包括以下三类老年特困群体，即城市“三无”人员和农村“五保”对象（传统民政对象），享受城乡最低生活保障待遇的孤寡老人（社会底层老人）和农村计划生育奖励扶助对象（计划生育国策衍生出来的特殊人群）。若依此推算，北京市福利养老需求与现实供给之间严重脱节。从福利床位需求看，如表3所示，

1《“十一五”期间北京市人口及老龄化问题研究》课题研究报告，课题委托单位是北京市发展和改革委员会，课题承担单位是北京市老龄问题研究中心，2005年2月。

2“北京市养老服务机构发展规划研究”课题组发布的《北京市养老机构需求调查报告》，课题委托单位是北京市民政局，课题承担单位是北京大学社会学系，2005年4月。

若按第一方案1推算（低标准方案），北京市三类老年特困群体需要15905张养老床位；若按第二方案2执行（中标准方案），共需养老床位24719张。从福利床位供给看，据2004年年检资料，北京市各类养老服务机构共收住传统民政对象（包括“三无、五保”老人和孤残儿童）2989名，占全市总数的33.4%。进而言之，以2005年为基准年，按第一方案推算，北京市福利养老床位的缺口为12916张；按第二方案推算，北京市福利养老床位的缺口是21730张。

表3 北京市2005年福利养老床位数估计

受城乡低保待遇的孤老数的推算方法是：据北京市民政局统计，截止到2005年12月底，全市享受城市和农村低保待遇的人员分别为154606人和78095人。根据课题组在通州区的了解，调查时点，该区共有农村低保对象8400人，其中孤老1000余人，约占农村低保总数的12%。若以此作为经验值推算，2005年，北京市享受城乡低保待遇的人员中，孤老人数大体在27924人左右。3.农村计划生育奖励扶助对象数据源于北京市计生委2005年的统计。

而北京市养老服务机构结构失衡，突出表现在以下两个方面：

一是城区养老服务机构严重匮乏。一方面，城区(东城、西城、崇文、宣武)老龄化程度最高，老人住养需求最旺。据第五次全国人口普查资料，北京城区老

1第一方案假定“三无、五保”对象集中供养率为60%，城乡低保孤老和农村计划生育奖励扶助对象入住率均为30%。应当说，该方案算是低标准方案。理由有二：一是浙江省2005年城市“三无”老人和农村“五保”对象的集中供养率均超过90%；二是已颁布施行的《中国老龄事业发展“十一五”规划》列明，在“十一五”期间，我国农村五保供养的服务机构要实现集中供养率50%的目标；三是有资料显示，2003年，北京市6000余名享受城市“低保”的老人中，“空巢”老人达4500名，占低保老人总数的75%。

2第二方案假定“三无、五保”对象集中供养率为80%，城乡低保孤老和农村计划生育奖励扶助对象入住率均为50%。应当说，此方案只能算中标准方案。

年人口35.7万，占城区总人口的16.9%，老龄化程度居全市首位；2005年，北京城区养老服务机构的床位使用率和老人入住率分别为109.1%和85.1%，明显高于全市平均水平（63.5%和57.3%）。另一方面，城区养老服务机构发展最慢，养老床位最少，设施条件最差。2005年，北京城区老年人口已占全市老年人口总数的19%，而城区现有养老床位数仅占全市的4.1%，城区每百名60岁以上老人养老床位拥有率仅为0.32%，明显低于全市1.5%的平均水平；与2001年相比，2005年北京城区养老服务机构（包括政府办和社会办）不但未增反而减少了3所，养老床位也仅由800张增加至1253张，五年年均新增床位不足100张。此外，城区养老服务机构大多规模较小，设施设备较差。据2004年检资料，北京市养老服务机构的床位中位数为60张，而城区仅为32张；城区养老服务机构现有房间中，多人间无卫生间的占73%，双人间无卫生间的占63.3%，单人间无卫生间的占55.7%。是次调查也表明，多数城区养老服务机构没有户外活动场所，房屋拥挤，建筑陈旧，缺乏良好的通风和采光。

在高度老龄化和养老需求强烈的大背景下，城区养老服务机构却处于停滞甚至萎缩状态，原因是多方面的，如建设初期兴办机构不多，后期缺乏强有力的发展规划；独特区位因素（如旧城大面积拆迁改造、首都历史文化遗产保护、寸土寸金的土地资源等），制约了养老服务机构的发展空间等。然深究其理，以下两个方面因素至为关键：一是街道管理体制改革带来的不良影响。城区养老服务机

构的主体是街道办事处投资兴建并管理的养老服务机构。街道管理体制改革后，街道办事处一级财政权力被上收，“三产”被移交，没有能力对养老服务机构进行大的建设投入。再加上街道办养老服务机构大多改成了自收自支的事业单位，部分街道办事处认为职责已尽，对其未来发展态度不甚积极。由于失去了政府财政的支持，街道办养老服务机构普遍感到资金紧缺，发展动力不足。二是政府优惠政策不到位，社会力量参与不足。2005年，城区社会办养老服务机构仅有7所，占城区总数的二成左右，投资渠道单一。导致社会力量不愿进入城区发展养老服务机构的原因主要有两个，即是城区土地资源紧张，建设前期投入大；政府优惠政策至今未得到全部落实。

二是远郊区县养老服务机构闲置问题突出。一方面，远郊区县养老床位数和老人床位拥有率全市最高。2005年，北京远郊区县(顺义、通州、昌平、大兴、门头沟、房山、怀柔、密云、平谷和延庆)老年人口占全市老年人口总数的34%，而远郊区现有养老服务机构床位数占全市的53.9%，超过半数。平均每百名60岁以上老人拥有养老床位2.35张，远高于本市其他地区。另一方面，远郊区县的养老床位的使用率和老人入住率全市最低。2005年，据2005年年检资料，远郊区县养老服务机构的床位使用率和老人入住率仅为59.2%和53.7%，均低于全市平均水平（63.5%和57.3%）。

进一步分析显示，远郊区县养老服务机构闲置问题，实质反映的是乡镇办养老服务机构资源有效利用不足。因为远郊区县养老服务机构的主体是乡镇投资兴建并管理的养老服务机构。2005年，乡镇办养老服务机构的机构数、床位数、老人入住率分别占远郊区县的76%、64.1%、61.5%。

应当说，相对于城区和近郊区养老服务机构，远郊区县养老服务机构的劣势显而易见：地处偏远、交通不便、医疗条件差等。不过，远郊区县养老服务机构自身也具有独特优势：一是收费标准低。平均而言，远郊区县养老服务机构的平均收费比近郊区低100-200元/月，比城区低200～300元/月，价位竞争优势明显。

二是经过三年（2001-2003年）大规模集中改扩建，绝大部分乡镇办养老服务机构的设施设备大为改观。以占地面积与建筑面积之比为例，远郊区县养老服务机构的占地面积与建筑面积之比为4.92：1，而近郊区和城区仅为2.42：1和1.33：1。

显然，导致乡镇办养老服务机构资源有效利用不足的深层原因不在于此。目前较为主流的观点认为，导致乡镇办养老服务机构资源有效利用不足的真正元凶是现行体制机制。具体而言，政府投资兴建并管理的养老服务机构容易产生机制僵化、人员臃肿、效率低下、竞争活力和发展动力匮乏等诸多问题。为转变政府办养老服务机构僵化的运营机制，倡导和推进养老服务机构“公办民营”试点，被视为一种现实选择。至于“公办民营”能否成为一种有效途径，我们将专节进行讨论。

我们的看法是，乡镇办养老服务机构资源有效利用不足，现行体制机制是主要因素，但不是最重要的因素。真正影响乡镇办养老服务机构资源有效利用不足的因素是市场没有真正开发出来。我们知道，乡镇办养老服务机构的存在价值在于解决本地区/农村地区特殊困难群体的住养问题，在有余力后才允许养老服务机构向农村地区社会老人开放，再就是城市社会老人。事实上，乡镇办养老服务机构依然承担着这一功能。2004年，乡镇办养老服务机构收养社会老人占本区的39.2%，占全市14.3%。收养民政对象占本区94.3%，占全市的76%。

然现实情况是，在远郊区县，生活着大量的政府有责任解决的住养老人，如果把他们全部纳入养老服务机构服务视野，乡镇办养老服务机构的现有资源必将得到合理有效利用，上述难题也会得到有效缓解，自然机制诱因也会不攻自破。

（二）社会养老服务机构发展动力与活力不足

首先，社会养老服务机构发展的动力不足。突出表现在社会养老服务机构发展相对迟缓。从增幅看，2001年至2005年，北京市社会养老服务机构的数量、床位数分别由60所和7293张增加至85所和12024张，五年年均增长8%和13%。而

人口规模、老龄化程度相仿的上海市，社会养老服务机构从1997年的20家发展到2005年的231家，养老总床位从1276张增加到25567张，八年年均增长132%和238%；从结构看，截至2005年底，北京市社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的27.2%和39.7%。而同期的上海市，社会养老服务机构的机构数、床位数分别占全市的48.7%和51.6%。同期的天津市，其比例分别为92.3%和83.3%，均明显高于北京市。

其次，社会养老服务机构发展的活力不够。明显反映在社会养老服务机构经营业绩欠佳。有研究表明，要达到收支平衡，社会养老服务机构入住率一般需要达到70%以上。而调查显示，2001年北京市社会养老服务机构的平均入住率仅为40.6%，其中个人办养老服务机构只有27.7%。本次调查的受访机构，其平均入住率（68.3%）虽有明显提高，但仍有半数左右未达到上述水平。总体判断是：目前，北京市社会养老服务机构的经营状况是三分之一盈利，三分之一基本持平，三分之一亏损。

调查结果表明，导致北京市社会养老服务机构陷入发展困境的因素，主要有以下两个：

一是产权不明。北京市社会养老服务机构多登记为社会非企业单位。而《社会非企业单位登记暂行条例》明确规定，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会非企业单位的资产。进而言之，社会非企业单位属于非营利性组织，其产权归社会所有、经营收入不能分红。然现实是，除个别基于信仰、独特个人经历出资兴办养老服务机构的人士外，大多数社会投资者或多或少都带有营利的目的。更何况养老服务行业的快速健康发展也有赖于民间资本的注入。应当说，政府要求社会养老服务机构注册为社会非企业单位，有其自身的逻辑。如养老服务机构存在和发展的核心价值是“养老使命”而不是“利润”。但问题是，政府现阶段优惠扶持政策均不足于维持社会养老服务机构的正常运转，更不用说可持续发展。在此背景下，社会养老服务机构基于生存和福利，采取“自负盈亏”方式

营运甚至部分机构选择市场组织的道路，可谓是迫不得已。如果政府一味坚守养老服务机构的核心价值而不给予相应的政策和财政支持，社会养老服务机构的发展不容乐观。事实上，目前社会养老服务机构普遍存在的运营急功近利、投入畏首畏尾的现象正是上述问题的极端反应。

二是融资困难。一方面，养老行业属于规模性行业，养老服务机构要步入良性运行轨道需形成一定的规模经济，而新建或改扩建基础设施需要巨额投入。即便是租借院舍，要想形成一定的规模，院舍租金也很昂贵。调查显示，租用一所能容纳150张床位的院舍，年租金约在10-20万元左右。另一方面，社会养老服务机构多是在居民楼、幼儿园、工厂等设施基础上改造而成的，完善服务功能（如增置更新设施设备等）需要一定的资金。一般来说，社会养老服务机构解决资金短缺问题的途径有三条，即自有资金、亲友借款和银行信贷。由于前期资金投入（主要是房租、基本建设/设施设备改造）较大，在利用前两项融资方式上，养老服务机构基本上尽其所有，机构未来滚动发展最现实的融资方式只有银行信贷。银行信贷需有质押物，而养老服务机构现有的房屋、土地、设备是其最大的资产。然《北京市养老服务机构管理办法》规定：“养老服务机构不得以该机构的房屋、土地、设备等作其他用途的抵押。”这一政策排除了养老服务机构以房屋等作抵押向银行贷款的可能。在举债无门的情况之下，大多数社会养老服务机构凸现资金运转问题，经营陷入困境。

（三）“公办民营”养老服务机构的监管和服务有待加强

北京市在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中，明显存在以下两种倾向：

1、部分社会经营者追逐经济利益的行为明显。极端的表现是：养老服务机构“既不服务本地的老人，也不服务没钱的老人”。从对象选择看，“公办民营”养老服务机构主要瞄准的是市区老人而不是辖区内的老人，是收入较高且稳定可靠的老人而不是经济拮据的老人。调查显示，通州区受访的3家“公办民营”养

老服务机构收住的老人，绝大部分来自城八区。从资源分布看，“公办民营”养老服务机构为了实现利益最大化，一方面个别社会经营者把机构内原有的健身室、娱乐室等设施撤销，改成老人住房，以达到增加收住数量的目的，另一方面，养老服务机构普遍采取“包房”的形式，以减少服务成本。进一步分析表明，导致部分“公办民营”养老服务机构背离福利性质、单纯追求营利、忽视困难群众需求倾向的原因主要有两个：

（1）社会经营者的资质不理想。养老行业作为一种公益性较强的行业，委托对象的爱心、责任、专长远胜于“有经营头脑”。然调查显示，受访的4家“公办民营”养老服务机构的承包人均是个人，他们原职业情况分别是：小车司机2人，个体工商户1人，个体办养老服务机构院长1人。我们无意质疑他们的身份和能力，事实上，与改革前相比，受访的“公办民营”养老服务机构的经济社会效益有了较大改善。但客观地说，“公办民营”养老服务机构目前存在的损及社会公平的行为，很大程度上与社会经营者的资质不理想有关。

造成这种局面的因素不外乎两个：一是合格的社会经营者不容易找到。在养老服务中介组织不发达的今天，政府可委托的对象十分有限。在此背景下，政府趋向于选择有一定经济实力或经营头脑的个人，也就不足为奇。二是社会招标程序不规范。为确保委托经营者的资质，政府也倡导采取社会招标的方式。但从调查情况看，目前的社会招标存在诸多缺陷：一方面政府仍未形成一套较为成熟、规范的委托合同，造成各地、各机构之间政府限定性条款差异很大。如有的机构必须承担一定比例的福利养老责任，有的则没有此要求。政府扮演的角色模糊不清，委托对象的资质也就难以把握。另一方面，基层政府在实际操作过程中存在人为因素的干扰，使部分招标过程流于形式。据反映，“没有一定的社会关系，竞标成功率为零”和“拎着提包进来就成了个院长”情况不同程度地存在。

（2）政府的监管手段待完善。为确保“公办民营”养老服务机构的福利性质，目前基层政府主要采取两种监管措施：一是在委托合同中明确规定收住本地

区传统民政对象的人数；二是要求社会经营者上缴一部分租金或承包费。从执行效果看，成效明显，问题不少。首先，在实际操作过程中，政府合约明确规定须收住本辖区内有需要的农村“五保”对象和城镇“三无”老人的机构并不多。在受访的4间“公办民营”养老服务机构中，仅有通州区宋庄镇敬老院有此要求。即便如此，宋庄镇敬老院收养的农村“五保”对象也只有15人，不到政府规定人数（40人）的半数。其次，社会经营者上缴租金或承包费应以何种科目出现，多少为宜，如何处置，目前政府尚缺乏具体的指导性意见。

2、基层政府普遍抱持“一包了之”的消极心态。在推进养老服务机构“公办民营”试点改革过程中，作为产权所有者的基层政府对应该如何履行职责、保障服务颇感困惑。他们普遍认为，实行“公办民营”后，养老服务机构如何经营、经营好坏是社会经营者的份内事，基层政府无须干预，“甩包袱”的心态较为明显。具体表现则是：养老服务机构“公办民营”后，基层政府不再对养老服务机构的发展提供进一步的扶持和帮助，不在后续基建上投入资金，不出面为机构协调有关事宜，只管收取社会经营者上交的利润作为分红，等等，采取类同于经济组织的改革方式，放弃了政府办养老服务机构福利服务的功能。由此导致的后果有二：一是在政府未提供足够的委托费用和行政支持的背景下，为缓解经费紧张问题，社会经营者只得千方百计开辟“增收”渠道。二是由于政府责任意识不明确，甚至过于强调减轻财政负担的目标，大大削弱了政府对“公办民营”养老服务机构实施有效监管的能力。

（四）居家养老服务的制度设计亟待深化

居家养老服务以其经济、文化、社会等特性深受广大老年人欢迎。正因如此，居家养老服务一直是中外老年人最主要的养老渠道。然调查了解到，北京市的居家养老服务仍存在诸多问题，亟待进一步完善。概而言之，主要表现在以下几个方面：

1、服务对象有效需求不足。北京市居家养老服务定位在两类老人，即享受政府财政补贴的老人和其他60岁以上的社会老人。调查表明，基于经济和观念的因素，不仅绝大多数社会老人不情愿自己掏钱购买居家养老服务，那些已享受政府补贴的服务对象也普遍存在抵触情绪。如月坛街道，符合条件的有29位，实际上服务的仅有11位。德胜街道的情况也是如此：符合条件的50多人，实际上服务的不足20人。进一步分析显示，享受政府补贴的老人并不是对补贴有意见，实际上，他们企盼已久的事情终于实现了。问题在于，这些老人从观念上难以接受让别人来伺候的事实。由此造成的结果是：居家养老服务工作很难广泛开展，有违初衷。

2、服务内容与老人需求错位。居家养老服务的内容，主要包括生活照料、健康护理和精神慰籍三项。北京市街道在实际操作过程中也多提供了上述内容。然调查发现，购买或享受居家养老服务的老人，普遍要求的是提供生活照料和健康护理服务，很少专门要求提供精神慰籍服务的。与此相对应，服务人员在向老人提供居家养老服务时也很少会顾及到精神慰籍。问题是，老人没有专门要求并不意味着老人不需要精神慰籍服务。调查结果刚好相反：并不是老人不需要精神慰籍服务，而是他们不愿意花钱购买精神慰籍服务。也正是因为如此，服务人员在向老人提供居家养老服务时，也大多偏重在生活照料或健康护理方面，而很少能顾及到精神慰籍。

3、服务资金普遍缺乏。相对于其他区县，西城区居家养老服务在资金上有一定的保障，来源主要有三块，即政府的财政拨款、福利彩票的收入和社会捐助。用途主要有两个，即支持街道居家养老服务中心的建设和支付居家养老服务人员的报酬。即便如此，实际运作居家养老服务的街道还是饱受资金不足之苦。具体而言，困境有三：一是由于缺乏足够的运作费用，街道居家养老服务中心难以拥有自己的服务人员队伍。二是受资金限制，居家养老服务中心难以开展更多的适切服务。三是为了缓解资金难题，街道居家养老服务中心只得向服务人员征收少