中国PPP实践：发展、模式、困境和出路
IIS | International Investment Studies
中国社会科学院世界经济与政治研究所
国际投资研究室
Working Paper No.201508
September 13, 2015
陈志敏
chenzhimin_c@https://www.360docs.net/doc/e718337207.html,
张明
zhangming@https://www.360docs.net/doc/e718337207.html,
司丹
sidan9@https://www.360docs.net/doc/e718337207.html,
中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路 China's Practices of PPP: Developments, Models, Problems and Suggestions
注：已发表于《国际经济评论》
导语：改革开放后，外资将PPP模式引入中国；分税制改革和中国经济的持续高速增长，迫使政府逐步试点、推广PPP，以满足基础设施建设需求；金融危机的爆发，破坏了PPP 发展的生态环境，阻碍了PPP的健康发展。经济新常态下，政府重新意识到PPP的重要作用，通过建章立制，逐步形成了适合中国国情的PPP的内涵与模式。
摘要：在我国推广PPP模式既是经济新常态下支持新型城镇化建设的重要手段，也是提高公共服务供给效率、加快经济结构转型调整、培育现代市场经济体系的内在要求。因此，深入分析中国PPP的发展历程以及面临的主要问题，并有针对性地提出政策建议，有利于推动PPP在中国可持续地发展。本文回顾了PPP在中国的产生与发展，剖析了当前中国PPP
的内涵与模式，梳理了中国PPP发展的瓶颈与障碍，并在此基础上提出了相应的政策建议。
Abstract: To promote PPP in China could not only support the construction of new cities under New Norm, but also increase the efficiency of public service provision, s peed u p t he s tructural t ransition o f C hinese e conomy a nd b uild m odern market economy. This paper reviews the development of PPP in China, analyzes the implications a nd m odels o f C hina's P PP, s ummarizes t he m ajor p roblems f aced b y P PP in China, and provides some policy suggestions to promote the sustainable development of PPP in China.
关键词：PPP(政府和社会资本合作) 新型城镇化 公共服务供给 基础设施建设
引言
2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出到2020年我国“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右”的目标。原财政部副部长王保安表示，城镇化带来的投资需求估计高达42万亿元人民币。[1]然而，在人口老龄化加速以及房价持续多年快速上涨的背景下，全国房地产市场开始进入调整期，地方政府严重依赖卖地的土地财政模式难以为继。与此同时，《预算法（修正案）》的通过以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的发布，意味着以地方政府融资平台等途径为政府支出融资的模式也将不可持续。那么，哪种模式能接过“土地财政”和融资平台的接力棒，为新型城镇化提供可持续的资金支持呢？我国政府近期将目光投向了PPP 模式。
PPP是英文Public-Private Partnership的缩写，直译为“公私合作伙伴关系”，在我国被译作“政府与社会资本合作”。关于PPP的定义，学界尚未形成一个统一的表述，但可以归纳出公私合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这四个要点。[2]党的十八届三中全会提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。随后，在财政部《关于2014年中央和地方预算草案的报告》中，我国官方首次使用了PPP的概念，明确要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。自此，从中央到地方，各级政府政策频发、项目频出。国家发改委于2015年5月发布的PPP项目库显示，2014年以来，我国已推出PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域。
大力推进PPP对当前的中国具有诸多正面意义：首先，PPP能够充分调动民间资金，有利于缓解人口老龄化和新型城镇化背景下的财政支出压力；其次，PPP可以提高公共服务供给的效率和质量，有利于增进社会福利、惠及更多人群；再次，PPP能够给私人部门提供更多的投资机会，有利于拓展民营企业的发展空间以及培育现代市场体系；最后，PPP能够改善投资质量与绩效，有利于经济结构转型调整。[3]因此，深入研究如何在中国可持续地推进PPP，具有非常重要的意义。
在2009年以前，与PPP研究相关的中文文献主要集中在工程建设和项目融资领域，通
[1] “王保安副部长在政府和社会资本合作（PPP）培训班上的讲话”，财政部网站，https://www.360docs.net/doc/e718337207.html,/pp p/ldjhppp/201410/t20141030_1155197.html。
[2] 贾康、孙洁：“公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能”，《财政研究》，2009年第10期，第2~10页。
[3] 关于PPP的正面效应，可参见贾康：“PPP：制度供给创新及其正面效应”，《光明日报》，2015年5月27日。