当前我国社会信用体系建设中存在的问题和政策取向

当前我国社会信用体系建设中存在的问题和政策取向

国家发改委经济研究所中国信用体系建设课题组

关于社会信用体系建设成为这几年人大政协“两会”提案最多的热点问题之一。通过这几年的发展，我国社会信用体系建设的进展情况如何，出现哪些问题，要建设一个怎样的社会信用体系框架，应采取哪些行之有效的政策措施，是目前政府和社会各界都十分关注的问题。

一、我国社会信用体系建设的进展情况

1、管理方面。2002年3月, 经国务院批准，由人民银行牵头,原国家经贸委、国务院信息办为副组长，共有16个部委及国有商业银行参加成立了国务院建立企业和个人征信专题工作小组，主要负责起草征信法规、编制征信行业技术标准和提出全国企业和个人征信体系建设总体方案。根据目前了解的情况，由于多方面的原因，全国企业和个人征信体系建设总体方案还在论证之中，《征信管理条例》（草案）还在广泛征求意见，尚未出台，征信行业技术标准也还在讨论中。

政府主管部门尚待进一步明确，是由人民银行还是由国家发展与改革委员会这个综合管理部门，或是由其他哪个部委作为总体协调与管理部门负责，目前还不明确。不同的地方其管理部门情况不一样，XX市是由XX市信息化办公室和中国人民银行XX分行负责对个人信用联合征信试点工作的监督和管理；XX市是由XX市人民政府和中国人民银行XX市中心支行管理。

2、法规建设方面。XX、XX、先后出台了有关信用管理的地方性法规。XX市国民经济和社会信息化领导小组办公室、中国人民银行XX分行2000年2月1日发布、3月1日开始实施、2001年7月4日重新修订《XX市个人信用联合征信试点办法》，旨在规X个人信用联合征信经营活动；XX市人民政府2002年1月1日颁布实施《XX市个人信用征信及信用评级管理办法》，适用对象为XX市X围内征集和利用个人信用信息的征信机构及信用评级公司；市人民政府2002年8月31日颁布、10月1日开始实施《市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》，对市行政机关依法履行职责过程中产生的关于各类企业及其经营活动中与信用有关行为的记录进行强制披露的行政法规。到目前为止尚没有全国统一的有关信用管理方面的政策、法规，国务院“全国建立企业和个人征信体系专题小组”起草的《征信管理条例》仍在征求意见阶段。

3、中介机构方面。自20世纪80年代末、90年代初开始，先后成立了一些民营征信公司，一些外资征信机构也在国内开展业务，许多会计师事务所和信息咨询公司等中介机构实际从事征信业务。目前在我国从事信用评估、信用征集、信用调查、信用担保、信用咨询等社会信用中介机构大约有500家左右，其XX用评估机构大约有40家左右、信用征集与调查机构大约50家左右、信用担保机构大约有400家左右。我国现有的征信机构大体可以分为3类：一是民营征信机构，如金诚国际信用管理公司、新华征信公司、华夏国际信用咨询公司等；二是外资、合资征信机构，如邓白氏公司、TRANSUNION公司等；三是国家有关部门和地方政府推动设立的有关中介机构，如XX资信XX。

4、部门建设情况。人民银行在全国334个地级市建立全国企业信贷信用登记系统和相应的数据中心，1997年下半年开始全国联网，至2002年底归入400万个借款人的资信信息，金融机构查询用户6万个，现已覆盖所有借款人及境内所有金融机构。但是，它所提供的信息只是企业的信贷信息，只是社会信用信息的一个方面。2001年4月原国家经贸委、国家工商总局等十部委联合下发《关于加强中小企业信用管理若干意见的通知》，尝试建立企业信用记录和公布制度，随后，原国家经贸委在XX、、XX和XX省XX启动了以企业征信为主的社会信用体系建设试点。建设部2002年9月26日宣布全面开通房地产信用档案系统，该系统是覆盖房地产行业所有企业、中介和执（从）业人员的基础信用信息系统。国家工商总局正在建设工商登记数据库和工商年检数据库，最高人民法院正在整理建立判决文书基础数据库，劳动和社会保障部、财政部、公安部、国家技术监督检验检疫局、海关总署、原外经贸部在行政管理或执法过程中形成并保留了企业或个人部分信用状况，现已不同程度实现计算机网络化运作。

5、地方建设情况。

XX市1999年7月，经人民银行总行批准、XX市政府核准，成立了XX资信XX，2001年5月从同业征信走向联合征信，同年6月，开展面向公众的资信服务，向个人开通报告查询服务，2001年11月，XX市企业联合征信系统建设启动，2002年3月28日正式建成开通。

市的信用体系建设由市政府政策研究室为主，市计委、法制办等参加研究，市工商局、市经贸委牵头组织，从实施企业征信起步。2001年2月，中关村科技园区开始进行企业信用制度试点，成立了企业信用信息服务中心，主要功能是整合政府各部门掌握的信用信息资源，向社会公布信用信息，向指定信用服务中介机构提供信用信息。2002年7月成立由国有资产经营公司控股的信用管理XX，开展企业征信。2002年

、区），服务对象为企业和社会中介机构。截止2002年底，“信用XX”网已拥有企业数据43.9万家，系统数据量1800万条，容量500兆，访问人数7.35万

次，企业信息查询次数17.1万次。在企业信用发布查询系统中，由省国税局组织专门力量相继完成了省企业信用发布查询系统国税子系统的设计、开发和数据审检、录入、入库工作，查询系统已包含税务登记、重点企业纳税情况、欠税情况和税务违章等37万条数据，并按月更新。2003年初，全省非公有制企业信用自愿公示，以书面授权XX省企业信用发布查询中心通过“信用XX”网，公开发布由劳保、税务、统计、工商、质监、物价、海关、金融等部门提供的该企业所有信用信息。XX个人信用建设则以各相关部门建立各自的信用数据系统为主要方式，如税务部门负责对纳税自然人的信用建设，人民银行负责对金融信用行为人的信用建设等。

XX省XX省自2002年8月建立“XX省社会信用建设联席会议”制度，由常务副省长任召集人，办事机构设在计委，由计委牵头开展全省信用建设，目前处于研究论证阶段，近期目标是建成信用信息数据库、数据交换中心和全省统一的社会征信网络平台。拟在XX、XX试点。

XX市1998年2月，XX信用风险管理公司成立，挂靠市计委，主要从事为消费者提供信用消费和个人金融服务，为金融机构提供资信调查、信用评估、信用担保、商帐管理等信用管理服务，从信用中介业务的下游产品入手，累积建立起拥有5万多人的信用数据库。目前XX市将以此为基础扩建XX市个人征信平台。

二、当前我国信用体系建设中存在的问题及其后果

1、条块分割问题。由于行政管理的条块分割，也带来信用体系建设的条块分割。部门建部门的，地方建地方的，部门和地方都按照自己的理解建设信用体系。我国政府各相关部门在对企业、个人实行行政管理的职责X围内，均获有大量企业、个人的资信信息，由于体制的原因，现在信用信息多掌握在各个部门，这些部门建立的信用数据档案系统相互封闭，如工商行政管理部门的企业注册和年检信息、税务部门的企业纳税信息、法院的诉讼记录等。地方则主要立足于本区域信用数据进行的信用系统建设，容易形成信用市场壁垒，同时，还会造成多重技术标准，不利于信息共享，造成资源浪费。由于条块分割，仅限于部门和地区信用基础数据库的建设即原始数据的归集整理，信用产品原材料要么被部门垄断要么被地方政府或地方政府主导的数据管理公司垄断或优先使用。信用体系建设的条块分割必然会造成信用体系的条块分割，到目前为止，面向全国的信用中介服务机构还很少，条块分割应该是原因之一。

2、信用数据瓶颈问题。现阶段信用市场的发展瓶颈是信用数据的采集与开放。各相关部门积极建立的信用档案系统有助于推动政务信息系统的完善和部门信息化现代化建设，但是，信用信息分散在各部门，互相割裂垄断，不能共享，对社会信用体系的建设有着较大的消极影响，因为各部门提供的信用档案只是本部门的信息，只是信用的一个方面，而社会需要的信用报告则是全方位的，只有建立在这些部门的综合信息基础之上的信用报告才是有效的有用的，建立社会信用体系的真正目的也在于此。此其一。其二，部门信用信息垄断造成信用中介机构无原料可加工，信用评级机构和各类市场主体也不易查询或需要付出很高的成本，增加了征信和企业信息获取的难度，人为扩大了交易成本，不利于信用市场主体发展。第三，部门信用信息垄断将延迟从同业征信向联合征信的过渡时间。

3、外资机构管理问题。

外资征信机构如邓百氏公司、ABC公司、TCM公司、TRANS UNION公司已进入中国征信市场，其中有些公司还与我国国内的信用管理公司合资经营。1994年，邓百氏公司进入中国，在XX设立邓百氏国际信息（XX）公司，1996年又在设立了分公司。几年来，邓百氏中国公司采集了50多万家中国企业的数百万条信息，为国内上千家外商投资企业、上市公司、进出口公司和私营企业提供商业资信调查报告。由于有些经济信用信息带有很强的XX性，而我国目前还没有对信用信息立法，还没有确定哪些信息不宜对外开放，同时，我们对外资征信机构也没有成熟的法规可以约束。对外资没有任何限制的开放将不利于国家经济安全。另外，我国国内的信用中介机构还处于培育成长阶段，还无力与国外发达的信用中介机构竞争,对外资开放过快,也不利于我国信用中介机构的发展。

三、我国社会信用体系框架建议

从本质上说，社会信用体系是一种保证经济良性运行的社会机制。它以有关的信用法律法规为依据，以信用专业机构为主体，以合法有效的信用信息为基础，以解决市场参与者的信息不对称为目的，使守信者受到鼓励，失信者付出代价，保证市场经济的公平和效率。社会信用体系创造了一种适应并规X信用交易发展的市场环境，保证市场经济向以信用交易为主的信用经济健康发展。

由于我国尚处于建立社会主义市场经济体制过程中，受发展阶段所限，市场发育状况和社会信用环境都很不理想，在这种情况下，不能单纯靠市场的力量来推动社会信用体系的建设，还需要发挥政府的作用，特别是中央政府的作用。在促进信用环境和信用体系建

立与完善的过程中，政府既要发挥积极的推动作用，但又不能直接介入商业化运作。目前对政府推动市场化运作方式基本能达成共识，但是，不同的理解却带来不同的操作模式。XX从信用公司设立到强制信息披露及行业发展都是政府主导，这种做法的最大的好处就是能在较短的时间内建立起信用体系框架，XX从1999年初成立建立社会信用体系的研究小组，同年7月成立XX资信公司，2002年3月28日建成包括个人征信和企业征信的区域内社会征信体系框架，仅仅用了3年的时间。但是，这种运作模式有着很大的弊端，从信用信息的采集到加工都有着很强的政府行为色彩，信用市场的效率公平权威性难以保证；另一方面，也与加入WTO后减少行政干预的大方向相违背。

XX的做法则是政府搭建信用数据平台，营造信用环境，对信用信息的加工则没有限制。这种做法既体现了政府的推动作用，能在较短时间内奠定本区域信用体系的基础，同时在对信息的加工服务等环节采取市场化方式从而又不违背市场化方向。我们认为，XX省企业信用建设的做法值得肯定，至于其个人信用建设则要及时向联合征信方向发展，要面向全国鼓励市场化运做的信用中介机构在政府搭建的信用数据平台上开展信用中介服务，如企业资信调查、消费者个人信用调查、资产调查和评估、资信评级以及根据以上信用产品提供信用管理咨询服务，惟有如此，方能建立起良性循环的信用机制，从而真正改善信用环境，打造信用XX。市信用体系建设在“政府推动市场化运作”方式下市场化化运作特征明显，以市场化方式设立的民营中介机构较为活跃，只是政府推动方面显得有些滞后，大量民营信用服务中介机构苦于没有信用数据原材料而发展困难。我国幅员辽阔，各地经济发达程度也不同，不可以按统一的模式来发展信用体系，但是，政府推动市场化运作方式就是要坚持市场为主导的正确方向，政府不能直接或间接介入商业化过程，以免走以前国有企业的老路。从有些地方的实际经验和健康高效地建设信用体系的原则来看，政府的推动作用主要应该体现在通过制定政策、立法，协调有关部门开放数据、组织建立统一的数据检索平台、培育信用市场主体等方面。由于现阶段信用数据的采集和开放是制约信用市场和建立社会信用体系的主要障碍，占有这些信用数据的行政管理部门如何开放这些数据，是无偿地对社会开放还是部分有偿地开放，是全部对社会开放还是只对中介机构开放，亦或是部分对社会开放部分对中介机构开放，是以立法形式强制性开放还是以其它方式开放，是我们面临的主要问题。为此，我们提出以全国数据交换中心为基础，以信用中介机构为主体，行业协会自律为前提，以信用管理法律为依据在政府主管部门监督管理下健康有效的社会信用体系框架（参见附图：我国社会信用体系框架图）。另外，区域信用系统一定要与全国的信用系统对接，互联互通，成为我国社会信用体系的有机组成部分。

我国社会信用体系框架图

四、政策取向

为尽快形成社会信用体系框架，当前急需做好以下几方面的工作：

首先，国务院需要尽快明确一个主管部门。

目前，我国政府各相关部门在对企业、个人实行行政管理的职责X围内，均获有大量企业、个人的资信信息，由于体制的原因，现在信用信息多掌握在各个部门，这些部门建立的信用数据档案系统相互封闭，如工商行政管理部门的企业注册和年检信息、税务部门的企业纳税信息、法院的诉讼记录等。我国社会信用体系建设是一项庞大的系统工程，不仅仅是银行信贷登记咨询系统的建设，它涉及到政策、法律、制度、技术等方面和金融、法律、税收、工商、海关等很多部门和市场培育，包括一系列软硬基础设施的配套建设，需要全社会的配合，而目前尚没有一个部委在抓社会信用制度建设的协调和管理工作。由于信用主管部门事实上的缺位，信用体系建设的总体规划迟迟没能出台，已经影响了我国信用体系建设的进程。因此，在我国现在急需建立社会信用体系而又缺乏统一管理和规划的情况下，国务院需要尽快明确一个主管部门。主管部门确定之后，首先要拿出我国信用体系建设的总体方案，方案应该包括总的原则，政府定位，中介机构发展，信用信息开放、联合征信、法律法规、外资准入等涉及我国信用体系建设的重大问题，成为对我国信用体系的建立具有重要指导意义的纲领性文件。

我们建议由国家发展与改革委员会作为信用体系建设和信用行业主管部门，理由主要有这样几点：一是国家发展与改革委员会（原国家计委）是我国政府最重要的宏观调控部门，具备综合规划、协调和管理的能力；二是社会信用体系建设是整个市场经济体制的基础性建设，信用行业属于一般服务业；三是很多地方区域信用体系的建设都是由原地方计委牵头和推动，XX市是以原XX市计委为主要组织单位直接推动，XX省、XX省信用办公室常设机构设在原地方计委，XX信用风险管理公司挂靠原XX市计委等。四是国家信息中心是国家发展与改革委员会下属单位，有助于全国信用数据交换中心的建设。

第二、建议先提出信用管理法律框架。完整的与信用管理相关的法律体系是信用交易和信用管理行业健康发展的根本保证。信用的规X管理必须通过立法来实现，信用的健康发展需要市场规则，但在我国现有的法律体系中，尚没有一项法律或法规为信用活动提供直接的依据，直接影响了信用行业的健康发展。一方面，目前我国信用行业还处于发展的初级阶段，信用数据的开发与信用数据的采集是制约行业发展的主要矛盾，如何协调各部门开放数据，培育信用市场主体在健康中发展，应该成为政府的主要任务；另一方面，政府对信用中介机构与信用管理活动缺乏法律依据进行规X管理，在当前的信用体系建设中政府显得比较被动；同时，企业和个人征信直接设计到公民隐私和企业商业秘密等方面的问题，难以保障当事人的权益；也容易造成信用中介机构在信息采集、信息披露等关键环节上无法律可依，缺少法律保障的局面。由于我国信用业发展历史不长，实践经验不足，

制定法律的时机尚不成熟，但为避免出现“头痛医头脚痛医脚”的被动局面，要加紧研究制定信用管理法律框架，从数据开放到消费者隐私权保护到规X信用管理从业的服务X围和方式等方面都要做出明确的法律规定。

第三、建议用国债资金支持信用基础设施建设。信用基础设施建设是社会信用体系建设的重要基础和前提。征信数据是制作征信产品的原材料，是开展信用管理服务的基础性条件。信用市场要发展，首先是信用中介机构必须能够合法地取得各种真实的企业和个人信用信息、行业及社会数据，并在法律规X下对经过处理的信息进行公开和公正的报告。征信数据的规X化开放和市场化经营，是信用管理行业得以发展和建立社会信用管理体系的物质基础。由于信用基础设施投入资金大，建设时间长，社会效益明显，用国债资金支持信用基础设施建设正好体现了政府的推动作用，也能缩短社会信用体系建立的建设时间，还可起到防止各部门各地方垄断信用信息资源的倾向，便于联合征信。用国债资金支持信用基础设施建设主要用于两个方面：一是用于基础数据库的建设，鼓励和支持我国政府各相关部门按照一定的标准建立自己的资料数据库，如工商注册数据库及工商年检数据库、工业企业普查资料数据库、法院诉讼数据库、人民银行的企业还款记录数据库、企业产品质量投诉数据库等；二是在建立各部门基础数据库的同时建立全国信用数据交换中心。中心的定位应该是非赢利性机构，可以部分有偿地（少收费）为征信中介机构和社会提供客观公正的原始数据信息，这部分收费用于系统的更新和维护。

第四、政府部门不宜发起建立信用中介机构。为顺应入世后的新形势和世界各国发展的经验，减少政府行政色彩，防止政府垄断，维护市场的公正，提高效率，政府部门不宜发起建立信用中介机构，原则上应该是独立的第三方进行市场化运作，政府主要管基础建设和法规建设。信用中介服务机构必须坚持独立、客观、公正的基本原则，保证中介机构的独立性，对整个信用行业乃至整个市场经济的健康发展都是至关重要的。因此，为了保证信用报告的可信性，信用中介服务机构必须是独立、公正、平等的第三方，从设立之初就要明确政府只能推动不能介入，社会信用中介机构的主办者，既不应是政府机构，也不该是在市场中居于垄断地位的利益集团。要防止出现表面市场化而实际上被行政垄断或利益集团垄断的局面。在建立我国信用体系中，如不解决信用中介服务机构由政府还是由独立的第三方来主办的问题，即使建立了一系列这样的中介服务机构也并不能保证我国信用

体系能正常有效地运行。此外，鉴于信用行业是一个投资大、见效慢、社会效益明显的新兴行业，对市场主体政府应给予积极的培育和扶持政策，如税收优惠，如对外资的管理等。

课题顾问：陈东琪

课题组长：陈新年

本报告执笔：陈新年