关于实行政府投资重大项目预可研编制的工作探索

关于实行政府投资重大项目预可研编制的工作探索

一、概述

自从我国实行重大项目必须编制可行性研究报告以来，政府投资的项目，编制项目建议书和可行性研究报告制度发展至今已经比较成熟。当前，各地对需要编制可研的投资标准不一样，一般要求投资500万以上的工程，就需要编制可行性研究报告。

相应的，建设部2004年颁发了《市政公用工程设计文件编制深度》、《建筑工程设计文件编制深度》等文件，对可行性研究报告的编制深度作了详细的规定。但是没有提及项目建议书的深度要求，也没有提及预可行性研究这个阶段。

交通运输部2010年4月颁布《公路建设项目可行性研究报告编制方法》中，对预可行性研究报告的文本格式及内容要求做了明确的规定，其他有些部委也有类似的规定。

1999年，国家发展计划委员会发布了《建设项目前期工作咨询收费暂行规定》（计价格[1999]1283号），是目前咨询收费的参考标准，其中提及项目建议书和可行性研究报告的收费标准，但是没有提及项目预可研。

由此可见，关于预可行性研究报告，大家的理解还是很不一致的。比较典型的看法有：

1、预可行性研究也称初步可行性研究，是在投资机会研究的基础上，对项目方案进行的进一步技术经济论证，对项目是否可行进行

初步判断。（百度问答答案）

2、预可研也叫项目建议书，比较简单的，用于前期上报项目。

3、预可研也叫初可研，是为项目可研做基础，主要是提出项目外部条件是否满足要求，并提出项目的初步设想及初步匡算，得到一些取证文件，此阶段目前不少项目已经省略了。

4、公路建设预可行性研究，要求通过实地踏勘和调察，重点研究项目建设的必要性和建设时机，初步确定建设项目的通道或走廊带，并对项目的建设规模、技术标准、建设资金、经济效益等进行必要的分析论证，编制研究报告，作为项目建议书的依据。（交通运输部《公路建设项目可行性研究报告编制方法》第五条）

从这些观点，可以看出，有些人把预可研理解为项目建议书；有些理解为项目建议书的前期；还有些则理解为与项目建议书分设的独立而并行的两个阶段。各自都有各自的理由。

因此，对于项目建设到底需要不需要预可研，需要它发挥怎样的作用，如何界定其工作范围和深度，都是值得研究和探索的。

二、目前政府投资项目在立项阶段的一些问题

政府投资项目，在立项阶段需要编制项目建议书和可行性研究报告，其本意是提高决策的科学性，减少盲目性，杜绝拍脑袋工程。因此在立项阶段，仔细科学地研究项目是否需要建设？建设规模如何？最终效益（含经济效益和社会效益）如何？

一个项目前期的研究工作对项目的成败非常重要，但是在我们的实际工作，这一环节很多时候流于形式，只作为一个评定文件而已。

决策依然缺乏科学性。造成这一现象的原因是多种的，主要有以下几个方面：

1、建设单位不重视

很多建设单位是确定了项目以后，才找来咨询单位编制项目建议书和可行性研究报告，把这项前期很重要的工作仅仅看作是一个应付政府审批手续的不得不做的事情而已。

由此产生两种倾向：一是项目的可行与否，项目的规模、标准，都是事先确定好以后，再交付给咨询单位，由其完成所谓的第三方咨询报告。其顺序是典型的先有结论，再来论证、找理由。

二是建设单位对咨询单位不闻不问，只要求其出具一份结论为可行的报告即可，既不提供足够的资料给咨询单位，也不配合咨询单位完成相关工作，甚至连编制费用也一压再压，完全不顾咨询单位付出的劳动。

2、咨询单位乱咨询

可行性研究报告是建设前期工作的关键，是项目立项和后期施工图设计的重要依据。但是在实际工作中，很多咨询单位出版的研究报告，对项目分析不到位，研究的深度不够，结论失实，从而影响了科学决策。具体表现为：

2.1调查不全面、研究深度不够。主次不分，论据不足，抓不住重点，对建设项目历史背景、现实条件、水文地质等东拼西凑，对项目的必要性、经济合理性、技术可行性、实施可能性论述不到位。

2.2 由于立场不公正，项目方案比选不到位、方案可实施性差、

工程数量不准确、投资估算偏差大。

为了满足地方政府领导或建设单位的要求，人为修改原始调查数据，导致预测数据失真失实。推荐方案的选择求大求全，搞陪衬方案，作表面文章，对推荐方案优点讲得多，缺点讲得少，立场不公正，方案可操作性差。没有根据建设项目的特定条件，提出详细的建设安排和实施方案意见。勘察设计计划、施工进度计划、招标方式、组织管理模式、实施工程监理的意见等不具体，对建设项目的实施起不到指导作用。

2.3经济评价不客观，研究的结论含糊其辞。

经济、财务评价是工程可行性研究报告的核心，是决策阶段项目排序和取舍的主要依据。正因为如此，一些搞经济评价的人员，为了达到理想的效益费用比、经济净现值、内部收益率和投资回收期，人为地调整数据。

另外在研究建设项目与国民经济发展的内在联系时轻描淡写，很少进行相关分析和回归分析，看不出建设项目与国民经济发展的内在联系和对经济发展所起到的支撑作用。

咨询单位乱咨询的原因有多种，比如很多单位鱼龙混杂，水平不高，另外，咨询单位的客户就是甲方，也就是委托其编制报告的建设单位，服务好甲方是咨询单位的普遍看法，这就容易产生一种错误观点：收取了咨询费就得帮助建设单位说话，甲方要求什么就写什么。

3、政府审批部门技术力量不足

对于政府投资项目，政府部门在专业技术人员不足的情况下，如

何把控审批，也是一道难题。可研报告不是写实，而是迎合“上项目”。也就是说可研的结果最后必然是可行。甚至在敏感性分析中也是避重就轻，把对项目有严重影响或者是可能分析出项目极度风险的元素隐藏起来。

而审查项目的政府工作人员大多都是非专业的人士，只看结论而不去探究真实性。这一弊端无疑是制约项目实际效果的原因。可研制度逐渐成为一种形式。

三、**区发改局目前开展的预可研工作概括

目前，我局对政府投资的重大项目，试行预可研编制工作，对于接受编制工作的编制单位，一般提出如下要求：

1、分析项目规划符合性，重点是否符合国民经济规划及各类专项规划。

2、分析项目建设必要性、可行性及实施该项目的利弊。

3、分析项目选址是否符合相关要求，科学提出建设规模及标准。

4、分析项目建设资金、土地、拆迁安置量等资源要素配置情况。

5、分析项目建设条件是否成熟。

6、提出项目实施结论及建议。

同时，还要求咨询单位必须以第三方立场独立开展一下工作。

从我局目前进行的一些预可研工作来看，可以归纳出预可研以下几个特点：

1、委托方不同

常规的项目建议书或者可行性研究报告一般是建设单位委托咨询单位编制完成，然后报发改委或者发改局审批，我局打破这个惯例，把工作做在前面，对政府投资的重大项目，提前研究、提前布局，先行委托第三方咨询单位编制预可行性研究，做好项目的储备工作。提高项目决策的科学性和可行性。

2、编制目的不同

我局委托编制的预可行性研究，其目的不是为了满足审批程序而编制，不进入基本建设程序，仅作为决策参考，也就不需要那么功利的面对它。同时，项目本身是否落地，何时实施，都没有定论，因此编制时可以更加客观的看待项目，不需要为项目可行而编制可行报告，也不需要为了迎合建设单位而编造数据。

3、所处的阶段不同

预可研报告的编制，其时间节点安排不是在项目成立以后才开始，而是在项目成立之前，具体工作就是讨论政府投资的重大项目是否需要实施，何时实施效果最好，实施项目的标准、规模怎样确定才最合适。如果项目确实需要实施，那么可以继续深入的研究；如果项目可以暂缓实施或者不需要实施，那么也有一个科学、合理的解释供领导决策。

4、编制深度不同

预可研报告的编制，深度要求，有些行业有相关规定（比如交通部门），有些则没有，我们这里讨论的发改系统委托的预可研，和交通等部门规定的进入审批程序的预可研，其概念和作用不完全一样，

因而编制深度要求也不一样，我们所说的在项目成立前进行的预可行性研究中，要求把项目建设必要性、可行性、项目的利弊、建设条件、实施困难点等关键性要点论述清楚就可以了，不强求篇幅，也不需要按照可研的深度要求编制。

四、编制预可研报告的预期效果

对政府投资的重大项目，委托编制预可研的设想就是对常规的项建和可研工作的补充，杜绝项建和可研的一些常见弊端，通过科学的分析、数据说话，提高项目决策的科学性。

报告成果，应简捷扼要，能够满足政府决策的需要，从实际出发，实事求是，尽可能把各种因素考虑周全，克服主观片面性和“长官意志”的干扰，避免人为的影响因素。不把研究作为争项目、争投资、争利益的手段。

从目前委托的几个项目来看，基本达到了预期效果。

五、工作中的问题与讨论

1、部分建设单位不配合，资料难以收集，

在前期的一些预可研编制工作中，我们发现，个别建设单位会认为是对自己权力的挑战，是政府审批部门在大包大揽，因此对编制工作不配合，不给咨询单位提供完整的相关资料，容易导致咨询单位编制依据不足、分析困难、结论错误。

针对这种情况，可以加强和相关建设单位的沟通与协调、让其理

解到这项工作其实也是在为他们做的，可以减少今后项目实施的盲目性，对他们今后的工作安排也是有好处的。

2、咨询单位不重视，报告编制流于形式。

为了减少建设单位的影响，提高报告成果的客观性，在具体工作安排中，我局采用委托第三方的形式来完成预可研报告的编制。因编制深度不象正式的可研报告那么深，其收费也不会很高，导致咨询单位不是很重视，现场调查分析不到位，安排的技术人员力量不足，其报告成果也流于形式，缺乏参考价值。

而预可研报告的目的，恰恰需要技术人员有较强的专业技术水平和综合分析能力，不仅要从技术、经济上考证项目的可行性，还要从社会文化、环境资源方面论证其可行性；不仅要从微观角度研究项目建设是否可行，还要从宏观角度对项目进行研究和评价；不仅要分析项目建设的近期可行性，也要对项目的长远利益和影响进行预测和研究。总之要站得高、看得全、看得远，尽可能在微观上把问题研究透、在宏观上把问题把握住。才能客观分析，提出科学的结论，供政府部门决策。

这就要求咨询单位提高认识，加强力量，把这项工作作为树品牌的一项工作，保质保量地按时完成，提交合乎要求的研究成果。

我局的政府投资重大项目委托编制预可研的工作已经实施了一段时间，有收获，也有不足，实施效果基本达到了当初的设想，以上论述是对前期工作的一些小结。也为今后工作提供一些思路。