农村改革动态[2012]9期

第9期中共四川省委农村工作委员会2012年9月20日泸州市农村产权制度改革专题●泸州市全面启动农村产权制度改革●农村产权制度改革的方向性问题宋洪远●凝聚共识创新实践刘怡●培训班开班仪式上的动员讲话蒲芝龙编者按：在全省“两化”互动、统筹城乡战略深入实施之时，泸州市全面启动农村产权制度改革，并于近期举办了全市农村产权制度改革培训班。

培训班既有专家深度的政策讲读，也有细致的操作实务讲解，还有实地临战“演练”，融政策性、理论性、操作性于一体，取得了预期效果，必将有助于该市农村产权制度改革的深入实施。

现遴选培训班上的几个材料，汇编成集，希望对全省推进农村改革工作有所裨益。

泸州市全面启动农村产权制度改革在全省深入实施“两化”互动、统筹城乡战略之时，泸州市把推进农村产权制度改革作为实施“两化”互动、统筹城乡和解决“三农”问题的突破口，在全市全面启动了农村产权制度改革。

改革，是打破旧事物，孕育新生命的过程。

因此，改革必须要有斩钉截铁的勇气和锐气！在7月25日泸州市委七届四次全体（扩大）会议上，市委书记刘国强的讲话掷地有声：“在推进…两化‟互动、统筹城乡发展中，只要有利于解决…三农‟问题，有利于经济发展，泸州就要大胆探索，大胆实践！”改革必须要有攻坚破难的志气和意气！在8月17日全市农村产权制度改革工作会议上，市长刘强的讲话充满肯定：“泸州农村产权制度改革要走在全省前列！”改革，又是广泛学习，深入研究的过程。

5月24日，市长刘强率队到成都市，深入郫县唐昌镇战旗村、金堂县三溪镇明月村，对成都市农村产权制度改革进行了深度探访。

8月20日，在全市农村产权制度改革工作会议后的第三天，泸州再次派出考察团到外地学习。

9月6日、7日，泸州市100多人的“一线”工作团队深入学习成都的市、县、乡（镇）、村四级农村产权制度改革经验。

在农村产权制度改革工作全面启动后，全市产权制度改革“大调研”活动也随之密集开展，市领导纷纷深入到基层调研，下到点上去解剖。

8月23日、27日，市委书记刘国强，9月5日，市长刘强分别率队到泸县、纳溪和古叙山区等区县，开展农村产权制度改革专题调研。

改革，还是强化协调，系统推进的过程。

从农村产权制度改革工作的一开始，泸州市就自我加压，树起“高标”：力争用二至三年时间，全面完成全市农村产权制度改革，建立起适应农村产权流转的体制机制。

在明年五月底前江阳区完成各项改革，其余六个区县至少完成1个乡镇试点。

在今年底前完成农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权和林权确权颁证。

2013年底前完成农村房屋确权登记颁证。

集中力量，全面实测，尽早完成集体土地承包经营权确权颁证工作。

目前，泸州成立了以刘强市长为组长，市农业、国土、林业、住建等部门为成员单位的领导小组；全市已建立起市、县、乡（镇）、村四级领导机构。

9月4日至7日，泸州还成功举办了全市农村产权制度改革培训班，对“一线”操作团队进行了系统培训。

在培训活动中，市委常委、市委组织部长蒲芝龙作了动员讲话，副市长李晓宇作了专题报告；邀请了农业部、省委农工委、成都市农委、成都农村产权交易所等单位的专家，开展了5场专题讲座，夯实了改革的理论基础。

此外，还组织“一线”操作团队，到先行试点的江阳区黄般镇永兴村，进行实战“演练”。

目前，泸州七个区县的农村产权制度改革工作已全面展开，全市正按“…一把手‟负总责、党委政府分管领导具体抓、业务部门牵头实施、各方面全力配合、区县及试点乡镇为主体”的工作思路，进一步加大宣传培训力度，开展全面的调查摸底工作，改革工作正积极稳妥推进。

（泸州市委农工办供稿）宋洪远农村产权制度改革的方向性问题农业部农村经济研究中心主任农村改革试验区办公室 主任（根据录音整理，未经本人审阅）土地制度是农村集体产权制度的核心。

今天，我围绕着以土地产权制度改革为核心的农村集体产权制度改革为主线，给大家就农村产权制度改革的情况、下一步深化改革的背景、改革的总体要求和重点，以及改革的方式方法进行交流。

主要是谈谈自己的看法，介绍一下全国的情况，分析一些问题。

我讲的不是标准答案，具体怎么做，我认为主要是依靠实践进行探索。

因为国家并没有出台决定，出台文件，统一安排改革。

就目前情况来看，各地都自己在探索实践。

一、目前全国农村产权制度改革的情况和启示新一轮农村产权制度改革从党的十七届三中全会以后才开始，在此之前的改革可以追溯到更远时期。

中国近代农村的发展核心就是土地制度。

在国民政府时期就颁布了法律，推进土地制度改革，但国民政府土地制度改革并没有成功，反而更多的把土地集中到了土地所有者手里，而我党在根据地的土地改革取得了突破。

建国之后，在根据地的土地改革基础上进行了改革，这次改革以合作化、集体化改革为主，最后又把土地从所有者手里收归集体。

公有制有两种形式：全民所有、集体所有。

土地主要是集体所有。

从1978年开始我们又进行了一次改革，这一次既不同于民国时期的土地制度改革，也不同于解放后以合作化为主的改革，实际上是把集体所有土地制度产权结构划分为三个权利：所有权、承包权、经营权。

所有权归集体，但承包经营权归农户，我们称之为两权分离。

为什么说这个过程？我们必须知道这次搞集体产权制度改革特别是土地制度改革的逻辑起点是什么，就是1978年到2008年十七届三中全会讲的四句话，十六字原则，两个制度，两个市场，两个权利。

十七届三中全会之后，按照全会决定的第三部分制度建设的第二条要求，各地建立和健全严格规范的农村土地产权制度。

（一）对土地承包关系作了进一步稳定和完善的工作。

党的十六届三中全会提出要依法保障农民承包土地的各项权利，党的十七届三中全会决定要赋予农民更加充分的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长期不变。

怎样落实这句话，怎么样换权，怎么样实现长久不变？从国家的层面，颁布实施了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，同时一些地方开展了土地承包经营权确权登记的试点，探索了土地承包经营权物权化的试点，建立土地承包经营权的流转市场。

特别是2009年中央一号文件明确提出发展流转服务组织，为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务，各地在这个问题上进行探索。

通过这些措施，到2011年底，全国有2.29亿的农户承包了集体耕地，签订家庭承包合同2.22亿份，有0.07亿农户没有签订承包合同；地方政府累计向农户颁发土地承包经营权证书2.08亿份，比合同又少0.14亿份，实际情况比这个统计数据还要差。

截止去年底，已承包到户的草原面积36.39亿，占草原总面积的60.65%，但发合同和发证书的比例都没有统计。

（二）集体林权制度改革。

从2003年开始全面推进集体林权制度改革，中共中央、国务院下发了加快林业发展的决定，提出要明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权。

2008年，在此基础上下发了《全面推进集体林权制度改革的意见》。

《意见》下发后，各地加快了林权制度改革步伐。

到去年底，全国已有25个省份基本完成了明晰产权承包到户的改革任务，全国确权集体林地25.24亿亩，占集体林地总面积的92%，实现了山定权、人定心、树定根。

发证面积21.7亿亩，确权25.24亿亩，确权与发证数差了4亿亩，发证占确权的比重是86%。

（三）集体资产的产权制度改革。

根据2007年中央一号文件，农业部印发了《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》，把产权制度改革的总体思路、目标要求、基本原则、确定程序都做了规定，目的就是要引导有条件的地方探索建立集体产权制度，实现“归宿清晰，权责明确，利益共享，保护严格，流转规范，监管有力”。

在这个意见引导下，到去年底，全国30个省（市、区），有2.3万个村实施了集体产权制度改革，占全国总村数的3.8%，其中有1.66万个村进行了量化资产的改革，量化资产3295亿，在量化资产里，股东结构是集体股东4.9万个，社员股东2100万个，累计股金分红549亿元，分红资金没有多少。

以上是2008年到现在三大改革的基本情况。

去年底，经中央农村工作领导小组批准，农业部会同有关部门批复了24个农村改革试验区，在第一批批复的24农村改革试验区里，其中有四个试验区是专题搞农村产权制度试点改革的，一个是上海的闵行区，对农村集体产权制度改革在范围上（包括资产、资金、资源）进行了股份化的改造，二是浙江省温州市，主要对集体资产进行了改革，三是湖北省武汉市，主要对农村集体产权的交易进行改革，四是大连市甘井子区。

通过总结这些情况，我们认为要把农村产权制度改革搞好，有几点经验和启示：一是要清楚改革的目的是为了解放和发展生产力，促进现代农业建设，增加农民收入。

这是我们设计方案要考虑的出发点。

二是改革探索必须有利于稳定和完善双层经营体制。

农村土地制度改革和农业基本经营制度的改革是密切相连的，确定改革方案时必须统筹考虑。

这就需要我们首先要坚持集体所有，实现所有权和承包经营权的分离，落实承包经营权。

三是坚持改革的市场取向。

我们的改革是市场化的改革，不是改回去，走计划经济的老路。

四是改革成功与否，能不能制度化、规范化，上升到政策和法律，主要标准是能否保护和调动农民的积极性，农民政治上的权利是不是得到维护，经济上的利益是不是得到保障。

二、深化产权制度改革的背景、意义（一）深化产权制度改革的背景进入新时期以来，工业化、城镇化深入发展，信息化、全球化程度加深，农业发展面临的挑战越来越多，在这样一个挑战过程中，情况复杂、带来问题比较大的就是土地问题。

从土地与宏观经济关系来看。

2008～2011年全国的土地收益，从1万亿涨到3万亿，土地收益分年占整个财政收入的25.12%，28.1%，30.17%，31.59%，约三分之一的财政收入都来自于土地，扣掉补偿，纯收益也占财政收入的四分之一，有些地方财政收入的70%～80%都来自土地收益，这也带来一些问题，因为土地收益上涨，工业生产成本上涨，居民支出上涨，房价上涨。

这些宏观经济存在的问题，是我们推进以土地为核心的产权制度改革面临的一大背景。

从土地制度来看。

现在土地承包经营权的权能还不够充分，入股、担保这些权能还不能发挥，土地承包经营权不能作抵押。

还有那么长的时间第二轮承包期才完，为什么国家就赶快提出要保持稳定并长久不变，就是因为有很多不稳定的因素。

这也是改革的背景。

从财产权益来看。

土地是资产，它的财产权益方面也是不够的，比如集体林地组织的成员资格，各地办法都不一样，成员资格的认定缺乏一个统一说法，存在一个村一个规矩，一个组一个政策等问题，特别是在撤销人民公社建立乡政府，实行政社分设以来，集体经济组织立法问题可以说是越来越多。

无论从土地收益与宏观经济关系来看，还是从土地制度来看，抑或是从财产权益来看，都迫切需要推进土地改革，特别要推进土地为核心的农村集体产权制度改革。