代建制的优势

代建制的优势

代建制是被世界发达国家广泛应用的一种工程建设项目实施管理方式，但在我国尚处于起步阶段。近年来，国内一些省市如上海、深圳、重庆等相继试点推行代建制。在2004年7月22日国务院颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。与现行政府投资项目管理体制相比，代建制具有明显的优势：一是加快了政府职能转变。长久以来，每做一个项目政府就成立一个工程指挥部。这种靠行政体制来管理经济活动的方式弊端多多。据有关专家透露，指挥部模式下建设的工程几乎没有不突破预算的。指挥部体制也造成了公务员队伍不断扩大。成本质量不易控制也是指挥部体制的一大弊端。作为非常设机构的指挥部，其责任仅仅是对建设期负责，项目一结束，假如工程出了问题，追究责任连人都找不到。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。

二是有助于遏制腐败。很多业内人士认为，代建制最令人称道的就是将会有效遏制政府投资项目中的腐败现象。作为工程建设的投资人，因为具有决策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”的最主要目标。但实施代建制后，建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低限度，其职务犯罪的机率也就相应降低了。代建人在权限范围内，应根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作，而不是一味迁就投资人，亦步亦趋，这样代建人对建设方也有一种制约的作用。代建人虽然实施具体管理，面对众多承包商和供应商，但却受建设方的监督制约，受代理权限的限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。

三是提高了投资效益。由于实施代建制，节约有奖，建设者将对建设资金精打细算。例如在青岛市开展的试点，工程已经竣工并通过验收的太原路垃圾场排水暗渠改造项目，批准投资1900万元，代建单位提报财务决算值1689万元，比项目概算节约211万元，节支率为11.1％。根据有关规定，财政部门按代建单位节支额的30％给予奖励，共奖励63万元。

四是抑制了“三超”（超投资、超规模、超标准）毛病。过去由于一些项目是由政府自己建设的，投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追加、扩大。实行代建制后，再追加财政预算就不大可能。因此建设者必须考虑好如何在现有预算内保证建设质量。从2004年起，青岛市对新开工的12个基本建设项目实行了代建制，从目前预算执行情况看，工程进度均达到了代建合同的要求，所有代

建项目的工程投资控制在合同确定的项目概算总额之内。

五是克制了拖欠工程款现象。政府投资项目工程款的拖欠，很大程度上来自于工程超预算。通过代建制改革，这种情况将得以避免，为防止拖欠打下良好基础。

“代建制”突破了旧有的政府工程管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这便意味着权力从该环节的退出，可以说从根本上杜绝了“首长工程”的后路。

“代建制”这个解决建筑领域长治久安的“灵丹妙药”能够充分发挥作用，关键在于实际操作过程，首先，政府在做法上要有改变，敢于放手，整个招投标政府不参与，而是由代建方实施招投标，避免权力寻租的空间。其次，政府同代建商签署的各种条款一定要严谨细致，具有可操作性，要真正能够对代建单位实施有效监督。三是以制度规范“代建制”运行，尽快制定《政府投资项目代建制管理办法》，编制《政府投资项目代建合同示范文本》，规范以“代建制”形式进行管理的投资项目各方利益主体的行为，以实现“政府监管、业主投资、代建管理、各负其责”的目标。

虽然代建制的实行取得了成功，但从试点情况看，客观上还存在一些问题。作为政府投资工程建设组织实施方式改革的一种有益探索，我们对项目代建制度还需作进一步探索，特别是在怎样才能真正实现“建设、监管、使用”相分离，怎样才能进一步明确业主单位和代建单位的责权利，怎样才能真正提高代建单位的项目管理水平等问题上，我们还有很长一段路要走。