关于行政服务中心的一些看法与观点

关于行政服务中心的一些看法与观点

目前，全国的行政服务中心已达1800多家，几乎覆盖了所有的市县。为什么这项由地市一级兴起的自发改革，能够在五六年的时间内遍及全国，并迅速形成燎原之势？我们认为，这是中心在创办过程中始终坚持服务至上与高效便民原则，把政府过去想到而没做到的事情变成了现实，从而深受社会关注和百姓拥护的结果；也是中心的诞生和发展充分体现并实现了社会主义市场经济对政府职能转变要求的结果。所以，行政服务中心的出现不是偶然的现象，而是社会发展到一定阶段的必然过程。这个过程是不可逆转的，它将与社会主义市场经济过程共始终。

没有实践的理论是空洞的理论，没有理论的实践则是盲目的实践。行政服务中心这一新事物，要想健康的发展，决不能离开理论的指导。所以，我们在建设行政服务中心的过程中，不仅积极学习外地经验，推动工作实践，而且，主动对这一事物进行理论探讨，用理论引导实践。现将我们这方面的探讨结果作如下概述。

一、关于行政审批制度改革与行政许可法和行政服务中心的关系问题

我们认为：行政审批制度改革、行政许可法和行政服务中心，这三者之间有着必然的内在联系。从时间上讲，行政审批制度改革在先，行政许可法和行政服务中心在后；从哲学关系上讲，行政审批制度改革是形式，行政许可法和行政服务中心是内容，行政审批制度改革是因，行政许可法和行政服务中心是果。从实践过程看，行政审批制度改革加速了行政许可法的出台和行政服务中心的诞生，而行政许可法和行政服务中心的出现不仅丰富了行政审批制度改革的内容，同时进一步深化了这一改革。它们之间的关系还可以用两个比喻来说明，如果说行政审批制度改革是纲，那么，行政许可法和行政服务中心就是目；如果说行政审批制度改革是一棵大树，那么，行政许可法和行政服务中心就是这棵大树上结出的两个果实。假如没有行政审批制度改革，那么行政许可法的出台和行政服务中心的发展将会延缓，或更加曲折；假如没有行政许可法的出台和行政服务中心的诞生，那么行政审批制度改革或可能有始无终，达不到应有的效果。

行政许可法和行政服务中心的关系也是非常密切的。从行政许可法的出台过程看，行政服务中心可以说是行政许可法的实践基础。譬如行政许可法中关于实行联合办理、集中办理、统一办理、一次告知等规定，以及高效便民原则的确定，都是总结了行政服务中心的做法而上升为法律条文的。反之，行政许可法的出台，又为行政服务中心的发展指明了方向。如各地当前为提高审批效率，对审批职能进行整合，设立行政许可科或行政服务科的做法，就是根据行政许可法关于相对集中行政许可权的规定而采取的一项改革措施。由此可以看出，在下步的改革中，行政许可法将为行政服务中心的建设提供有力的法律支持；而行政服务中心的不断发展，也将会为行政许可法在推进法制型政府、服务型政府建设中的作用和地位作出最好的诠释。

二、关于行政审批制度改革的时期划分问题

我们认为，中国的行政审批制度改革大体上可以分为三个时期。

（一）自发改革时期。即从1996年深圳在全国率先开始进行行政审批制度改革到2001年国

务院下发国发[2001]33号文件为止，大体五年多的时间。这个时期的特点是：国家对行政审批制度改革只是一般性的号召，没有做出统一的安排部署；国务院一些部门和沿海发达地区开始削减审批事项，减化办事程序，提高办事效率；南方一些城市开始探索建立政务超市；全国人大法工委开始着手行政许可法的调研、起草工作。

（二）统一改革时期。即从下发国发[2001]33号文件开始到行政许可法出台准备实施为止，大体三年的时间。这个时期的主要特点是：国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（[2001]33号）等文件，并成立了国务院行政审批制度改革领导组织，对全国的行政审批制度改革做出统一的部署；全国各地大幅度削减审批事项，下放审批权限；行政服务中心在全国遍地开花；《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》出台；行政审批制度改革取得明显成效。

（三）依法改革时期。即从2004年7月1日实施行政许可法开始到完全建立与社会主义市场经济相适应的新型行政管理体制为止，大约需要10年以上的时间。这个时期的主要特点是：全面贯彻落实《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》等行政法规；完善各级行政服务中心建设；依法规范各级行政机关的审批行为，把行政审批工作完全纳入法制化的轨道。

三、关于行政服务中心的概念问题

各地的行政服务中心，无论是政府的派出机构，还是政府的直属机构；无论叫行政审批中心或便民服务中心，还是叫公共行政服务中心，其形式和内容都大同小异，没有本质的区别。它们都是按照转变政府职能、转变管理方式、转变干部作风，提高行政效率、提高服务水平、提高防腐能力，服务人民群众、服务改革开放、服务经济建设的思路和要求，遵照“公开、公正、便民、高效、廉洁、规范”原则，把管理与服务、监督与协调、规范与引导有效结合起来，积极应对市场经济发展需要，由党委、政府共同决定建立的一个从机制上转变干部作风，从审批上优化发展环境，从源头上遏制审批腐败，从做法上同国际接轨，从行为上方便服务对象，从体制上推进服务型、效能型、法制型政府建设的载体和平台。

在一些地方，也有人认为：行政服务中心是一个以透明、便民、规范、高效为特征集中办理行政审批事务的办公场所。我们认为，这个界定有些过于简单化，未能完全体现行政服务中心的科学内涵。比较而言，我们认为还是前面的概括较为全面一些。

四、关于行政服务中心的结构与职能问题

行政服务中心与政府其它职能部门的最大区别，在于组织结构呈二元特征。即行政服务中心内部有两个层次：一是中心管理层，一般由中心的协调处（科）、督查处（科）、综合处（办公室）、投资代办处（科）等直属处（科）室组织，其工作人员的行政关系、工资关系、组织关系全部转入中心，工作经费由财政全额供给。管理层不是执法主体，没有具体执法权，在工作中只是代表政府对进驻中心的窗口单位及其工作人员和办理的审批业务进行管理、协调、监督、指导和服务。二是窗口服务层。由窗口单位派驻中心的工作人员组成。窗口工作人员除组织关系转入中心外，其行政、工资关系仍在原单位。窗口服务层具有执法资格，代表单位行使法律赋予本单位的审批权力。

窗口单位进驻中心后，单位原有的审批职能、审批责任，以及对窗口工作人员的隶属关系没有任何改变，改变的只是审批的地点、审批的方式和管理的形式，即由分散审批变成了集中审批，由多章审批变成了一章审批，由暗箱审批变成了阳光审批，由串联审批变成了并联审批，由后监督审批变成了前监督审批。正是这些简单的变化，才使中心在提高行政效率、方便群众办事、优化发展环境、遏制审批腐败等方面发挥了重要的作用。

从当前的实践看，各地行政服务中心要发挥应有的作用，必须赋予其应有的职能，就中心管理层来讲，一般应具有以下职责：（1）落实进驻行政服务中心的窗口单位；（2）确定进入行政服务中心的许可事项、审批事项和公共服务事项，并对这些事项的办理建立操作规程和开展日常监督检查；（3）按照行政许可法和其它法律、法规的要求对行政许可事项、行政审批事项和公共服务事项的登记、受理、审查、决定等环节的程序和时间进行规范；（4）对涉及2个以上单位的事项，协调建立联办机制并组织搞好联合办理；（5）督促服务窗口工作人员及单位，落实好公共服务事项的承诺办理制度；（6）制定中心管理制度，加强对落实情况的监督检查，对没有落实制度的窗口及窗口工作人员实施责任追究；（7）对窗口人员实施管理，并对其工作、学习、纪律情况进行阶段检查和年度考核；（8）受理办事对象或社会各方面对窗口单位及其工作人员在办理行政许可、行政审批、公共服务等方面的投诉，并协调有关部门调查处理；（9）提供与行政审批相关的政策咨询、信息发布、公共服务、投资代理等配套服务；（10）对窗口单位之间存在的职能互相交叉与执行政策不一等问题予以协调；（11）对窗口单位的行政审批服务工作和下级行政服务中心的管理工作，进行督促检查和业务指导，（12）行使有本级政府授权的其他工作职责。

窗口服务层作为责任主体，应明确以下工作职责：（1）受理、办理由本单位负责的行政许可、行政审批、公共服务、行政事业性收费等事务；（2）答复群众由本单位办理的行政许可、行政审批、公共服务、行政事业性收费等事项的具体政策规定及办理情况的咨询；（3）不断创新服务方式，在行政许可、行政审批、公共服务、行政事业性收费等事项的办理上为办事对象提供更加快捷、高效的服务。

五、关于行政服务中心的基本作用与基本功能问题

各地行政服务中心，一般来讲能够发挥6个方面的作用：一是高效作用。即能够通过减化程序、压缩时间，提高办事效率；二是服务作用。即能够通过“一站式”平台，提供公共服务，方便企业和群众办事；三是监督作用，即能够加强事前控制，实现事前监督，从源头上预防审批腐败；四是协调作用。即能够协调窗口单位分清职能，理顺职责，促进工作配合；五是规范作用。即能够规范审批行为，促进公平办事，推进依法行政；六是转化作用。即能够通过中心建立的新型运作机制，促进干部作风转变，促进政府职能转化，促进服务型政府建设。

从行政服务中心发挥的作用看，各地行政服务中心一般具有三种基本功能：一是转变政府职能，优化发展环境；二是提高行政效率，方便服务对象；三是强化事前监督，遏制审批腐败。

六、关于行政服务中心的效率与服务问题

效率和服务是行政服务中心能够存在和发展的两大前提。所以，提高效率和搞好服务，一直是每个中心都在努力解决的两个问题。

从实践看，提高审批速度，必须采取综合措施方能奏效。就多数地方的做法来看，在领导重视、认识到位的情况下，还必须从技术层面上解决好五个问题。

一是工作人员要到位。即窗口工作人员必须符合“政治素质高、业务能力强、服务态度好”的标准，每个窗口工作人员都应该是单位领导信得过的业务骨干，不仅能够独挡一面，而且对单位的其他业务也比较熟悉。

二是领导授权要到位。即能够使窗口人员既能受理，又能办理。一般情况下，应将审批权分为受理权、审查权、核准权、监督权等几种形式，并将审批事项的受理权、审查权、核准权授予窗口人员和首席代表，把监督权授给主管领导，内部配合科室或窗口首席代表，在审批工作上形成“窗口受理办理，提高审批效率；办后及时归档，移交后方管理；后方及时监督，进行批后纠错”的审批权力运行新机制。

三是职能整合要到位。就是成立许可审批服务科或将分散在单位内部各科室的审批职能相对集中到1个科或2——3个科，解决多人管一事，多科管一事，互相掣肘，效率不高的问题。即一个科能干的事不要分给两个科干，一个人能干的事不要分给两个人干，尽量减少参与人员和中间环节，实行专职人员专一审批的办法，提高审批效率。

四是服务前移要到位。就是做审批工作的同志，无论是主管领导，还是具体办事人员，都要缩短服务距离，要全部由单位前移到大厅服务，解决单位科室与中心窗口两分离的问题，实现真正意义上的“一站式”办公。

五是基础设施要到位。就是要有足够的办公场地，先进的办公设备，以及内外办公网络，为实现集中办理、统一办理、联合办理、远程办理、便民高效提供必要的条件。

强化服务意识，提高服务质量，不仅是各地中心大讲而特讲的一个口号，同时也是各地中心积极进行的一个实践。就平顶山的情况看，我们在优质服务方面，把口号变成实践的做法主要有限时服务、微笑服务、上门服务、预约服务、代办服务、跟踪服务、联合服务、快递服务、政策服务、廉洁服务、电子服务等10多种形式。这些服务形式是行之有效的，对各地中心来讲也具有广泛的代表性。今后，随着行政服务中心的不断发展，更多更好的服务形式也将会不断的被创造出来。

七、关于影响行政服务中心发展的障碍问题

在当前的行政管理体制不变和中心结构二元化的情况下，行政服务中心的发展主要面临五大障碍：

一是认识上的障碍。主要是一些单位对成立行政审批服务中心的重要性认识不足。认为成立中心是权宜之计，是临时性的措施，没有看到中心的成立是深化行政审批制度改革的需要，是从源头上治理腐败的需要，是发展社会主义市场经济的需要，是建设服务型政府的需要，从而表现在工作上，有短期行为，应付思想。

二是观念上的障碍。主要是一些部门的中层干部不能树立正确的权力观，把公共权力当成私有之物，不愿意把手中的权力放到中心去公开运行，接受监督。主要表现是：对审批事项该简化的程序不愿意简化，该去掉的前置条件不愿意去掉，该移交窗口的权力不愿意移交，该给窗口工作人员说明的不愿意说明，该前移到中心服务的不愿意前移，把窗口当成单位的“收发室”和“咨询台”，甚至对窗口审批工作设置障碍。

三是体制上的障碍。当前我们国家实行的分权体制，政府职能分配到各个局委，各局委

职能分配到各个科室。这种分权体制下，很多审批事项的办理需要局委之间、科室之间密切配合，相互协调。但是在审批事项进中心后，一些科室工作人员因利益驱动，互相牵制，缺乏创新，不仅不密切配合窗口工作，甚至处处为窗口工作设置障碍，严重影响了行政审批服务工作的开展。这种体制不改变，行政审批制度改革将难以推进，行政审批效率将难以提高。

四是法律法规上的障碍。现在有相当一部分法律法规，特别是部门规章的规定与国家行政审批制度改革的精神、与行政许可法和依法行政实施纲要的要求不一致。尤其是有些规定已明显不适应发展市场经济的要求，而个别部门和单位出于维护自身利益的考虑，总是拿这些过时的规定作“护身符”，与中心讨价还价，不愿改进服务工作。

五是来自上级部门的障碍。主要是有些上级部门的权力下放不到位，有权的事情抓住不放，影响审批工作效率的提高；有些上级部门让下级部门代收费用，却不提供收费依据，增加了下级单位开展工作的难度；还有一些上级部门越权滥设行政许可，下级部门执行不对，不执行也不对，左右为难。

八、关于如何办好行政服务中心问题

通过了解各地情况，结合平时的工作实践，在如何办好中心这个问题上，我们归纳了七种观点。

第一种观点：领导决定论。持这种观点的同志认为，在当前以分权为特征的行政管理体制和以“一变四不变”（地点变，审批主体、审批权力、审批责任、审批人员隶属关系不变）为特征的行政服务中心组织模式下，一个地方的中心能不能办好，关键在领导，也就是说主要决定于这个地方的党政主要领导。主要领导重视，决心大、措施硬，改革的阻力和杂音就会小，工作进展就比较顺利，效果就比较明显。反之，中心建设有可能流于形式，甚至会垮掉。

第二种观点：“三士”结合论。“三士”即有权之士、有识之士、有为之士。持这种观点的人认为，建立行政服务中心是对现行行政管理体制的一次重大改革，要想打破旧的体制，使改革取得成功，权力、理论和实践这三者不可缺一。也就是需要能够决策拍板的有权之士，能够提供理论指导的有识之士，能够排除困难、勇于献身改革实践的有为之士，这三者只有认识一致，形成合力，办好行政服务中心这项艰巨的改革才会成功。

第三种观点：虎猫配合论。持这种观点的同志认为，在行政服务中心这个联合国式的机构中，独立行使审批权的窗口单位，好像一群老虎，权力有限的中心，只能是一只猫。虽然猫可以为虎师，但是，老虎并不一定会完全听命于猫的安排，在利益冲突时，老虎甚至想把猫给吃掉。因此，让一只权力有限的猫去协调一群势力很大的老虎，可以说是一件非常困难的事情。所以，在办中心这件事上，各窗口单位与中心的配合非常重要，如果窗口单位不予配合，中心将会成为一个空壳，办不下去。

第四种观点：功能扩大论。持这种观点的人认为，东南方的一些中心，过去主要以办理投资审批为主，随着审批制度改革的深化，审批事项的减少，其审批功能将会弱化。在这种情况下，要想把中心办好，必须树立与时俱进、开拓创新的观点，也就是在做好审批工作的同时，围绕建设服务型政府、为市场主体创造良好发展环境的大目标，积极完善中心的服务、监督等功能，即把面向群众、面向企业、面向社会乃至面向单位的各类行政审批、行政服务、招标投标、中介服务、行政收费等事项纳入中心，统一服务标准，规范服务行为，提供优质服务，加强事前监督，遏制腐败发生，促进社会公平。

第五种观点：以人为本论。持这种观点的人认为，要办好中心，必须充分发挥中心全体工作人员的作用。一是对全体窗口工作人员要高看一眼，厚爱一分，充分调动他们的积极性和创造性，增强他们的使命感、责任感，想方设法让这支改革的主力军安心在中心工作，自觉为中心发展献计献策，主动为中心建设出力流汗，贡献聪明才智；二是各窗口单位，在选送工作人员时，要把本单位最优秀，能干事、会干事、品质好、素质高的业务骨干派到中心；三是窗口单位对在中心工作的人员要放心、放手、放权，授权到位，让窗口人员既能受理又能办理；四是各窗口单位不要随意调换窗口工作人员，保持窗口工作人员的长期相对稳定。

第六种观点：科室前移论。持这种观点的人认为，办事效率的高低是衡量中心成功与否的重要标志。如果各单位设在中心的窗口是个收发室，只能受理不能办理，不仅不能提高审批速度，而且会降低办事效率，给服务对象增加不必要的麻烦。若要解决好这个问题，提高窗口的办事效率，实践证明，只有对各单位内部的审批职能进行重新组合，把审批权力相对集中到一至两个科室，再将这些科室整体前移到中心办公，使受理——审查（勘察）——决定——打证等环节全部由中心窗口人员完成，变窗口——单位两处办理为窗口一处办理，其效率自然就会大大提高。

第七种观点：体制突破论。持这种观点的同志认为，现在各地行政服务中心组织形式上的双层结构，很难使中心的运行质量和效果保持长久的高效。也就是说中心的稳定性很差。因此，要想把中心办好，必须突破现行的管理体制，按照行政许可法相对集中行政许可权的要求，把原来分散在各单位的审批职能剥离出来，由行政服务中心统一行使，彻底解决“前店后厂”、中心与单位之间“两张皮”、窗口与科室之间“两分离”的问题，让中心由间接的协调机构变成直接的办理机构，独立行使审批权。

九、关于行政服务中心的阶段发展问题

目前，各地行政服务中心已经开始由自由探索阶段走向理性发展阶段。我们认为，按照国家行政管理体制改革实行“三权分设”的设想和行政许可法相对集中行政许可权的规定，以及行政服务中心不断追求高效率的内在要求，行政服务中心的发展将要经历三个阶段：

一是初级阶段，即初步集权阶段。通过强制方式，把各单位的审批事项集中到行政服务中心实行“一站式”办公，变暗箱操作为阳光操作，变分散办理为集中办理，变间接监督为直接监督，变各自为政为联合行政。通过办公场所、办公方式的改变，有限度地提高行政效率，让群众少跑一些腿，初步改变“门难进、人难找、脸难看”的衙门作风。

二是中级阶段，即适度集权阶段。在各窗口单位内部成立行政服务（许可、审批）科，把单位内部的许可、审批职能相对集中到一个科或两三个科，再将这些科室整体前移到行政服务中心办公，真正实现“一站式”服务，以解决后方科室与前方窗口不协调不统一，单位内部互相扯皮，让群众两头跑的问题，通过内部体制的适度改革，进一步提高审批效率。

三是高级阶段，即高度集权阶段。打破现有的行政管理体制模式，按照行政许可法相对集中行政许可权的规定，在地方政府的组织机构中设置行政许可局，把原由各单位行使的行政许可（审批）职能剥离出来，上收政府后集中交给行政许可局。通过体制的根本性变革，彻底解决一个地方政令不通、单位之间各自为政的问题，实现政府职能的统一、规范、高效运作。建立行政审批服务中心的意义

一、有利于重塑政府形象，改善政社关系和干群关系

过去，公众申请行政审批遇到的推诿、扯皮、刁难现象屡有发生，“衙门作风”、“官僚习气”，“门难进、脸难看、话难听、事难办”，“不给好处不办事，给了好处乱办事”的作风公众最反感，行政审批服务中心的建立，可较大程度地改进这一问题。公众得到的不仅仅是方便和少跑路，更重要的是塑造了高效、廉政、亲民、为民的政府形象，改善政府及其部门与社会公众的关系，减少冲突与矛盾，实现行政行为的和谐有序。

二、有利于促进政府职能转变和行政管理体制改革

长期以来，政府部门越位、缺位、错位并存；在行政管理方式上重管理、轻服务，重事前审批、轻事后监管，行政管理带有明显的趋利特征，权与责脱节，权与利挂钩。行政审批服务中心的建立，从服务机制上，从服务环境上能促使上述问题得到有效改善，并已成为深化行政管理体制改革，推进服务型政府建设的试验场、检验台和突破口。

三、有利于建设法制政府，从源头上预防和遏制腐败

行政审批服务中心的建立和《行政许可法》的实施，对从源泉头上预防和遏制腐败起到良好作用。这种集中审批模式，规范了审批程序，实现了有效监督，使滥用公权和私用公权的机会大大减少。同时，审批事项进一步清晰明确，行政许可设定清楚规范，审批过程公开透明，避免了乱设行政许可事项和随意增减行政许可主体，对建立有限责任政府和法治政府起到了积极的作用。

由于目前自治区和呼伦贝尔市尚未严格按照行政许可法的要求，未实质性的开展行政许可制度改革，因此，我旗行政审批服务中心处于在探索中发展阶段，各项工作都需进一步完善，各项工作关系都需进一步理顺。各行政审批职能部门按照旗政府的要求，积极转变工作思路，配合中心开展工作，在全市2007年度考核中，我旗中心荣获第一名的好成绩。但客观地讲，仍有许多方面群众有意见。但我们相信，只要我们按照成立行政审批服务中心的目的和意义坚持不懈地开展工作，只要各部门积极配合，逐步规范各项审批行为，就一定能推进服务型政府和法治型政府建设进程，切实把这一便民服务平台建设好。