环境公益诉讼制度实现途径探讨

环境公益诉讼制度实现途径探讨

【内容提要】现代社会环境问题日益严重，侵害环境公益的现象时有发生，但我国相关法律还不健全，很多环境损害问题无法寻求法律救济，在一定程度上影响人类社会与经济的可持续发展，因此有必要借鉴各先进国家的环境公益制度，建立健全我国的环境公益诉讼制度。

【关键词】环境公益诉讼环境权原告资格

[Abstract]Environment is getting worse gradually in modern society. The phenomenon of deteriorating environment is emerging. But the system of the related law is not so sound that many environment problems can't be resolved. To some extent, it will affluence the sustainable development of society and economics. So we must 1earn from the institution of the environmental suit of the public benefit of the advanced countries, construct a sound institution in my country.

[Key words]Environmental public welfare lawsuit; Environmental rights; plaintiff qualifications

近来连续发生很多起危害群众健康的重大环境事件，如甘肃省徽县水阳乡群众血铅超标和湖南省岳阳县饮用水源砷超标事件。前者的肇事企业是徽县有色金属冶炼公司，其建成10年来污染物长期未实行达标排放，大量含铅烟尘常年超标排放。这家企业仅2003年排入大气中的铅就达201吨，浓度约为568毫克／立方米，超出最高允许排放浓度800多倍。至2006年9月7日周边共发现368人血铅超标（100μg／L以上）。湖南省岳阳县城饮用水源地新墙河发生水污染事件，砷超标10倍左右，8万居民的饮用水安全受到严重威胁，其肇事单位临湘市浩源化工公司、桃林铅锌矿化工厂等没有经过环评擅自开工、长期排放高浓度含砷废水造成，大量含砷污染物沉淀在新墙河底泥中，违法排污长达1年多时间。这两起重大环境事件严重损害民众健康，引起政府高度重视，政府通过查处相关责任人、取缔非法排污企业等行政手段加以解决。有人称这种模式为“单轨制”模式，这是在我国环境公益诉讼制度不健全的情况下，只有通过行政手段才能解决如此重大的环境问题。我国目前对社会公共利益受到侵害的行为，一般由主管部门或行政部门出面解决。对于诉讼，法律上还没有专门的程序规定。当前环境污染越来越严重，经常有污染环境和破坏资源的事件发生，有很多是政府部门无法顾及的，而完全依靠行政手段无法达到保全环境公益的目的，国家对环境公益保护的不足，只有通过在我国逐步建立健全的环境公益诉讼制度，让社会个体成员、社会团体、企事业单位等独立主体有权提起环境公益诉讼而达到保护环境的目的。

环境公益诉讼，通常被理解为以个人、组织或机关为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止损害公益的行为并追究公益损害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。公益诉讼，有广义和狭义之分。广义的公益诉讼包括所有国家、公民、社会团体为维护公共利益而提起的诉讼。狭义的公益诉讼是指国家机关代表国家以国家的名义提起的公益诉讼，也就是我们所常说的公诉。

建立环境公益诉讼制度在我国是完全可行的，目前立法缺失的一部分原因是对这个问题还缺乏认识。目前我国民事诉讼法和行政诉讼法都没有规定公益诉讼制度，而且都有限定当事人起诉资格的规定，即认定原告必须是认为自己的权益受到侵犯的公民、法人或者其他组织。

因此，目前很多社会公共利益严重受损，由于立法方面的欠缺，受损的公共利益无法通过司法途径得到救济，从而出现无人过问的情形。

一、环境公益诉讼制度的可行性

（一）环境公益诉讼制度具有明确的价值目标

人类拥有的环境资源是有限的，地球的承载能力也是有限的。公平、正义的价值取向要求我们在开发环境资源时既要为当代人着想，也要为后代人着想，也就是要实现代内公平和代际公平。对环境资源的污染和破坏行为也就是对代内公平和代际公平的违反。任何人都应当基于公平正义的价值提起环境公益诉讼。因此，构建环境公益诉讼制度是有明确的价值追求的，就是维护个人和组织的环境权，促进经济和社会的可持续发展。

（二）环境权的提出为环境公益诉讼提供了诉权基础

传统的诉讼制度，只以起诉人与案件有直接“厉害关系”为适格当事人，也就是直接“厉害关系”是行使诉权的法律支撑。环境权的提出，使环境公益诉讼人成为适格当事人就有了可能性。环境权作为一种基本的环境法律权利，包含了个人、单位、国家以及全人类的环境权利。具体包括宁静权、日照权、通风权、环境诉讼权、环境管理参与权等，这些权能为环境公益诉讼提供了法律依据。环境权作为一种公权，它主要强调程序上的参与权和请求权，在很大程度上，参与已经成为一种民主的标志，环境权上的参与包含参与国家环境管理的预测和决策过程，参与环境资源的开发利用管理以及环境保护制度的实施过程等。一旦公民或社会组织发现行政机关作出具体行政行为有不合法现象时，如发放许可证时违反环境保护的规定，就可以环境参与权提起行政诉讼，要求行政机关为或者不为一定的行为。环境公益诉讼制度的建立可以使任何单位或个人针对污染、破坏环境的行为以及行政不作为的行为提起诉讼。

（三）环境公益诉讼制度为环境权的实现提供了根本途径

在环境问题中，由于环境侵权的对象是不特定的，无法用传统的诉讼模式寻求环境救济。我国宪法和环境保护法都赋予了单位和个人保护环境的义务以及对污染和破坏环境的行为具有检举控告权。由于法律程序上的欠缺，使这些实体性权利无法实施。也就是当单位或个人污染和破坏环境，环境保护行政管理部门滥用或怠于行使其权利时，无人能及时提起诉讼，保护公益环境。这种实体性与程序性关系的分离，会使环境权益无法实现，也使环境执法工作无法开展。因此有必要建立环境公益诉讼制度，给予公益诉讼以程序上的保证，以促进环境权的实现。

二、借鉴国外环境公益诉讼制度

很多发达国家在环境公益诉讼方面比我国先行一步，我国要建立环境公益诉讼制度，除了自己总结经验外，借鉴别国的经验也是非常必要的。

（一）日本

从50年代初开始，日本相继发生了富山骨痛病件、新泻水俣病事件、熊本水俣病事件和四日市烟害事件等震惊世界的四大公害事件，公害受害者及其遗属在日本律师团的声援和支持下，纷纷向法院提起损害赔偿的诉讼请求。公害问题。作为一种法律现象，在日本首先是以私法救济的形式出现的，以对受害者的事后救济为主要目的。但这不能从根本上解决日益严重的环境问题，于是从50年代后期开始日本加强了环境立法。日本于1970年召开的第

六十四届国会，制定了《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》（简称《公害罪法》），开创了世界环境法制史上的先河。1993年日本《环境基本法》第31条规定：“国家应当采取必要的措施，以谋求有效地实施有关公害纠纷的斡旋、调解及其他措施，圆满地处理其他与公害有关的纠纷。”在环境公益诉讼方面比较有特色的是选定代表人进行诉讼，即具有共同利益的多数人为共同诉讼人时，选定其中一人或数人作为代表进行诉讼，这样可以节约资源、简化程序。这种总代表制度对于保护日本的环境公益具有一定的积极意义。日本环境公益诉讼主要是环境行政公益诉讼，任何公民和团体对行政机关疏于执行污染防治的行为都可起诉。其中原告是任何公民和团体；被告可以是机场、基地以及道路的建造者，或者是生活妨害制造者、公害制造者等；构成公害的客观要件包括两种：一是危害人体健康和生活环境，二是属于大气污染、水质污染、土壤污染、噪声、振动、地面下沉和恶臭等七种典型危害之一。在法学界，有人主张对于明显地会引起人的生命健康损害的加害行为，其当事人的诉讼请求应无条件地得到认可。从上述公害事件中可以看出，日本停止环境侵权取得进展的很大一部分原因在于公害受害者和众多的律师共同参与杜绝公害的斗争。1967年日本律师联合会发表《人权白皮书》，大声疾呼公害侵犯人权。在其带动下，日本人们纷纷强烈要求通过法律明确规定公民在有良好的环境中生活的权利以及在保护环境方面的义务。在日本，已经有一些判例承认日照权、眺望权、景观权等具体环境权。

（二）美国

美国以判例的形式确立了环境公益诉讼的原告资格，如在1970年的“数据处理服务团体联合会诉坎普案”中，美国最高法院抛弃了传统的诉讼标准．提出了检验起诉权的两项新标准：一是遭受实际损失，包括经济的或其他损失；二是申请保护的利益可能属于有关法律或宪法所保护的利益。在美国法律制度体系中，环境公益诉讼被称为公民诉讼，它最早出现在1970年的《清洁空气法》中？其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款。美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关的“一切对人类环境有影响的联邦行动”均可进入司法审查的对象范围，若此类行动没有遵守《国家环境政策法》，公民或社会团体则可提起司法审查。在美国，司法诉讼案件的原告资格十分宽泛。为了保护公共利益，立法机关可以在认为合适的情况下将维护公益的任务委托给政府官员（如司法部长），甚至还可以通过立法授权给某个特定的公民提起诉讼。在美国，几乎所有的环境诉讼都是涉及政府各机构间的争执的诉讼而不是涉及私人间的争执的诉讼。这类诉讼一般采用下面两种典型方式：第一种是指控联邦某机构，如环境保护局，在执行环境法的过程中从事了不当行为；另一种是．指控联邦某机构在执行非环境法规时对环境造成了不应有的危害。

（三）俄罗斯

俄罗斯则是通过采用生态鉴定制度对环境进行保护与管理，生态鉴定活动的基本任务有二：一是通过对报送的关于拟议进行的经济活动和其他活动的有关材料的审查和评价，查明或判定该拟议进行的活动是否符合俄罗斯联邦生态立法所规定的生态要求；二是在查明拟议进行的活动是否符合生态要求的前提下，作出是否可以准许该活动予以实施的结论。从事生产和其他活动的企业有义务按照法律所规定的程序向有关权利执行机构和地方自治机构提供企业生态监督的实施情况，相关机构按照法律程序进行义务审理。其环境管理主体是拥有相应权利，保护生态和环境的组织主要是国家机关，公众及社会团体则辅助国家机关进行环境保护。《俄罗斯联邦宪法》对俄罗斯联邦公民生态权利的保护作了明确的规定，如第46条第1、2款规定：“国家保障对每个人的权利和自由提供司法保护。公民有权对国家权力

机关、地方自治机关、社会团体和公职人员的决定和作为（或不作为），向法院投诉。”第46条第三款规定：“每个人都有权根据俄罗斯联邦的国际条约诉诸于维护人权与自由的国际组织，如果现有受法律保护的所有国内手段都已用尽的话。”俄罗斯在环境管理中以国家机关的管理为主，但也积极发展一些非政府组织保护自然环境，保证公众环保要求的实现，在管理过程中能定期发布环境状况公报，公开决策过程、办事程序及有关技术规范文件，将国家生态鉴定结论公之于众，并能就国家生态鉴定问题举行听众会。在环境管理中，常体现“环境保护优先性”原则，在生态利益与其它社会利益相冲突时，常优先考虑生态利益。

三、我国环境公益诉讼制度构建

中国人民大学杨立新教授认为建立公益诉讼制度，要做好以下几点：（1）应在理论上加强研究，建立完善的理论基础；（2）应在某些有条件的地方，出现典型案件的时候，进行谨慎的试验性的公益诉讼探索，积累经验；（3）进行公益诉讼立法；（4）人民法院和人民检察院在通过立法之后，应积极推行这个制度。总之，我国在探讨建立环境公益诉讼制度方面，积累了一定的经验。

（一）通过修改相关法律，建立起公益诉讼制度

人民日报与人民网2006年6月联合推出“公益诉讼，你了解多少”的调查，96．3％的单项被调查者（见图一）表示，在目前情况下，规范公益诉讼最有效的方式是，通过修改相关法律，建立公益诉讼制度。在具体制度设计方面，在民事诉讼领域，确立公益诉讼制度的前提是在民事诉讼法中拓展当事人的概念，如中国人民大学江伟教授在《〈民事诉讼法〉》（建议修改稿）中作了这样的修改：“在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院、其他国家机关为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。社会团体在得到受害人授权的情况下，也可提起公益诉讼。”关于公益诉讼的主体资格方面，检察机关应当成为提起公益行政诉讼的主体，公民、法人或其他组织则起辅助作用。建立公益诉讼制度不是单纯通过修改这两法就可以的，对提起公益诉讼的主体、起诉程序、审理程序以及其他程序还有待做进一步研究和探索。

人民同调查：

在目前情况下，应该如何有效规范公益诉讼？

1．通过修改相关法律，建立起公益诉讼制度（9．3％）

2．目前条件还不成熟，有待继续探讨（1．9％）

3．就这样，挺好的（1．9％）

图一环境公益诉讼制度调查

（二）放宽原告资格

依法成立以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼，这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中有很多这样的情况，个体面对造成污染的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、2004年沱江特大水污染事件、2005年松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。针对这类环境侵害情形，环保公益团体有能力提起环境公益诉讼，国家应给以鼓励、规范和引导。

对于环境公益诉讼的起诉人资格及起诉人范围，学术界有不同观点，一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；还有观点主张，为提高全民

维护环境公益的积极性，作为社会主义国家的主人，任何公民、社会团体、或检察机关都可以提起环境公益诉讼。有人认为，公益诉讼中，起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制，原则上，为了社会环境公益，任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。由于在环境公益诉讼中，起诉人不是或者不全是为了自身的权益，而主要是为了国家、社会公益。那么在性质上，他们有别于一般民事诉讼中的原告，他们是以公益的名义起诉的，在环境公益诉讼中对侵害环境公益的行为提起诉讼，因而可以借鉴刑事诉讼中“公诉人”的规定来对待环境公益诉讼中的起诉人，即环境公益诉讼中的起诉人相当于刑事诉讼中的“公诉人”。

（三）关于举证责任的设置

在一般民事诉讼中由直接厉害关系人承担举证责任，即“谁主张，谁举证”，而在环境公益诉讼中应适用举证责任倒置这一环境法上的普遍原则，则原告只须提供加害人有或可能有污染行为，被告承担主要举证责任，比如污染事实的状况，污染事实与损害结果之间的因果关系等，这是由于在环境损害事件当中，环境损害具有累积性、过程性；损害对象具有不确定性等因素影响所致。当然举证责任只是一定范围的倒置，不是被告承担全部举证责任，而原告不承担任何举证责任。

无论由哪一方承担举证责任，一般由举证方去搜集证据，如果没有任何帮助，举证方要获得全面的信息是很困难的。在司法实践中，的确存在着因法院未能提示当事人举证事项和举证方法致使案件真伪不明的情形。在环境公益诉讼中，因法院没有提示而导致这样的结果发生是很不合理的。因法院必须遵守辩论原则和法院中立司法的立场，所以法院为当事人提示到何种程度必须掌握一个度。

根据最高人民法院《民事证据规定》第3条：“人民法院应当向当事人说明举证的要求及法律后果，促使当事人在合理期限内积极、全面、正确、诚实地完成举证。”该条规定要求法院就当事人如何提出证据的问题进行说明，并通过这种说明促使当事人正确提出证据。法院关于举证的说明应是针对具体案件和具体诉讼请求而言的，这有助于当事人在诉讼中正确、充分地提出证据。

（四）设立原告奖励机制

在司法实践中，事实上将预交案件受理费作为诉讼的成立要件之一，如果当事人不交纳费用或在当事人申请缓交、减交、免交诉讼费用而未获得法院准许，诉讼程序是不可能启动的，当事人的诉权当然也就无法得到保护和实现。因为只有在能够承担得起诉讼费用，并且认为现实的诉讼费用是合理的情况下，民众才会利用司法实现自己的权利；反之，如果民众认为诉讼费用过高或不合理，那么就会放弃对司法的利用，进而回避通过诉讼的方式来解决纠纷。

在环境公益诉讼中更是如此，起诉人不是为了私益而是为了环境公益起诉，必然消耗其时间、精力、金钱，若不给原告一定的奖励，不设置提起公益诉讼的激励机制，这样很多人就不会为了维护公益而去牺牲自己的既得利益。因此，在起诉是为了维护社会公共利益的情况下应给原告一定的奖励，这种奖励应从对被告的经济制裁中提取，或由国家或地方政府出资设立环境公益诉讼奖励基金，或者通过社会捐赠等途径实现。这种奖励机制的设置使原告的付出在一定程度上得到补偿，同时也会鼓励更多的人去维护社会公益。

以上主要从立法的技术层面上论述了环境公益诉讼制度的实现。当然我们还需从操作层面维护、保障公益诉讼制度。第一，加强环境宣传教育。加强环境保护方面的教育是很重要也很必要的，可以从保护环境给人类带来的益处以及破坏环境给人类带来的灾难这正反两方面进行宣传教育，可以考虑成立专门的环境保护教育机构，配备专职人员、必要的设施及资

金，政府部门建立有关环境保护方面的教育政策，并积极加以实施，甚至可以考虑建立环境教育法律制度，有些发达国家在这方面已经做得很好，我国可以借鉴其经验；第二，鼓励公众积极参与。环境是人类群体所共享，环境利益的维护也需要公众的积极参与，公众要有环保意识，不仅自己要有爱护环境的意识，而且要有自觉抵制污染环境和破坏资源的不法行为的意识，自觉组织各种具备一定宗旨与组织形式的环保团体，组建具有一定的专业背景和应诉经验的公益团体，代表公众的利益进行诉讼，积极参与到环境保护行动中去；第三，行政机关要合理制定各种规章制度和规范性文件，成立有效综合性机构和专门应急处置机构，不断运用行政权力协调各区域间的环境问题，积极解决各种环境纠纷；第四，司法部门要不断简化环境公益诉讼程序，简化诉讼启动程序，特别是检察机关在环境公益诉讼中要发挥积极的作用。

【作者介绍】武汉大学环境法博士研究生，研究方向为环境法、法理学；湖南大学环境学院讲师，硕士，研究方向为环境法、高等教育学。

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