论我国公共危机管理存在的问题及其对策

论我国公共危机管理存在的问题及其对策

原方1

（贵州大学马列部，贵州 贵阳 550025）

摘要：我国目前正处在突发性公共危机事件的高发期，在未来很长一段时期内，我国都面临着突发性公共危机事件所带来的严峻考验。处于非常态下的危机情境中，我国公共危机管理面临着诸多现实困境：严重缺乏公共危机管理意识；缺乏独立和常设的危机管理协调机构；信息公开机制不健全及媒体舆论的引导、沟通和监督作用发挥失效；社会资源整合能力差；法治缺失；官员问责机制不够成熟。这些问题严重制约了公共危机处理的效率和效果。为此，要增强危机意识；建立处理危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性；完善信息机制；建立良好的合作机制；修正政府绩效考核体系，防止出现虚假治理。

关键词：危机；公共危机管理；信息机制；政府绩效；

前 言

从2008年5月的汶川地震到2010年8月的甘肃舟曲泥石流灾害，从上海的火灾事件到频频发生的矿难事故，一系列的突发事件不断的考量着中国政府和中国人民的危机应对能力。美国学者罗森塔尔对于危机的界定是：“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。 [1]公共危机是相对于人类生活中正常社会秩序而引入的一个概念，是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态。与一般危机相比，公共危机具有极大的社会危害性、不可控制性、重大性和广泛性。[2]公共危机管理作为公共管理的一个重要领域，它是政府及其它社会组织，在科学的公共管理理念指导下，对危机进行监控和预警，在危机发生之后采取应急处理等措施，控制和减轻公共危机危害的活动。危机管理是政府管理的一种特殊形式，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行为，以期有效的预防、处理和消弭危机。[3]本文旨在通过对我国公共危机管理存在问题的分析，结合当前我国公共危机的变化发展趋势，进而采取有效的应对举措，以求对提高我国公共危机管理的能力有所裨益。

一、我国公共危机的变化发展趋势

随着全球气候环境变化，人口增加，城市化进程加快，科学技术的发展，经济全球化等因素的影响，加上我国又处于经济转轨社会转型的关键时期，引发灾难事故的风险因素有增无减，因此，我国的公共危机事件出现了新的变化发展趋势。

（一）公共危机的成因从非人为因素为主转向人为因素为主。（1）出于经济利益的驱动，我国不少地区环境破坏严重，自然资源开发过度，植被被大量破坏，我国本来就是洪涝、地震等自然灾害的频发区，人为对自然生态的破坏使得其防御能力下降，同时还大大提高了自然灾害发生的几率，致使其波及范围也不断扩大，许多本可以避免的突发事件也由此发生。（2）我国目前制造业高度聚集，蓬勃发展，部分地区和企业由于对经济利益的盲目追求，因而忽视了各类安全隐患和安全措施的配备，各类特大生产安全事故相继发生。（3）我国现在处于经济与社会发展不平衡时期，社会结构变动剧烈，贫富差距拉大明显，社会利益矛盾突出，引发各种社会冲突的因素较多，如企业改制、下岗失业、城市拆迁、劳资纠纷、房价过高等等成为影响社会稳定的因素。（4）从社会安全事件来看，犯罪形势日趋组织化、规模化、职业化和国际化；各种群体性事件发生次数、参与人数、规模形式呈扩大趋势，一定程度上加大了我国各级政府处理公共危机的难度。

（二）公共危机的类型从高政治性转向低政治性。在我国，改革开放以来经过拨乱反正，统一思想，特别是各级党政决策层和整个社会公民不断走向政治成熟，政治文明建设进程不

1原方，贵州大学马列主义教学部马克思主义中国化专业2011级研究生。

断向前推进，依法治国得到有效实施，人民民主得到切实实现，党的领导为其提供重要保障，从而实现了三者的有效统一，使得由于政治原因发生暴乱的可能性大大降低。

（三）公共危机的特征从单一性转向复合性。危机由潜伏、发展到爆发，其过程较长，原因复杂。我国现阶段矛盾错综复杂，部门或行业之间联系十分紧密，加之经济社会日趋网络化、信息化，一旦发生突发事件，一种危机很容易诱发其他危机并发，使单一危机向复合危机迅速蔓延。

二、我国公共危机管理面临的现实困境

尽管各级政府经过多次危机的考验，积累了一些应对的经验和方法，但是，以往政府在处理这些危机时，往往是就事论事，并没有上升到危机管理的高度去认识，用科学理论来指导具体的管理实践。当问题出现以后，往往临时组织一个班子来处理危机事件。这虽然也能够解决一时的问题，但是处理危机的成本很高，矛盾很多，表现出面对灾难时应对措施的临时性和政府调控的弱化。另外，由于我国长期以来“大政府、小社会”的格局，政府习惯于对社会事务大包大揽，造成政府动员能力很强，而社会动员能力则略显不足，危机应对中一些低效率现象时有发生。近年来，我国在应对各种公共危机时所暴露的问题是多方面的，其现状不容乐观。

（一）严重缺乏公共危机管理意识

政府官员、公共管理者的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对危机管理的认识不足。建立健全政府危机管理机制的基本前提应该是转变观念。我国危机管理的宏观机制是非常欠缺的，究其原因，就是认识不足。尽管在以往的种种公共危机中，我国政府采取了必要措施而从容度过，表现出我国政府应对危机的胆略和智慧，但是危机管理的核心在平时，在于预防，而不在于出现了危机之后的力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个方面，但更重要的方面是建立起危机预防应对机制。我们现在对一些事故，比如煤炭瓦斯爆炸、空难等有安全管理和安全生产条列，平时加强防范工作，出了事故以后可以根据条例确定相应的责任，对事故的定性和处理有一套方法，但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提高到应有的水平。

由于公共危机意识淡薄，对危机管理的认识不足，危机出现时就会显得措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中会丧失很多机会，危机得以蔓延，致使危机在短时间里难以得到有效控制。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身更为严重。

（二）缺乏独立和常设的危机管理协调机构

现行行政管理体制条块分割，缺乏协调，效率低下。我国政府体制由于政府职能没有划分清楚，许多事项管理上条块分割严重。在这种制度下，地方政府也很难协调各个部委、党、政、军系统关系。从整个体制上看，在危机时刻对一些重大事项谁负责、对谁负责的问题，谁也搞不清楚。即便中央政府下令，各级政府各部门之间也可能难以有效协调——大家基本上都是各行其是。遇到非典之类特殊危机事件，更缺乏足够的处理和应变能力。这是不负责任的体制、效率低下的体制、缺乏责任心的体制。国家行政学院杜钢建教授将目前政府管理体制的弊端概括为：政府权力部门化，部门权力利益化，获利途径审批化，审批方式复杂化。

[4]对于危机管理分行业、分部门进行，尽管有利于实现“分工负责”，但是当发生需要多个部门共同应对的“综合性”危机时，将产生很高的协调成本，并严重影响反应速度。

处理危机事件的临时机构存在很多缺点。每次灾害发生后，根据灾害程度，各省办公厅临时成立一个工作小组来应对省内危机，往往缺乏综合协调能力。当遇到特大洪涝灾害、雪灾这些单个省市无法处理的事件时，中央政府才成立一个临时小组，协调各省的救灾和危机处理工作。清华大学政府管理学院副院长薛澜认为，这种临时成立的领导小组有三个缺点：临时成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要政府各个机构的合作，临时成立的小组需要大量的时间与相关的机构进行协调；临时领导小组事先没有一个有效的危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。[5]

（三）信息公开机制不健全及媒体舆论的引导、沟通和监督作用发挥失效

当前，我国信息公开机制不健全。有关危机事件的新闻宣传，必须掌握适度的分寸，以适当的时机、选择适当的媒体向公众提供正确的信息，这是处理危机事件和其他社会热点问题的有效手段。我们要坚持与时俱进，借鉴先进的管理理念和管理方式，主动采取积极的应对措施，建立快速通报事件真相和工作进展的新闻发布渠道，尤其是通过主流媒体，组织正面报道，及时向社会发布真实信息，给人民群众以更多的知情权。

媒体舆论的引导、沟通和监督作用，没有得到应有的发挥。在各种突发事件中，往往伴随着种种小道信息的不断扩散。要使公众在众多信息中接受主流媒体信息，关键在于提高主流媒体所刊发内容的公信度。我们应注意及时、准确地把握社会舆情和社会心态，根据突发事件的特点和群众思想反映，着眼于正面引导，加大正面报道力度，认真做好有针对性的宣传教育工作，并提供最便捷畅通的传播渠道，让来自权威部门的信息，通过主流媒体在最短时间、最大范围内得以公开。同时，通过揭露谣言，澄清事实，解疑释惑，使因谣言造成混乱被迅速制止，事态尽快平息。

（四）社会资源整合能力差

政府作为公共权力载体，长期以来一直在公共事务领域扮演着主要角色，甚至被认为是公共事务治理的唯一负责人。但是，随着社会公共事务向多样化和复杂化方向发展，政府在公共物品提供方面显得力不从心，难以满足民众多样化需求，处于一种心有余而力不足的状态。公共危机治理是一个复杂的、系统的社会公共工程，其需要的不仅仅是财务资源和强制性机制，还需要治理主体的多元化，最大可能的吸收社会各种力量，使危机处理具有更大的灵活性和高效性。公共危机中政府应该发挥主导作用，但这并不意味危机应对就是政府一家之责。由于我国长期以来“大政府、小社会”的格局，政府还没有完全从全能政府神坛上走下来，习惯于对社会事务大包大揽，造成政府动员能力很强，而社会动员能力则略显不足，危机应对中一些低效率现象时有发生。由于长期以来国家与政府高度整合，致使民众缺乏参与危机的空间和组织化渠道，也缩减了居民的利益表达渠道，降低了他们的积极性。企业和民间组织也具有参与公共危机管理的意愿和热情，但是由于政府的社会整合能力、资源调动能力差，没有将他们的参与能力发挥出来。

（五）法治缺失

从南方雪灾、三鹿奶粉事件、玉树地震等一系列突发性公共事件可以看出，我国在公共危机管理方面存在法治缺失。首先，在立法方面，缺乏一部统一的规定各种危机事件的“紧急状态法”。为了有效应对各种危机事件，世界各国首要开展的工作就是制定相关法律，统一规定各国政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。我国先后制定了《戒严法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《防洪法》和《消防法》等，这些法律所规定的紧急状态法律制度不统一，每个单行的法律只能适用于一种紧急状态，一旦紧急状态产生的原因复杂，就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制。其次，在危机处理期间，依法行政有待加强。无论正常状态下，还是危机状态下，政府行为法制化和依法行政是政府实施有效治理的基本原则。政府在紧急状态下的应变能力和行政管理的权威性、主动性，以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也是法律规范与授权的结果。否则即使措施再完备，也难保不出重大问题。最后，如何防止在危急状态下公共政策侵害公民权利，如何进行有效监督也都是今后在制定和完善相应法律法规时需要考虑的重要问题。

（六）官员问责机制不够成熟

“问责制”有利于砥砺官员，提高他们的责任心，从而提高他们为公众服务的态度和质量，增强防范意识，慎重决策，敢于负责，以减少给国家和人民造成损失，赢得人民的拥护。虽然近几年“问责制”的实施取得了一些成就，但毕竟还不成熟，问题依旧很多。首先，问责制的主体、对象、范围、程序等等尚待明确。“问责制”的“问”到底由谁来问？问谁？这些问题目前还找不到根据。其次，是问责制的“责”有待细化。现有法律对政府官员这些特定人群肩负的法律责任规定的比较原则，不够具体。诸如要具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任，还是其他责任，这些问题都有必要进行细化。最后，对于这些责任人的责任追究规定的也很笼统，可操作性不强。这些缺陷的存在，使得过于抽象、笼统的

法律规定对危机事件中担负重要职责的特定人群没有起到很好的约束作用和激励作用。

三、提升我国公共危机管理能力的举措

每一次危机的发生和处理都是对政府和社会的重大考验，也是对政府管理机制不断完善和社会整合能力不断提高的推动。为了减轻公共危机对国家发展、社会稳定产生的不利影响，做到处变不惊、审慎应对，必须采取切实有效的措施，全方位的加强公共危机管理。

（一）增强危机意识

“凡事预则立，不预则废”。危机管理的目的就是“使用少量钱预防，而不是花大钱治病”。政府进行危机管理，不只是要在危机发生以后作出迅速反应和对危机局势进行严格控制，更为重要的是要在平时的工作中树立起较强的危机感和危机意识。它要求公共决策者要居安思危，在和平、稳定时期要从战略的、长远的角度出发，预先考虑到社会可能面临的紧急状态和潜在的危机因素，在物质和心理上做好应对危机的准备，预先制定危机预案，以防在危机发生时不知所措。这就要求各级政府部门要有意识的加强对危机等相关知识的研究和信息的收集，建立起比较完整的信息处理机制。在危机发生之时，及时发出预警信号，按照先前制定的危机预案，从容主动地应对危机。做好危机的识别和监控工作，将危机的发生视为常态，工作不仅要围绕危机本身来准备，还要加强对可能引发危机的相关因素的重视。

突发性灾难的突发性、严重性以及不可预料性很容易引起民众及管理人员的心理恐慌和手足无措。为此，在平时加强对国民的危机管理素质教育，使他们增强危机防范的意识和相关知识就显得十分必要和迫切。我们不仅要在学校中对学生进行危机教育，在相关的大中专院校尽快设立危机处理专业，培养这个方向的专业人才并建立专门的危机机构，而且对一般的民众灌输危机防范意识，对国家机关、企事业单位的人员进行强制性、系统的危机处理培训，以提高他们的危机防范意识和应对能力，从而使公众能以平和的心态和理性的态度对待突发性灾难。加强公众危机意识的培养，把危机意识纳入危机管理战略中，可以在源头上降低危机发生的可能，在危机发生之后，可以有条不紊地进行处理，从而降低损失，保证社会经济的稳定有序发展。

（二）建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性

危机管理是各级政府、各个政府部门的共同责任。把危机管理的职能整合到各级政府和各个政府部门的职能体系之中、整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中是十分必要的。但是考虑到危机管理需要统一的领导、统一的指挥，考虑到危机管理需要协调和调动各种资源和力量，考虑到危机管理需要常态的管理战略、政策和机制，建立统一领导、分工协调的危机管理体制是十分必要的。

鉴于其他国家危机管理的经验，结合中国的具体国情，有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。这一机构的主要职能在于制定危机管理的战略、政策和规划，动员调配必要的社会资源，进行管理，评估危机信息和危机风险。在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；在危机发生期间，负责领导与协调。考虑到危机的多样性，应明确不同政府机构在承担某些特定危机管理中的职责，从而形成统一领导、分工协调的危机管理体制。

危机管理的常设指挥机构责任重大。它集中、统一行使危机状态下的紧急处置权。危机发生时要以最快的速度设立危机控制中心，调集训练有素的专业人员，配备必要的危机处理设备，以便迅速调查危机产生的原因及其影响程度，全面实施危机控制和管理计划。公共危机关乎公共安全，影响范围广，涉及人数之多，仅凭一个部门的努力很难有效遏制事态的发展。这时，危机的处理往往需要多个部门的协同作战。权威的指挥系统是保证统一指挥、果断决策和迅速行动的前提，直接关系到危机管理的成败。

（三）完善信息机制

当社会发生重大危机时候，人民的生命财产和社会秩序受到威胁，心理上出现紧张、焦虑甚至恐慌是自然反应。而对事件真相的模糊认知正是引发此种消极心理反应的导火索。提高危机应对的能力，从完善信息方面来说应该做好以下两方面的工作。首先，加强信息的公开度和透明度。增加信息的透明度是制止流言甚至谣言的最有效方式。知情权是公民重要的程序性权利。政府可以通过新闻发言制度、通过召开例行新闻发布会、通过媒体和网络向民

众发布危机信息，让他们了解到危机的到来并没有造成政府的混乱，政府还是在正常的运转和积极应对，同时也可以防止不正确的信息通过不正常的渠道传播，造成民众的猜疑甚至是对政府的不信任。2007年我国实施的《政府信息公开条例》为信息的公开化提供了法律上的保障，2008年5月12日发生的汶川地震凸显了政府信息的公开与透明，使得广大民众对政府更加信任，万众一心，共同应对灾难。其次，建立信息沟通机制。危机具有突发性、多样性和复杂性等特点，如果按照传统行政内部沟通渠道，层层上报落实，会贻误时机。因此设立危机沟通的绿色通道是极为必要的。在危机发生时，危机发生地可以不受行政层级的约束，直接将信息传输到高级决策层，决策层再通过这个通道将危机处理的原则、办法下达给危机发生地。这样就减少了中间环节的信息传播，节省了时间，节约了成本，提高了效率。

（四）建立良好的合作机制

首先，加强政府与社会的合作。在一个开放的、多元化的社会里，危机带来的影响是广泛的，威胁的是全社会的利益。虽然政府因其责任和能力，应成为危机应对的主导力量，但认为应对危机只是政府的事是不明智的。政府已经被证明不是万能的，没有社会力量的参与，政府要治理好公共危机是不可想象的。面对危机必须充分发挥社会力量，整合社会资源。要做到这一点必须做好以下三方面工作：第一，积极发展社会基层自治组织，基层自治组织在危机管理中扮演着十分重要的角色。目前，一种新的完善的体制尚未建立起来，一个成熟的市民社会还未形成，城乡基层自治力量十分薄弱，这使危机应对的及时性和有效性大打折扣。因此，加强城乡社会基层自治组织建设十分迫切。在城市要加强社区管理委员会建设，在农村加强村民委员会建设。第二，积极培育和发展非营利组织。非营利组织，作为公民社会的一种重要组织，在很多方面和政府形成优势互补，在危机管理中大有作为。长期以来，我国政府对社会公共事业大包大揽，结果使非营利组织对政府依赖过度，从而影响了非营利组织的正常发展。为此，政府应该从一些不必要的社会领域中退出来，大力鼓励非营利组织的发展，尽快建立非营利组织发展的制度机制。第三，加强与科研机构的合作，发挥外部智囊的作用。我国目前对危机管理的研究只是近几年在现实的触动下才开始有所引入的，相关方面的研究十分缺乏。有关专家提出，我国各级政府应和相应的科研部门在以下几方面通力合作：1、各级政府应加大对有关危机研究部门的资金投入；2、各级政府要在研究部门研究的基础上制定解决危机的计划和预案；3、无论是政府还是研究部门都要重视借鉴和学习先进国家危机管理的教训和经验，拓展国际合作研究途径，尤其是经过多年经营，美国已经发展出一套相当完善的危机管理体系，值得我们借鉴。

其次，加强政府与国际社会的交流与合作。危机事件的发生并不是孤立的，随着区域化和全球化的发展，单个地区和国家的危机可能演变成为全球范围的危机。相反，国际性的危机也能够促使一国危机的出现。所以，各国政府应携手建立一个协调统一的合作机制，来共同应对危机，即建立一个全球性的危机救治合作机制。为此，我国政府不仅要加强与联合国组织的合作，而且要加强与其他国际组织如国际红十字会、世界卫生组织的合作。我们要积极同他们在资金、人员、技术、教育和培训等方面进行交流与合作。此外，我国还要加强与其他国家的合作，本着独立自主、互惠互利原则，同他们进行科技合作和资源共享。

（五）构建法律强制机制，实现危机管理法制化

从世界范围来看，在应对突发性灾难的时候，国家立法起着很重要的作用。一方面，立法保障了政府几个部门在紧急状态时期行使紧急权力，使紧急权有法可依；另一方面，国家立法制定相应的具体法律措施来应对各种突发性灾难。[6]我国宪法未规定紧急状态制度，在诸多法律、法规中虽提到紧急状态，如《防震减灾法》、《防洪法》等，但这些法律和法规行业性、部门性特点十分明显，仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范。为此，我们应该从两方面构建法律强制机制。一方面，尽快制定《紧急状态法》，使危机管理有法可依。通过该法详细规范在紧急状态时期政府与公民之间关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时也很好的限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本的权利不因紧急状态的发生而遭到侵害；另一方面，制定相应法律，赋予一些监督机构或部门在非常态下对政府是否依法办事进行监督的权利。另外，还要营造配套的制度环境支持法规和规章的全面执行和落实，如一个开放的社会舆论背景和公正有效、具有公信力的行政、民事、

刑事司法制度等。

（六）修正政府绩效考核体系，防止出现虚假治理

之所以会出现现有的部门、单位的领导在危机事件面前麻木不仁、欺上瞒下、克扣公共信息、压制媒体舆论监督作用等现象，一个重要原因就在于政府绩效考核体系存在某些弊端，进而又导致了虚假治理。为此建议：1、坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准。尽快废除以GDP为取向的政府业绩评价体系，纠正那种见物而不见人的片面的发展观，树立科学的发展观。一方面，尽快按照建立公共服务型政府的要求，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，坚持以人为本，将政府职能切实转变为社会提供基本的公共产品和公共服务上来，强化政府的社会功能；另一方面，要坚持满足最广大人民群众的需求作为衡量政府绩效的最终标准。2、新闻舆论和民主党派及其他社会团体适时监督政府，帮助政府提高决策的准确性，政府因措施不力而造成的失误，应能够向受害者和公众及时认错、及时道歉、妥善处理。3、在涉及人命关天的重大事件方面，犹豫不决的、不能坚决贯彻执行的官员，要马上撤换；情节严重的要承担相应法律责任。4、对于故意隐瞒涉及公众生命安全信息的官员，不光要免职，更要根据其严重程度追究相应法律责任。5、通过公正严格的司法程序，惩处对危机扩散负有直接重大责任的政府官员、临阵逃脱者以及其他责任人员，以消除民众的不满情绪。

结 语

在经济全球化和政治多极化的国际形势下，我国正在全面建设小康社会。在纷繁复杂的环境中，发展的机遇可能平地而生，而灾祸也可能从天而降。传统的安全威胁因素和非传统的安全威胁因素相互交织，使我们面临诸多严峻的挑战。随着我国现代化建设步伐的加快，国家发展所面临的风险和危机出现的可能也在不断加大。尽管各级政府经历过多次危机的考验，积累了一些应对的经验和办法，但是往往就事论事，并未真正上升到危机管理的高度去认识，用科学的理论来指导具体的管理实践，社会资源也并未得到有效的整合，表现出面对公共危机时应对措施的临时性和政府宏观调控弱化。因此，要加强公共危机管理，增强危机意识；建立处置危机的权威机构和相关体制，提高公共危机管理的科学性；完善信息机制和建立良好的合作机制；修正政府绩效考核体系，防止出现虚假治理，这对于我国成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全，促进社会健康发展具有十分重要的意义。未来我国的公共危机管理必将朝着这一理想目标迈进：治理主体由过去单一的政府变为由政府、企业和社会组织各方有序参与的合作集体；治理规范由过去单纯的国家法令变为法令、道德和社会及公民的资助契约等并存为主；治理程序从仅仅考虑效率变为公平、民主和效率并重；治理的手段由过去单纯强调法治变为重视法治、德治和社会公民自觉自愿的合作互相补充；治理的方式由过去单一的自上而下变为左右互动。

参考文献

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