【免费下载】对改进内蒙古自治区政策性农业保险制度体系的设想
对改进内蒙古自治区政策性
农业保险制度体系的设想
〔摘要〕该文从运行层面分析了内蒙古自治区政策性农业保险制度体系现存问题，指出各项制度设计有待进一步改进，很多基础性工作亟待着手开展。为了提高政策性农业保险运行效果，需要进一步改进和完善财政补贴农业保险保费政策，放大财政资金支农惠农效果；抓紧研究解决一些重大基础性课题，提升自治区农业保险发展层次。
〔关键词〕政策性农业保险制度设计运行层面
〔作者〕韩志花，现供职于中国保险监督管理委员会内蒙古监管局财产保险监管处。
自2007年以来，内蒙古自治区农业保险在公共财政的支持下，得到前所未有的蓬勃发展。2010年，自治区农业保险的总保费规模、承保面积、参保农户数量、财政补贴资金额度等指标已跃居全国首位，在保障自治区粮食产量稳定增长、促进农民持续增收、充分发挥自治区在国家粮食安全战略中的重要地位等方面均起到积极推动作用。
但应该引起高度重视的是，农业保险本身在我国农业经济制度中就是新生事物，公共财政给予农业保险保费补贴仅仅只有4年时间，无论从理论上还是从实践上，我们对财政补贴农
业保险的认识还很肤浅，各项制度设计有待进一步改进，很多基础性工作亟待着手开展。结合近年农业保险监管实践和基层调研所获，对改进自治区农业保险制度体系提出以下设想。
一、进一步改进和完善财政补贴农业保险保费政策，放大财政资金支农惠农效果
（一）建立弹性、灵活、科学的盟市及以下层级（指盟市和旗县合计比例）农业保险保费补贴配套政策
鉴于国家实行农业保险保费补贴政策的核心目标是通过财政补贴，调动粮食主产区、“菜篮子”主产区农户参加农业保险的积极性，促使农户运用现代风险管理方法管理农牧业生产，充分保障国家粮食安全和“菜篮子”供给能力，管理好通胀预期、稳定消费价格总水平、实现经济平稳较快增长和社会和谐稳定。
对于财力相对富裕的盟市（例：呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、阿拉善盟、乌海市等）而言，工业化、城镇化程度较高，农牧业比重相对较低，属于自给自足农牧业经济或粮食净调入区，不具备保障国家粮食安全、提高粮食综合生产能力的区位优势，但却具备“工业反哺农业”、“城市反哺农村”的条件和“统筹城乡发展”的能力。对于财力相对贫乏的盟市（例：兴安盟、乌兰察布市、锡林郭勒盟、通辽市、巴彦淖尔市、赤峰市、呼伦贝尔市等）而言，农牧业在当地经济总量中的占比相对较高，承担着提高粮食单产、保障国家粮食生产和“菜篮子”产品供给的重任。
因此，应在保持自治区级财政保费补贴预算基本稳定的前提下，切实增强宏观调控的力度和水平，进一步扩大盟市之间保费补贴配套政策的差异性，明显提高财力富裕盟市的保费补贴配套比例，自治区财政对其不给予保费补贴或象征性地给予保费补贴；节余的保费补贴资金要集中用于补贴财力相对贫乏的盟市，大幅度降低其保费补贴资金配套压力，积极营造“重农抓粮”的良好氛围。
（二）大幅降低或取消旗县配套保费补贴资金的政策
自治区近年实行的中央、自治区、盟市、旗县四级补贴政策，除能繁母猪保险外，种植业保险和奶牛保险的盟市、旗县各自配套比例并未列明（下发的比例是盟市旗县合计配套比例），旗县配套比例由盟市自主决定。而盟市政府在分配盟市、旗县各自配套比例的决策上，普遍表现为盟市财政负担比例小、旗县财政负担比例高的特点。因农业保险的承保规模和旗县财政配套比例呈正相关关系，保险覆盖面越大，旗县财政的保费补贴负担就越沉重，旗县政府很自然地会考虑要不要继续扩大承保规模。部分旗县为减轻本级财政保费补贴负担，甚至出现控制苏木乡镇、嘎查村落承保面积，或农户自交保费集中上收后却因旗县财政配套不起补贴资金而整乡整村予以退还的现象，这不仅会挫伤农户刚刚建立起来的投保积极性和生产风险保障预期，更无益于保障国家粮食安全和“菜篮子”供给能力，严重背离了国家实施农业保险保费补贴政策的初衷和目标。
因此，应大幅降低财力富裕盟市的旗县配套比例，下达的
盟市旗县合计配套比例要明确旗县财政最高承担上限，有效控制盟市财政下移本级财政负担的行为；与此同时，应完全取消财力贫乏盟市的旗县保费补贴配套政策。
（三）切实改进财政保费补贴资金划拨方式，提高补贴资金划拨效率
现行的旗县以上各级财政补贴资金逐级下拨汇聚到旗县财政的划拨方式，导致保费补贴资金不能及时和如数拨付至农业保险承办公司，影响的不仅是承办公司的正常经营与核算，而且也容易滋生腐败，降低财政保费补贴政策的实施效果。因此，建议切实改革现行的财政保费补贴资金划拨方式。
方式一：“分级管理、联动划拨”方式。即：中央和自治区级财政补贴资金由自治区财政管理，盟市级配套资金由盟市财政管理，旗县级（指财力相对富裕盟市的下辖旗县）配套资金由旗县财政管理。当旗县财政全额划拨配套资金后，盟市财政划拨本级财政配套资金；当盟市财政全额划拨本级财政配套资金后，自治区财政将中央和自治区级财政补贴资金一并划拨省级财产保险公司。这种方式有利于建立自治区财政对盟市、旗县财政的监督制衡机制，提高各级财政补贴资金的划拨效率，有效均衡各级财政部门的工作量。同时，也有利于将旗县及以下农业保险承办机构从“天天跑资金”的疲乏状态中解放出来，集中精力抓好农业保险承保、理赔等基础管理工作。
方式二：“上下归集，集中拨付”方式。即：中央和自治区级财政补贴资金提前预拨至盟市级财政，旗县级（指财力相
对富裕盟市的下辖旗县）财政配套资金及时上划至盟市级财政，由盟市级财政将各级财政补贴资金预拨至盟市级保险公司，待农业保险相关承保数据核对无误后，盟市级财政再将不足部分集中汇划至盟市级保险公司，或者由盟市级保险公司将多余资金回退至盟市级财政。这种方式将保费补贴资金结算关系锁定在盟市级保险公司和盟市级财政部门之间，有利于旗县及以下农业保险承办机构集中精力抓好农业保险基础管理工作，但却不利于建立自治区财政对盟市财政的监督制衡机制，放大了盟市财政控制保费补贴资金划拨节奏的权力，同样容易滋生腐败，也将加大自治区财政对盟市财政补贴资金划拨效率进行日常督促和考核的工作量。
因此，在对比分析以上两种财政保费补贴资金划拨方式的优缺点之后，建议采取方式一有效解决近年保费补贴资金划拨低效的“老大难”问题。
（四）针对自治区政府重点扶持发展的农牧业生产领域，适时扩充地方财政保费补贴品种
2010年以来，国家和自治区相继出台了一系列推进农业现代化、促进农牧民增收、推进“菜篮子”工程建设、加快转变农业发展方式的政策措施，也相应地提出了扩大保险保障配套服务的现实需求。《内蒙古自治区党委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中提到“扩大政策性保险财政补贴品种和范围，鼓励发展商业性农牧业保险，建立健全农牧业风险保障体系”，《内蒙古自治区人民政府关于促进牧民增加
收入的实施意见》(内政发〔2010〕1号)中提到“积极探索扩大牧区政策性保险范围，逐步增加政策性保险品种，增强牧民抵御自然灾害风险的能力, 保持牧区经济社会又好又快发展，促进牧民持续增收”，《国务院关于促进农业机械化和农机工业又好又快发展的意见》（国发〔2010〕22号）中提到“农业机械是发展现代农业的重要物质基础，农业机械化是农业现代化的重要标志……积极开展农机保险业务，有条件的地方可对参保农机给予保费补贴”，《国务院办公厅关于统筹推进新一轮“菜篮子”工程建设的意见》（国办发〔2010〕18号）中提到“参照粮油等农作物政策性保险的做法，加快建立‘菜篮子’产品生产保险制度，扩大重要‘菜篮子’产品保险在大中城市郊区和主产区的覆盖面，在有条件的地方实现全覆盖”，《国务院办公厅转发发展改革委农业部关于加快转变东北地区农业发展方式建设现代农业指导意见的通知》（国办发〔2010〕59号）中提到“探索建立财政扶持农业保险的机制，逐步扩大农业保险品种，完善理赔制度”，《国务院关于进一步促进蔬菜生产保障市场供应和价格基本稳定的通知》（国发〔2010〕26号）中提到“保险公司要完善蔬菜保险产品，积极引导菜农投保，有条件的地方可对保费适当给予财政补贴”。
综上，建议自治区农业保险保费补贴领导小组积极跟进研究国家、自治区出台的巩固和加强农牧业“重中之重”基础地位的各项政策措施，及早组织相关领域调研并提前预算保费补贴资金，在深入推进财政补贴种植业保险、奶牛保险、能繁母
猪保险的同时，逐步增加高效设施农业、肉羊、肉牛、生猪、马匹、农机牧机等地方性财政保费补贴品种。同时，要增强财政保费补贴政策的连续性、协调性和针对性，进一步完善对自治区现代农业发展的支持保护体系。
二、抓紧研究解决三个重大基础性课题，提升自治区农业保险发展层次
（一）加快研究农业保险巨灾风险管理问题，搭建农业保险巨灾风险分散机制，确保自治区农业保险持续稳健发展
“十一五”期间，内蒙古自治区粮食产量从2005年的332亿斤增加到2010年的431.6亿斤,由全国的第13位上升至第11位，成为全国5个粮食净调出省区之一。但是，自治区生态环境脆弱，水利建设滞后，雨养农业、靠天吃饭的传统生产方式还没有得到根本转变，农牧民收入低于全国平均水平，抵御农业自然灾害的能力非常弱。自治区农牧业生产的主要自然灾害是干旱，干旱和半干旱地区面积占全区总面积的五分之三，基本上是“十年九旱、年年春旱”。因此,在农业保险制度建设中,除了直接保险业务经营要遵循的一般规则外,还需要建立必要的和可行的巨灾风险分散机制。
鉴于旱灾是自治区受灾面积和粮食产量相关性最强的巨灾型自然灾害，在自治区“政府推动、商业化保险公司运作”的模式（与北京模式相似）下，自治区政府和农业保险保费补贴领导小组应引入北京各大院校或研究机构的智力支持，借鉴北京市的成功做法，搭建由农民、保险公司、再保险公司和巨灾
风险准备金四个层次组成的“多方参与、风险共担、多层分散”的农业巨灾风险分散机制, 为国家和自治区农业保险保费补贴政策目标的达成提供强有力支撑，确保自治区农业保险持续、稳健发展。
（二）深入开展种植业保险风险分区、费率区划和保额区划课题研究工作，改进和完善种植业保险定价机制
由于内蒙古自治区幅员辽阔，地区间自然地理环境、土地承包经营权流转化程度、农业生产方式、农业生产力发展水平、农业气象灾害抗御能力等方面都存在明显的区域性特征，因此，各地区农业气象灾害类型、灾害发生频率和强度、受灾面积和损失程度、物化成本投入水平等差异性较大。目前，种植业保险在全区范围内实行“一刀切”的保额、费率，导致不同区域农业生产风险、保险保障程度和保费负担在事实上的不对等。实务操作层面也普遍显现出高风险区域农户投保积极性高、低风险区域农户不愿参保的投保“逆选择”问题。
开展以旗县为单位的种植业保险风险分区、费率区划和保额区划工作，是顺利和稳健发展农业保险的重要基础性工作之一。该项课题研究工作是一项复杂的工程，不是商业性保险公司或某一个政府部门能够独立高质量完成的，需要自治区层面立项并由相关各部门协调配合才能顺利实施和圆满完成，因此，建议自治区农业保险保费补贴领导小组将该课题列为自治区重大研究课题，牵头组织农牧业厅、财政厅、保监局、气象局、统计局、农业保险承办公司作为课题参加单位，在研究确定《内
蒙古自治区种植业保险区划参考指标体系》的基础上，全面开展基础数据采集、数据分析和测算工作，确保课题研究成果的权威性和科学性，为自治区各区域种植业保险费率、保额的差异化确定提供依据。
（三）加快推进财政补贴农业保险监管制度建设，加强多部门联动监管
在财政补贴农业保险工作已经运行到第五个年头的时候，国家层面仍然没有出台《农业保险条例》等规范农业保险运营的游戏规则，基层地方政府、农业畜牧部门、财政部门、保险机构在参与农业保险不同环节的工作中，均缺乏有效的约束监督机制，各行其是、各自为政的现象突出，在某些地方甚至演化为一种“潜规则”。突出表现为：部分地方政府干预保险机构的正常经营活动，存在限制农户投保、强制保险机构承保、“小灾大赔”、“无灾也赔”等现象；部分农业部门工作经费未能向基层一线人员倾斜、额外索取工作经费之外的其他利益；部分畜牧兽医防疫部门不能很好地落实防疫和病死畜无害化处理工作要求，不负责任地出具保险牲畜死因证明；部分财政部门故意拖延资金划拨效率；部分保险机构承保理赔基础工作薄弱，虚假理赔、协议赔付等损害农民利益的现象仍然存在。
因此，建议自治区政府和农业保险领导小组应积极营造农业保险“大监管”的理念，彻底摈弃现行部门条线监管的方式，整合各方面资源开展多部门联动监管，以有效落实国家实行农业保险保费补贴政策的核心目标为工作的出发点和落脚点，积
极改进和完善农业保险工作考核机制，将基层政府、保险机构、农业部门、畜牧兽医防疫部门、财政部门等参与各方均纳入考核范畴，建立有效的激励与约束机制，推进自治区农业保险整体工作上水平、提质量。
〔参考文献〕
〔1〕庹国柱、朱俊生.农业保险巨灾风险分散制度的比较与选择.保险研究：2010年，第9期
〔2〕庹国柱.正确解读农业保险的财政补贴.中国保险报：2011年2月17日
〔3〕丁小燕.北京多层次风险分散机制促农险稳健发展.中国保险报：2011年3月24日
〔4〕内蒙古自治区2011年全区农村牧区工作会议材料, 2011年2月24日
〔5〕内蒙古自治区种植业保险区划课题组.内蒙古自治区种植业保险区划课题第一阶段研究报告.三农保险工作简报：2011年第1期（中国保监会内蒙古监管局）
本文作者情况:
韩志花，现供职于中国保险监督管理委员会内蒙古监管局，大学本科学历，2011年5月9日投稿均是精品，欢迎下载学习！！！
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