内保条例

内保条例

2004年9月27日，国务院第421号令公布了《企业事业单位内部治安保卫条例》，自2004年12月1日起施行。《企业事业单位内部治安保卫条例》，是我国第一部全面系统地规范单位内保工作制度的行政法规，它的颁布施行，标志着我国单位内保工作真正纳入法制的轨道，这必将为开创我国单位内保制度建设新局面、加强单位内保工作起到重要的促进作用，也为做好企业事业单位内部的治安保卫工作提供了重要的法律依据。

一、单位内部治安保卫工作立法的必要性和立法中的基本情况

建国后到上个世纪90年代初，我国的单位内保工作，是依据1950年政务院《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》、1980年国务院批转的公安部关于《全国经济文化保卫工作会议纪要》、1985年公安部发布的《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则（试行）》、1997年公安部和国家经贸委发布的《国有企业治安保卫工作暂行规定》和1997年国家教委制定的《高等学校内部保卫工作规定（暂行）》。应当说，这些规定，对做好单位内保工作发挥了重要作用。但是，这些规定必竟是计划经济条件下“政企政事合一”的产物，有些规定，如：对单位内保工作的定性、双重管理体制、享有一定的刑事侦查权、一定范围的治安案件的处置权和行政处罚权等，随着市场经济体制的建立和公安体制改革的深入，这些都已不适应形势发展的客观要求，迫切需要通过立法来规范单位的内保工作，解决内保工作无所适从、无法可依的问题。但是，由于91年到2002年期间，公安体制正在进行改革，内保工作机制尚未理顺，其立法工作未能正式提上议事日程。近年来，随着市场经济体制的建立，公安改制也接近尾声，单位内保工作面临的情况发生了很大变化，特别是刑事诉讼法、行政处罚法、治安处罚条例、人民警察法的相继出台，内保工作立法的迫切性更强了，以往建立的内保制度在许多方面已经不适应这些形势的发展，并与相关法律有抵触，立法中面临着需要解决的许多矛盾和问题。这主要表现在：

一是，市场经济体制确立后，以公有制为主、多种所有制经济共同发展，非

公有制经济为国民经济的重要组成部分，单位内保工作的管理范围限制在国有企业事业单位的做法显然已不适应。比如，93年我利用国防动员调研的机会去了浙江的温州，那里的民营企业已占当地所有企业的79.4%。类似这种情况，公有制经济以外的企业单位的内保工作怎么办？不纳入内保条例加以规范，一旦出了问题，造成了社会危害如何处理？因此，内保工作的管理范围只限于国有单位显然是不行了。

二是，原有的单位内保工作实行的是“政企政事合一”的体制，在这个体制下，单位内保机构既是单位的职能部门又是公安机关的派出机构，并实行单位和公安的双重管理。这种做法已不符合政企政事分开的改革要求。

三是，在“政企政事合一”的体制下，单位保卫机构可以行使公安机关的一般刑事案件的侦查权和警告、罚款等治安管理处罚权。这种做法已和现行的刑事司法制度和行政处罚制度相抵触。而在实践中，单位内保工作仍就按照原有规定办事，出现了许多越权执法、乱施处罚，甚至还有限制人身自由的问题，引起很多新的矛盾和问题，迫切需要重新定位、重新规范。

四是，单位的内保工作仅仅依靠公安机关以部署工作的方法开展，随着法制建设的不断健全完善，这种做法已经难以适应依法治国的要求。尤其我国入世后，其经济进一步与国际接轨，单位内保工作必须在世贸规则的基础上进行，原有的单位内保制度更加不适应形势的发展，比如进入我国市场的外国企业，由公安机关去直接领导、管理，直接部署工作，体制上肯定不顺；你要求人家开展保卫工作、布置工作任务，出了问题你要追究人家的责任，人家要你拿出法律依据你又没有，等等这些问题，迫切需要改革。

五是，在社会治安因素的增多、敌对势力和敌对分子插手破坏活动的增多、各种刑事案件的持续上升、治安灾害事故的屡有发生、单位内保工作的任务更重的情况下，由于内保工作原有制度的不适应，又没有新的法律规定，有关方面对单位内保工作的不重视，保卫机构和保卫人员的职责不清，单位内保工作一度出

现严重弱化的倾向。尤其是一些企业事业单位的领导，认为政企政事分开了，治安保卫工作是政府的事，是公安机关的事，与单位无关等等。在这种错误思想的支配下，单位改革中，将内保机构撤消，将保卫人员下岗，有的单位内保工作一度处于瘫痪状态，迫切需要通过立法来明确单位的责任。

六是，美国“9.11”事件以来，境内外恐怖分子效仿攻击我重点单位、要害部位的可能性不可轻视。通过立法改革和加强单位内保工作，也是维护社会政治、治安稳定和反恐怖、对敌斗争的迫切需要。

近年来，单位内保工作的立法问题引起了社会的各界的广泛关注。九届人大四次会议期间，700多名人大代表联名要求制定“校园安全法”，2001年9月，全国人大内司委委员会召开了有关制定“校园安全法”的人大代表座谈会认为制定内保条例的思路很好，建议尽快出台。为此，国务院法制办与公安部共同研究，认为在当前加强社会治安综合治理、加强社会应急机制建设、加强反恐怖斗争并构建社会安全网的新形势下，完善法制，规范单位内保工作，对于充实社会治安防控体系，建立和完善维护社会稳定的长效机制，预防、控制和减少违法犯罪，保障公民生命、财产安全，维护公共安全，都具有重要意义。

在上述背景下，2002年8月，公安部向国务院报送了《企业事业单位内部治安保卫条例（送审稿）》。国务院法制办收到此件后，立即征求了国务院各部门、各省级人民政府和全国人大法工委、高法、高检的意见，并召开了各种座谈会、深入单位进行调查研究、邀请专家学者对草案中的难点问题进行论证。在此基础上，国务院法制办与公安部一起深入不同性质、不同形式的单位、学校也包括我们金融系统进行调研，反复研究、修改，形成了《企业事业单位内部治安保卫条例（草案）》报请国务院审批。2004年9月13日国务院第64常务会议讨论通过了这个草案。

二、《企业事业单位内部治安保卫条例》的立法目的和基本特点

（一）关于内保条例的立法目的

内保条例第一条明确规定：“为了规范企业、事业单位（以下简称单位）内部治安保卫工作，保护公民人身、财产安全和公共财产安全，维护单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序，制定本条例。”这一规定，就是本条例的立法目的。它主要包括三层目的：

一是规范单位内保工作，为单位开展内保工作提供基本的法律依据。这里的企业，包括一切依法登记成立、自主经营、自负盈亏、独立核算的各种性质、各种形式的营利性组织；这里的事业单位，即是依法成立的、由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的、具有公益性、服务性、知识密集性以及实体组织性的社会组织。这也是本条例适用的或者调整的范围，即是说，无论是什么性质、什么形式的企事业单位，其内部的治安保卫工作都适用本条例，从而解决了以往内保制度中仅规范国有企事业单位内保工作的缺陷。

从立法当时的情况看，单位的内部虽然不同程度地存在或者开展着内保工作，但是，其保卫机构的职能、单位保卫工作的职责和任务并不十分明确，在一些必须的制度建设上也并不是健全和完善的，需要制定专门的法律规范进行调整。因此，内保条例首要的立法目的，就是要从单位的保卫机构、职责、任务等方面规范单位的内部保卫工作的法律制度。这一个方面的目的。

二是，保护公民人身、财产安全和公共财产安全。以人为本，是现代立法的一个重要的价值取向。单位内保工作的核心、出发点和归缩，都在于保护公民的权利。公民的权利包括政治权利、人身权和财产权。内保条例重在保护公民的人身权和财产权，同时也保护公共财产的安全。毕竟，在我国，公共财产还是占有相当的比重。这是第三个方面的目的，也内保条例立法的主要目的。

三是，维护单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序。单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序是单位正常运行的重要条件。因此，在我国许多法律规定

中都涉及维护和保障正常的工作、生产、经营、教学和科研秩序问题，如治安处罚条例、刑法等都有相关的规定。

企事业单位肩负着重要的社会职能，只有这些单位都能够正常有序的工作，才能保障社会正常运转。因此，维护这些单位的正常秩序，是单位的职责，也是每个公民的义务。这便是第三个方面的目的。

（二）关于内保条例的基本特点

内保条例的起草，是以《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》、《全民所有制工业企业法》、《人民警察法》等有关文件和法律为依据，按照政企政事分开的原则，从维护单位治安稳定的实际出发，改革、规范和加强单位治安保卫工作，以有效维护单位秩序，确保国家重点单位和要害部位安全，保障公民的人身和公私财产安全，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。因此，内保条例主要有以下几个特点：

一是，对单位治安保卫工作实行单位负责制，单位法定代表人或者主要负责人是单位治安保卫工作的第一责任人。各单位的治安保卫工作由各单位依法组织开展，公安机关不再领导单位内部的治安保卫组织和日常工作。

二是，对单位治安保卫工作进行分类规范，加强重点单位和要害部位的保卫工作。对一般单位，规定其保卫工作应当遵守普遍适用的规范，引导单位发挥主观能动性，做好治安保卫工作；对关系国家安全、国计民生、重大公共安全和社会稳定的重点单位，如三峡工程、酒泉卫星发射中、402场、金融单位、军工单位等，对这些单位从严规范其治安保卫工作，以确保重点要害部位的安全。后面还要具体讲，这里就不多说。

三是，在现有的法律框架下规定单位保卫机构的职责权限。一方面与《刑事诉讼法》、《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》的规定相一致，不赋予单位

保卫机构行使刑事侦查和治安管理处罚的权限；另一方面，积极为单位保卫机构和保卫人员设定在现有法律框架内可以行使的权限，以适应单位保卫机构和保卫人员履行治安防范职责任务的需要。

四是，建立政府监管机制。确立了公安机关、有关部门和地方各级人民政府相互配合，加强对单位治安保卫工作的监督管理的体制。

三、对《企业事业单位内部治安保卫条例》中几个重点问题的把握

我们在学习贯彻内保条例中，对条例中的几个重点问题，应当注意理解和把握。主要有以下几个方面：

（一）单位内保工作的定位、单位法定代表人的职责及其与单位内保工作的关系以及单位内保工作与公安机关之间的关系

在立法中，如何界定企事业单位内部的治安保卫工作，如何明确单位内保工作与单位法定代表人职责之间的关系，如何明确单位内保工作与公安机关之间的关系，是这次改革、规范单位治安保卫工作的重点之一，也是立法中的难点之一。由于政企政事分开的大原则已确定，立法中必须分清政府部门、单位及其主要负责人、内保机构、内保人员各自的职责及其相互关系；由于随着市场经济体制的建立，相应的立法制度、行政执法制度、司法制度以及法律监督和法律服务制度等也逐步健全和完善，在国家法制的大格局已形成的情况下，内保工作的立法必须在现行的法律框架内明确单位内工作的性质、地位、任务和职责范围。因此，只有改革原有的内保制度，建立健全适应市场经济和法制大格局要求的单位内保工作的法律制度。我们与公安部经过大量的调查和反复的研究以及专家论证，对单位内保工作进行了界定，即：企事业单位内部的治安保卫工作，是指在公安机关的行政监督和业务指导下，在单位主要负责人的具体领导下，依据法律、行政法规和其他有关规定，运用行政管理手段和方法，由单位保卫机构或者保卫人员具体组织实施的、维护内部治安秩序的一项经常性的业务工作。这一定位，包括

四层含义：

一是，单位内保工作是维护内部治安秩序的一项经常性的业务工作，是单位内部行政管理的一项重要内容。排除了是公安工作一部分的定位。因此，条例规定了单位内保工作由“单位负责”的原则；

二是，明确了单位与公安机关的关系，即：公安机关对企事业单位内部的治安保卫工作，是一种行政监督和业务指导关系，排除了公安机关对单位的领导关系，在管理体制上划清了界限；

三是，单位内保工作在单位主要负责人的具体领导下依法进行，明确了单位主要负责人的责任。因此，条例在第五条规定：“单位的主要负责人对本单位的内部治安保卫工作负责。”；

四是，单位内保工作运用行政管理手段和方法，由单位保卫机构或者保卫人员具体组织实施，排除了具有一定范围的刑事侦权、行政处分权和治安处罚权，划清了公安工作与内保工作的界限。

（二）开展单位内保工作应当对重点单位和要害部位与一般单位和一般部位应当区别对待

突出重点、兼顾一般，这即是这次内保条例立法的特点，也是立法中确立的原则，同时，也是单位开展内保工作的准则。因此，立法中对单位治安保卫工作采取分类规范的办法，对关系国家安全、国计民生、重大公共安全和社会稳定的重点单位，从严规范其治安保卫工作，以确保重点及其要害部位的安全。对一般单位，规定其保卫工作应当遵守普遍适用的原则规范，引导单位发挥主观能动性，做好单位内部的治安保卫工作。如：第六条第二款的规定、第十三条至条十五条的规定，都是针对重点单位作出的特别规定。其他都属于适用于所有单位、公安机关和政府部门的一般规定。既是说，重点单位既要遵守本条例的一般规定，还

要遵守本条例对重点单位的特别规定。如我们的中国银行系统是金融单位的重要组成部分，也属于本条例划定的重点单位的范围。因此，本条例的一般规定和特别规定都适用我们中行系统的所有单位。根据本条例第六条第二款的规定，不仅必须设立保卫机构，而且还必须设置与金融单位治安保卫任务相适应的保卫机构，配备专职的治安保卫人员，并且机构的设置和人员配备的情况还必须报主管公安机关备案。这一规定，是从实践的教训中总结的经验，并使之规范化、制度化、法律化。主要有三个作用：一是从法律上防止因单位负责人认识不足或者注意力转移而不适当地撤销或者合并保卫机构，削弱保卫工作，导致危害公民生命财产安全、国家安全及其财产安全以及公共安全。二是确保重点单位治安保卫工作的组织落实、任务落实、人员落实。三是通过组织建设的备案制度，促使单位接受监督、促使公安机关监督到位，保障重点单位治安保卫工作组织制度的落实。同时，作为单位内部在开展治安保卫保卫中，也应当按照本条例规定的“突出重点、保障安全”的方针原则，建立健全各种工作制度，落实各种防范措施，保障重点要害部位的安全。

（三）开展单位内保工作应注意处理好贯彻执行本条例与贯彻执行其他相关法律法规的关系

内保条例是单位开展内保工作的基本法律依据，是单位主要负责人、保卫机构和保卫人员的行为准则。因此，作为企业事业单位必须认真贯彻执行，否则，出了问题将承但相应的法律责任。同时，与单位内保工作相关的法律和行政法规，也必须严格遵守。主要有：

（一）《全民所有制工业企业法》。该法是规范市场经济体制下企业管理制度的法律。该法第四十条规定：“企业必须加强保卫工作，维护生产秩序，保护国家财产。”“应当根据内部治安保卫工作的需要，设置治安保卫机构或者配备专职、兼职治安保卫人员。”从这一规定不难看出，建立健全单位内部保卫组织，加强单位内部的治安保卫工作，维护单位的生产秩序、工作秩序、教学和科研秩序，是单位应当履行的法定义务和依法应当承担的法律责任。企业法的这一立法

精神在内保条例得到了充分体现，并使之具体化、规范化、制度化。因此，单位必须遵守企业法有关内保工作的规定，并按照内保条例的具体规定做到组织、人员和任务落实。

（二）《刑事诉讼法》。该法是在政企政事分开的前提下，规范国家刑事诉讼制度的基本法。其中第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”并在第五条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使公安机关相同的职权。”同时，在办案过程的一些强制措施的权力，都由司法机关依进行，其他任何单位、组织和个人也都不具有这种权力。这些规定，既是内保条例立法的重要依据，也是单位在开展内部治安保卫工作必须严格遵守的。原有内保制度中的一定范围的侦查权及其一定的强制手段，内保条例立法中不能规范，单位的内保工作中也不能行使这些权力。

（三）《行政处罚法》。该法是关于规范行政处罚的设定和实施制度的法律。该法第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定的职权范围内实施。”第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”这些规定，决定了内保条例取消了原有制度中相应的行政处罚权，曾考虑能否依据该法委托企业事业单位一定的行政处罚权？为此，曾经专门走访了著名的立法学家北京大学教授周旺生和行政法家应松年，但经过专家论证，不具有管理公共事务职能的组织是不能委托授权的。因此，内保条例既不能规定，企业事业单位的内保机构在开展内保工作中也不能实施罚款等行政处罚权。

（四）《人民警察法》。该法是为加强人民警察队伍建设，规范人民警察职

权的法律。该法第六条关于人民警察在职权范围内侦查违法犯罪活动，指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作等规定，单位在开展内保工作中，一是，要明确是警察的职责，内保人员就不能行使其职权，二是，在单位内保工作中，要接受人民警察的监督指导，三是，要积极配合工作。

（五）《治安管理处罚条例》。该法是人大制定的关于规范治安管理制度的法律。根据该法的规定，对违反治安管理行为的处罚，由公安机关或者公安机关委托的乡（镇）人民政府裁决。作为企业事业组织，也不能行使治安处罚权和裁决权。

上述这些相关的法律法规，都是适应国家体制改革确定的政企政事分开的原则和市场经济的发展以及入世的形势要求而相继制定出台的，在国家治安管理、司法管辖、政企政事分工、各自的职责、权限、任务范围等，都作了明确的规定。因此，在这种法制大格局下，各自应当找准自己的位置，履行各自的法律职责，看好自己的门、管好自己的事、“各扫门前雪”，出了问题各自承担相应的法律责任，为保障公民的生命财产和国家的长治久安，作出应有的贡献。

(作者单位：国务院法制办公室)