我国农村医疗保险的现状及其发展建议(1)

294
我国新型农村合作医疗保险存在的问题及处理对策
□余登果
（重庆大学法学院 重庆 400000）
摘 要：2003 年，我国建立了新型农村合作医疗制度。新农合的实施一定程度上分担了农民看病吃药的费用负担，提高农民抵御疾病风险的能力，
为农民的健康提供了强有力的保障，有效缓解农村因病致贫、返贫及农民看病贵看病难问题。不过，由于新农合开展时间晚，又没可供参考的直接
经验可循，目前尚存在筹资困难、宣传不到位、医疗资源紧缺和农民负担过重等问题，这些问题关系到农民的健康和新农合的效率等，有必要采取措
施进一步完善。
关键词：农村 新型农村合作医疗 医疗基金 制度完善
前言：2003 年，根据 2002 年 10 月《中共中央、国务院关于进一步加
强农村卫生工作的决定》文件精神，在国务院 2003 年"关于开展新型农
村合作医疗保险实施意见"的指导下，我国农村开展了新型合作医疗试
点工作。新型农村合作医疗保险采取农民个人筹资，中央和地方财政给
予补贴、农民自愿参与的方式，其目标是保当期、保大病。新型农村合作
医疗是在社会主义经济发展到一定阶段后建立起来的（财政对新农合的
补贴要求其必须具备一定的经济承受能力），是在总结我国农村传统合
作医疗经验的基础上，并通过反复实践验证的适合我国当前农村经济发
展水平和实际情况的一项基本医疗保障制度。开展新型农村合作医疗，
通过筹集医疗保险基金，建立基金的补偿机制，为农民的健康筑牢一张
强有力的保障网，这对于解决"三农"问题，促进农村经济社会健康、可持
续发展和全面推进小康社会的实现有着举足轻重的作用。
一、新型农村合作医疗（以下简称新农合）存在的问题
1、新农合立法滞后。目前，有关新型农村合作医疗保险的宏观法规
基本是一片空白。新型农村合作医疗保险工作主要是在国务院相关政
策性文件和地方政策性文件如通知、条例、办法、意见等指导下展开，由
全国人民代表大会及其常务委员会、地方人大或其常委会的立法也基本
上是空白。新农合工作的开展缺乏强有力的法制保障。
2、新农合财政投入少、筹资难。新型农村合作医疗保险资金主要来
源于财政投入和农民个人筹资。在财政投入方面，目前存在投入总量不
足、投入比例低的问题。以重庆市为例，2006 年，重庆市医疗卫生支出
仅占财政支出的 2.4%，其中专用于新农合的资金数量之少可想而知。另
外，新农合筹资渠道少、筹资难度大也是一个比较突出的问题，除了财政
投入和农民个人缴资外，很少有其他稳定性、持续性的资金投

向新农合。
3、新农合基金的管理、监督不力。新农合基金数量巨大，应当配备
懂金融、会计业务的专业人员进行管理，但实践中却未做到这一点。许
多地方，新农合基金的管理人员是随意从医疗机构和政府部门抽调，这
些人由于缺乏必要的专业知识，他们在基金管理上常出现帐目不清，管
理混乱等现象；至于如何让基金保值增值，更是他们无力考虑到的。关
于对医疗基金的监督，目前没有成立相关监督部门，也没有组成专门人
员对其进行及时、有效的监督。新农合医疗基金数目大，基金的管理和
安全关系到千千万万农民的基本生存问题，加强对医疗保险基金的监
管，其重要性是不言而喻的。
4、农村地区医疗资源紧缺。医疗资源城乡分配不均是医疗卫生领
域的一显著现象。以重庆市为例，目前重庆市 17 家甲等医院有 15 家集
中在主城九区，全市卫生技术人员中，63%的本科以上学历人员，92%的
硕士以上学历人员和 61%以上副高职称人员计划总在主城区，大中型及
高新医疗设备也主要集中在主城区。医疗资源过度集中于大中城市，而
广大农村地区医疗资源严重紧缺，致使农村医疗服务水平低，城市病人
也未得到合理分流。
5、医药费用难于控制。
（1）医疗机构乱摊费。医疗服务过程中，由于缺乏有效的监管，医疗
机构乱检查、乱用药、乱收费"三乱"现象频繁，如有的医生乱用抗生素，
见到病人就乱开检查项目，有的是病人住进医院就不问青红皂白给予一
四、提高魅力型领导影响力的几点思考
文章依据国内外已有资料和调查研究，在开篇陈述了关于魅力型领
导的影响力在整个领导权力构成中占有极其重要的位置，随着社会民主
化和自由化程度的增加，当代领导者成功的关键不在于获取更高的职位
（合法型领导），而是通过加强自身的修养、提高自身的魅力来吸引下属，
鼓舞和激励下属，这也是领导者获得长远影响力的源泉。那么，领导者
应通过何种途径来提高自身魅力，从而来提高自己在组织中的影响力？
文章将从以下三个方面来探讨如何提高魅力型领导的影响力。
1、注重个人修养，增强自身人格魅力，以高尚的人格感化他人。关
于"领导"一词，《说文解字》中解释为："领者，项也；导者，引也。"这就要
求领导者具有高尚的品格、良好的生活和工作作风。所谓"其身正，不令
而行；其身不正，虽令不行（"出自《论语·子路篇》）。况且"己所不欲，勿
施于人（"出自《论语·卫灵公》）。一个具有较强个人素养的领导者能在
无形中改善与下属的人际关系，拉近彼此的心理距离，进而为下属所敬

重。唯利是图、表里不一的领导者很难得到下属的认可，甚至会降低该
领导者由于其他因素所带来的影响力。
2、终身学习、丰富专业知识，提升工作技能。在如今的信息时代，知
识日新月异，实际工作要求不断创新，要求领导者必须具备新思想、新观
念，运用新方法解决各种危机。因此，作为领导者必须努力学习，不断吸
取新知识，增强才干和能力，从而具备多谋善断的决策能力、知人善任的
组织才能、运筹帷幄的指挥能力、顺应时代的创新能力，以及必要的应变
能力等[6]。只有这样，才能为下属所佩服、所信赖，从而才能增强在其行
政管理活动中效能的充分发挥，扩大领导者在组织活动中的影响力。
3、关心下属、贴近下属。根据马斯洛需要层次理论，下属不仅有生
理、安全方面的需要，更有得到他人尊重、认可和自我发展的需要。领导
者应该与下属适时的沟通，了解其生活、工作等多方面的需求，尽己所能
的给予满足，并在这一过程中培养领导和下属之间的上下级同志式感
情。在工作中，领导者还应学会适时的表扬下属，让下属认识到自己对
于领导者十分重要，使下属在工作中有成就感。
五、结论
依据我国已有的资料及国内外权威学者的研究成果，作者通过分析
可以清晰得出以下结论：（1）公开表扬比公开批评更具积极的效果。直
接批评似乎能触动下属的心灵，但同时也会极大的伤害下属的自尊心，
从而起不到帮助下属进步的效果，甚至会使下属在以后的工作中对领导
的命令持消极态度。（2）一个领导者影响力的大小对其实施领导效能、
做好行政管理工作有着十分重要的影响。领导者因其个人魅力所致的
影响力能使下属心悦诚服，自觉服从领导的命令、积极配合领导在行政
管理活动中的各项工作，从而大大提高行政管理活动的效率。
参考文献：
[1][4][6]刘娜.浅析行政领导的非权力性影响力[J].理论研究，2009，
（10）：96-97
[2]崔华芳.魅力型领导[M].北京：中国时代经济出版社，2003：3
[3]尤克尔.组织领导学[M].北京：中国人民大学出版社，2004：283
[5]赵蓉蓉.浅析西方魅力型领导理论对中国家长式领导所谓启示[J].
管理纵横，2009，(04)：3
作者简介：向汉庆（1987-），男，湖南吉首人，湖南师范大学公共管理
学院行政管理硕士研究生；曹寅璐（1986-），男，湖南长沙人，湖南师范大
学公共管理学院行政管理硕士研究生。2011 年 03 期
金卡工程·经济与法 NO.03,2011
295
级护理等。如何对医疗机构的此类行为进行有效的监管，是医疗保险领
域的一个世界难题。医疗机构的"三乱"行为，既增加了病人

的医疗费用
负担，又造成医疗保险基金大量流失，有人就曾经将医师手中的笔形象
的比喻成医疗基金的水"笼头"。因此，怎样加大对医疗服务机构的监督
管理，是推动医疗保险工作顺利开展的重要一环。
（2）参保主体医疗费用的控制问题。目前，新农合设定了基金的支
付标准，参合人就医产生的费用只有达到起付线后才能获得报销，这会
使那些接近起付线的就医患者增加医疗消费以套用医保基金，造成基金
的无辜浪费。另外，新农合实施后，许多人因为找到了可靠的买家，医疗
服务中的重复型、享受型等医疗服务现象不可避免，致使医疗保险基金
超支透支及流失。更为严重的是，有的人通过造假弄假骗取医疗保险基
金，如通过冒用医疗卡，伪造、变造医疗发票等不正当手段骗取医疗保险
基金。
三、完善我国新型农村合作医疗制度的对策
1、尽快把新农合纳入立法体系。新农合是农村一项基本的社会保
障制度，社会保障制度是一种收入的再分配制度，必然涉及到不同社会
群体间的利益再分配，这就需要法律的强制性来约束利益受损的人和保
护利益受益人，需要法律来明确政府、组织和个人的权利和义务。国外
农村医疗保障制度的产生和发展也明确了法律先行的重要性。鉴于我
国新农合已经开展几年的现实，我们可以根据具体情况，尝试制定如"新
农合基金管理法"、"新农合基金监督法"、"争议解决程序法"等。完善新
农合的相关立法，既利于维护新农合的稳定性和长期有效性，又可以增
强新农合工作的强制执行力。如在新农合费用征缴中，有的农民认为自
己身体好，不会生病，缴纳新农合基金等于把钱打了"水漂"，公然拒绝缴
纳，由于新农合缺乏相关法律依据，在这种情况下，征收人是没有理由强
迫这类顽固的人交纳新农合基金的，这既增加工作的难度，又影响农民
参加新农合的比率。一旦新农合费用征缴的立法出台后，类似问题的处
理难度就会减小。较为完善的立法，配以灵活性较强的政策性措施，形
成了一套较完备的新农合法规政策体系，这既能有效防止参合主体逆性
思想的产生，对于新农合工作的推行也必要。
2、加大财政投入力度，拓宽新农合筹资渠道。农村医疗卫生问题是"
三农"问题中的核心问题之一，农民的健康状况直接关系到农村的发展
大计。有关调查显示，在引起农民贫困的诸多因素中，疾病稳居榜首，约
34%的农民因疾病陷入贫困的沼泽。发展经济，减少贫困是政府的主要
职责之一，为削弱疾病对农村的危害，避免农民因病致贫、因病返贫现
象，政府应采取合理的财政政

策，加大财政对新型农村合作医疗的投入
力度，做到"量力而行，尽力而为"，这至少应做到以下几点：第一，将财政
对新农合的投入纳入各级财政部门每年的财政预算；第二，明确各级财
政对新农合的扶持责任，必须作硬规定，下死命令，保证财政对新农合的
稳定投入；第三，对新农合的投入应随着财政支出的增长而增长，同时可
根据实际情况调整财政对新农合的投入比例。在确保财政投入的同时，
应拓宽新农合的筹资渠道，如可以采取政府贴息、土地置换、质押等方
式，引进贷款和项目，充实新农合基金；可以通过适当的减免税、免费广
告等措施，鼓励企业、社会经济实体投资新型农村合作医疗；可以引导红
十字会基金、个人慈善资金、社会福利基金等投入新农合；还要起动城乡
医疗救助，增强医疗救助基金对新型农村合作医疗的资助力度。
3、加大对医疗保险基金管理和监督力度。新农合基金数目大，作用
特殊，管理工作不容小觑。应使用懂金融业务、会计业务、统计业务、信
息业务的人员进行管理，使帐目清晰，运行有序，信息畅通，对于这些人
员应给予公务员待遇。关于基金的有效保值增值，黄华继建议保险基金
实行商业化运作，通过科学合理安排基金投资运营，追求基金效益最大
化，实现医疗保险基金的保值增值。李玲、刘慧霞等则认为医疗保险基
金可以采取如委托商业保险机构管理运作，但这样的商业保险机构务必
资信高、效益优，同时必须是经过社会保险监督委员会审查通过的，且委
托形式应按公开、公平、民主原则。而张婉宁认为，随着医疗保险体系和
金融市场的完善，保险基金运行方式可以扩大，根据国际先进经验，投资
证券比存入银行收益高，更能实现基金的保值增值。另外，应组成专门
人员，定期对医疗保险基金的收支、运行情况做严格审计、核查，并进行
不定期抽查，严防资金被挪用、侵占、挤占，确保基金的安全。
4、合理分配医疗卫生资源，搞好农村基础医疗设施建设。针对农村
医疗资源紧缺现状，政府应该发挥主导作用，合理分配医疗资源，解决农
村医疗资源短缺问题。一是采取有利措施，务必使每个行政村都有自己
的医务室，有职业医师，解决农民的基本看病吃药问题；二是增加农村医
务用药、诊疗项目的种类，并作好价格控制，确保农村医疗质量和合理就
医费用；三是在城、乡医务人员间开展轮岗活动，让许多有资历、有水平、
有技术的医务人员有机会到农村地区轮岗，支援农村医疗服务事业，带
动、扶持、提高农村医疗水平。同时，让农村地区的

医师到城镇轮岗，让
他们得到学习锻炼的机会，提高其诊疗重大疑难病症能力及掌握熟悉操
作使用先进医疗器械的技能，增强对患者的服务水平；四是政府可以直
接给予财政补助或财政贴息贷款，为农村建设、添置相应医疗设备；五是
采取措施引导和鼓励私营医疗机构进入农村市场，与医疗保险经办单位
签定医疗服务协议，共构筑农村医疗服务网，提高农村医疗服务农民的
综合能力。除此之外，应从财政预算中合理抽出部分资金，支援农村运
动场、健身房等运动设施建设，为农村居民提供锻炼身体的场所，增强农
民身体素质，从根本上提高农民抵御疾病的能力。
5、对医疗服务机构、患者的行为进行有效的监管，促使医院合理行
医，病人合理看病吃药。对医疗服务机构的监管是医疗保险领域的一个
世界难题，许多国家和地区为解决此问题正在进行积极的探索。目前，
一些通常的做法是要求医疗机构对收费标准、药物价格、诊疗项目等进
行公开，政府相关部门进行审查，但这显然不能彻底解决利益驱使下医
生乱检查、乱开处方、乱收费问题。如何让医疗机构的医务人员做到合
理检查，合理用药，因病施治？有的地区的做法是限制医师每次开药量
不能超过 3 天的，药物种类不得超过 5 种，这种在药量上的限制对医师
的不合理行为起到一定的约束作用。上海市则通过把医疗保险卡和社
会保障卡合二为一的方式，新的卡片增设个人照片和指纹防伪措施，代
人配药的，须持有被代人的有效身份证件，且次数不得超过三次。其本
意在于通过对病人消费上的控制以达到对医疗机构的限制监管。另外，
允许、鼓励、引导民营、私营医疗服务机构从事医疗保险医疗服务，把医
疗服务引入市场，在医疗机构间形成竞争机制，医疗保险机构则以消费
者身份为参保人购买医疗服务，与医疗机构签定合同，以医疗机构的服
务水平、质量、病人的满意程度等作为是否再与该医疗机构续签医疗服
务合同的条件。只要在医疗保险机构之间形成竞争，避免医院垄断一
方，独自坐大，医疗机构的"三乱"现象会得到有效遏制。再者，有必要对
医疗机构每年的支出进行总量控制，按情况规定医院的支出总额，对超
出的部分不给予报销。
针对医疗保险中个人消费的不合理现象，应进一步完善相关制度，
合理确定医疗保险的起付线和分担比例。同时，对医疗保险参与人的行
为进行必要的监督，包括立法监督，即将医疗保险中参保人的行为用法
律加以规范，加强对此类行为的监管力度和处罚力度，如对消费者弄虚
作假骗取保险基金的

，一旦发生，就可以依照相关法律法规追究责任，如
责令改正，限期反还资金，必要时给予警告、罚款甚至刑事处罚；还有其
他监督方法，如上海是这样做的：医疗保险进行先进的网络系统管理，对
其中高频率使用的医疗保险卡进行监控。同时，对年门诊就医在 20 次、
费用高达 8000 元以上等异常现象进行暂停使用处理，经重点核实后再
针对不同情况给予恢复使用和作相应处理，其中有犯罪嫌疑的移交司法
机关，上海市的如上做法确有借鉴意义。
参考文献：
[1]唐旭辉：农村医疗保障制度研究.西南财经大学出版社.2006 年 4
月第一版
[2]蔡仁华主编：《中国医疗保障改革实用全书》，北京：中国人事出版
社，1998 年，第 328 页
[3] 孙群. 完善城镇居民基本医疗保险的对策思考. 光明日报. [N].
2008.12.
[4]郑功成.社会保障学[M].北京:商务印书馆,2000
作者简介：余登果 法学硕士 重庆大学法学院 2008 级民商法专业。