改革开放以来我国环境政策的发展

改革开放以来我国环境政策的发展

摘要：环境问题是社会经济发展的产物，环境保护政策是解决环境问题的关键。改革开放三十多来，我国环境保护政策在应对日益复杂的环境形势中不断深化发展。相关法律法规不断完善，经济手段和政策在环保中开始发挥作用，环境保护政策开始强调“人文关怀”的回归，环保理念逐步深入人心。本文通过梳理改革开放以来党的工作报告中对环境问题的表述，总结三十多年来环境政策的演变发展，揭示我国环境工作在近三十多年取得长足发展。

0 前言

20世纪发生的世界八大公害在全球掀起了环境保护的浪潮，人们认识到环境政策是遏制环境污染和生态破坏的有力工具。为此一些发达国家率先行动起来，纷纷颁布了相应的环境政策法规。美国于1969年制定的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act，简称NEPA），是世界范围内最早的环境法，它既是防止环境污染的规制法，又是把行政机关的有关环境的行政决定过程在一般公众面前进一步明确化的法律。而欧盟在1972 年10 月也正式颁布了欧共体共同的环境政策，1973年11月颁布实施了欧盟第一个环境行动计划。

改革开放三十多年，我国经济一直维持着快速发展的势头，然而环境问题也始终伴随着经济社会发展的全过程。随着工业化、现代化、城市化进程的加快，大气污染、水质污染、固体废弃物污染等发达国家上百年工业化进程中分阶段出现的各种环境问题在我国集中显现，并危及我国经济、社会、政治、健康和生态的安全。环境问题是典型的“外部性问题”，多为“市场失灵”所致。因此，政府在解决环境问题中扮演着不可替代的作用。经过30多年的努力，我国环境保护的制度建设取得较大进展，为未来环境质量的改善奠定了良好的基础。然而由于我国人口众多、人均资源匮乏、生态环境脆弱等特殊国情，中国环境保护仍然面临着许多挑战。

本文梳理了改革开放以来党的工作报告中对环境问题的表述，总结了三十多年来环境政策的演变发展，揭示了我国环境工作在近三十多年取得长足发展。

1 党的工作报告中环境问题的表述

党的全国代表大会上的工作报告中越来越大的篇幅提到环境问题，生态环境的战略地位越来越高。

1.1 十四大报告中环境问题的表述

十四大报告中，加强环境保护和控制人口增长作为我国的基本国策一并表述。环境问题只有短短一句话：要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境。

1.2 十五大报告中环境问题的表述

党的十五大报告充分认识到人口增长、经济发展给资源和环境带来巨大的压力。依然强调环境保护这一基本国策：正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系。资源开发和节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率。统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律。实施资源有偿使用制度。加强对环境污染的治理，植树种草，搞好水土保持，防治荒漠化，改善生态环境，同时强调美化生活环境。明确提出了实施可持续发展战略。

1.3 十六大报告中环境问题的表述

党的十六大报告充分认识到生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出，经济发展和人口、资源、环境相协调。可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。

必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。稳定低生育水平。合理开发和节约使用各种自然资源。抓紧解决部分地区水资源短缺问题，兴建南水北调工程。实施海洋开发，搞好国土资源综合整治。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。

1.4 十七大报告中环境问题的表述

党的十七大报告第一次明确提出了建设生态文明的目标：基本形成节约能源资源和保护生态环境经济结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改

善。生态文明观念在全社会牢固树立。

强调加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。发展环保产业。加大节能环保投入，重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境。加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候作出新贡献。

1.5 十八大报告中环境问题的表述

党的十八大报告肯定了十七大以来生态文明建设扎实展开，资源节约和环境保护全面推进，取得了突出的工作进展，同时认识到生态环境方面存在的诸多问题。将生态文明专门成为一个独立部分，全面阐述了我们国家的生态文明建设，把生态文明提到一个新的历史高度，系统化、完整化、理论化地提出了生态文明的战略任务。强调吧生态文明放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设各方面和全过程。

坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。做到优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度及加强生态文明制度建设。

2 改革开放以来我国环境保护工作发展的三个阶段

建国之初，环境并未成为我国的问题“一五”计划时期国家优先发展重工业，虽然尽力注意产业布局并有计划地采取防治措施，但是大跃进时期“五小”企业遍地开花，同时文革期间受“变消费城市为生产城市”的政策引导，城市工业开

始大规模发展，环境问题逐渐显现。随着国内污染事件的频频发生以及国外环境保护运动的推进，我国开始逐渐重视环境保护。

2.1 我国环境保护的初步发展时期

十一届三中全会确立了全党全国的工作重点转到社会主义现代化建设。随着国家发展战略转变，环境保护法规和政策等制度建设也开始进入发展阶段。第一，环境保护法律法规的建立。到1991年为止，我国制定并颁布了12部资源环境法律，20多件行政法规，20多件部门规章，累计颁布地方法规127件，地方规章733件以及大量的规范性文件，初步形成了环境保护的法规体系，为强化环境管理奠定了法律基础。第二，环境保护被确定为一项基本国策。第二次全国环境保护会议宣布环境保护是中国的一项基本国策。这对我国环保事业的发展产生了极其深远的影响。第三，三大政策和八大制度的形成。1989年4月底召开的第三次全国环境保护会议确立了环境保护的“三大政策”和“八大制度”。第四，环境保护纳入国民经济和社会发展计划。第五，环保主管部门成为国务院直属机构。1984年成立国务院环境保护委员会，其职责为/研究审定环境保护方针、政策、提出规划要求，领导和组织协调我国的环境保护工作。第六，环境教育的全面开展。

2.2 我国环境保护的加快发展阶段

1992年邓小平“南巡”讲话后，中国环境保护进入加快发展阶段。第一, 环境保护纳入中央人口工作座谈会的议题。1991年，针对我国经济社会发展中不断累积的人口资源环境矛盾，江泽民同志建议“两会”期间召开“中央人口资源环境工作座谈会”。第二，环境立法进程加快。1992年后，我国先后制定出台了《清洁生产促进法》等5部新法律，修改了《大气污染防治法》等3部法律，国务院制定或修改了5自然保护区条例6等20多件环境法规。制定和修改环境标准200多项。第三，环境保护战略逐步转变。1992年以来，先后提出《环境与发展十大对策》、《21世纪议程》等文件，并在八届人大四次会议批准《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，将环境保护纳入我国经济社会发展的整体加以统筹规划和安排。第四，提出总量控制和跨世纪绿色工程。第五，利用经济手段保护环境得到重视。通过产业政策、投资政策、财税政策、价格政策、进出口政策等使节约和综合利用资源的企业受益。第六，排污许可制

度试点。1992年度，全国除西藏、青海等少数省、自治区和台湾省外，均开展了排放水污染物许可证发放工作。第七，大力推进清洁生产，积极发展环保产业。1997年国家有关部门要求企业把清洁生产作为污染物达标排放和总量控制的手段。第八，制定技术政策，以提高资源利用效率，减少废弃物排放。我国2002制定的“国家产业技术政策”中明确指出要重点推进高新技术与产业化发展，用先进适用技术改造提升传统产业。第九，改革环境影响评价制度，企业环境目标责任制不再执行。国家环保局对建设项目环境影响评价制度进行改革：对开发建设项目进行分类管理；引入竞争机制，试行环境影响评价工作的招标制；试行环境影响“后评估”工作；推动区域环境影响评价工作。第十，推行环境标志制度。第十一，1992年成立中国环境与发展国际合作委员会。1998年，国家环保局升格为国家环保总局。第十二，环保教育进一步加强。经过多年探索，我国环境教育覆盖基础教育、专业教育、成人教育和社会教育，基本形成了具有中国特色的环境教育体系。

这阶段，全国环境质量呈局部改善但整体恶化的态势。一些城市以及部分区域的环境问题得到缓解，但同时，环境污染却从城市向农村扩散、从东部向西部转移。公众环境意识偏低同样是这阶段环境保护工作的难点。1995年起，中华环保基金会与中国人民大学社会调查中心共同制定了“全民环境意识调查”实施方案，研究得出的结论是：城乡居民环境知识水平较低，一般居民对环境质量恶化的趋势感觉不明显；对全球环境问题知之甚少；大多数人认为环境保护与己有关，但对个人的努力信心不足；城乡居民环境保护行为消极，在公共场所的环境行为失当。这是当时我国广大公众环境保护知识、意识和行为的真实体现。

2.3 我国环境保护的深化发展阶段

进入21世纪以来，环境保护进入深化发展阶段。第一，加大执法力度。2006年，国家环保总局和监察部发布“环境保护违法违纪行为处分暂行规定”强化国家各级行政机关和相关企业的环境责任，极大地震慑了环境保护违法违纪者。第二，出台产业政策，贯彻落实节约资源和保护环境基本国策。2006年国家发改委密集出台多项规范限制高能耗、高污染行业发展政策，加强对钢铁、水泥等行业的投资和贷款的控制，促进产业结构调整和优化升级。第三，推进生态工业园和循环经济的发展。2003年，国家环保总局要求建立循环型企业。开展物质的

循环利用，能流的梯级利用，废弃物资源化，形成废物和副产品的循环利用生态产业链。规范中央补助地方清洁生产专项资金的使用管理，采取拨款补助办法，支持石化、冶金、化工、建材等重点行业中小企业实施清洁生产。第四，规划环评全面实施。2005年4月13日，国家环保总局针对圆明园环境整治工程举行了《环境影响评价法》实施后的首次听证会。2006年3月，国家环保总局颁布中国环保领域第一部公众参与的规范性文件《环境影响评价公众参与暂行办法》。环境影响评价的宏观经济管理“调节器”、防止环境污染和生态破坏“控制闸”、预警宏观经济发展趋势“晴雨表”的作用日益彰显。第五，成立区域性环境监察机构，环境保护能力得到加强。2006年国家环保总局组建11个地方派出执法监督机构，“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监察体制进入实施阶段。生态环境监察试点在全国107个地区展开。初步形成全国自然保护区网络。核与辐射管理基本处于受控状态，放射源得到初步控制。在2008年机构改革中，国家环保总局升格为环境保护部，进入国务院组成部门。2004年6月，国家环保总局与国家统计局联合启动了绿色GDP研究工作，并在全国10个试点省市进行了绿色国民经济核算与环境污染损失调查。GDP计算方式发生变化，政绩考核增加环保内容，地方领导干部政绩观的转变有了更大的推动力量。

3 我国未来环境政策的发展特点

未来我国环境政策需要加快创新，直面挑战，弥补短板和缺位领域，适应好新形势下的环境保护需求。

一、继续强化污染物总量减排政策。二、环境政策将由污染控制型政策逐步转向以环境质量改善和环境风险防控为目标的环境政策。三、不断提升环境经济政策在环保工作的作用。四、积极出台和实施环保投融资政策，引入社会资本进入到环保领域。五、重视实施体现区域差异性的环境政策。六、重视推进多污染协同控制政策。七、环境政策执行力不断受到重视，也开始逐步从重视环境政策实施效果向环境政策实施效率转变。八、更加重视公众参与和环保自愿政策在环保工作中的作用。九、重视推进环保绩效考核。十、重视开展环境政策评估机制建设。

4 结语

随着公众参与热情的高涨，以及我国环保NGO队伍的不断扩大，民间开始逐渐成为环境保护的重要力量。民间环保组织在宣传与倡导环境保护、提高全社会的环境意识、开展民主监督、为环境事业建言献策、扶贫解困、推动发展绿色经济、维护社会和公众的环境权益、保护珍稀濒危野生动物等方面发挥了积极作用。比照西方发达国家的环境保护队伍，我们有理由相信，随着各社会要素的成熟，民众将会成为未来我国环境政策的主角。