011.“四定式”的北京市保留型村庄规划管控方法研究

“四定式”的北京市保留型村庄规划管控方法研究1

张建，吕攀，赵之枫

摘要：北京市贯彻实施乡村振兴战略，提出美丽乡村建设行动计划。大量的保留村，如何落实减量任务，如何形成长效管理机制，成为题中之义。本文从规划管控的角度出发，探究北京市农村地区管控问题，梳理矛盾关键。针对新形势下村庄规划编制要求，提出“四定式”的规划管控方法，并搭建村庄规划管控数据库的逻辑框架。最后，列举2016年住房城乡建设部评选的“全国村庄规划示范村”——北京市门头沟区炭厂村村庄规划的相关内容，对管控方法进行验证。

关键词：试点村，保留型村庄，规划管控

1前言

1.1背景

1.1.1政策背景

习近平总书记在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，该战略明确了振兴乡村的具体行动目标任务，是新时期“三农”工作的总抓手。

北京市政府印发《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018—2020年）》，制定全市村庄的美丽乡村建设任务。

1.1.2村庄规划编制探索

自2013年开始，住房和城乡建设部多次开展“全国试点村”村庄规划编制工作，以期增强村庄规划的实用性与指导性。

1.1.3转型时期规划管控的作用加强

规划管控是生态文明建设的手段，也是对资源整合的有效抓手。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出构建新型城乡体系与管控要求，针对不同地区的资源禀赋条件，制定分区指导、分类推动、分级管控的发展策略。

1.2研究对象

本文的研究对象为北京市保留型村庄。即：北京市规划和国土资源管理委员会2018年初编制的《北京市村庄分类初步方案》中划定的两类型村庄：特色保留村庄和提升改造村庄，共计1734个，占现状村庄数量的46%。

保留型村庄是落实乡村振兴战略与北京市“美丽乡村”建设的主要实施对象，对其规划管控日益成为重点。

1本文受国家自然科学基金《基于生产－生活－生态差异的县域村镇体系发展模式研究》（项目批准号：51578009）。

图1-1研究对象界定

2北京市村庄现状问题及分析

2.1集体建设用地不集约

2013年北京市集体建设用地为1536平方公里，占建设用地总量的44.4%，集体建设用地呈现出土地使用地粗放的特点。

宅基地约565平方公里，占集体建设用地的36.7%。北京市人均宅基地面积约224.8平方米，超过《镇规划标准》规定的人均建设用地150平方米。

集体产业用地约488平方公里，占集体建设用地比重的31.7%，用地经济效益低下，能源消耗大。全市集体产业用地地均产值约8亿／平方公里，不足亦庄开发区的1/20，单位产值能耗约却是全市工业企业的1.3倍。2

2.2农村地区风貌不协调

“杂物堆放”、“侵街占道”的现象频出。调研发现，村庄街巷及公共空间被杂物、储物棚、加建建筑等占用。随着保留型村庄产业向旅游、文化创意等发展，村民在有限的宅基地内，自发进行“加建”、“加高”、“封顶”等建设活动，农村地区环境被缺乏管控的自建活动破坏。

2.3农村地区管理不到位

以往“重城轻乡”的规划管理模式，造成农村地区部门监管不到位，集体建设用地无序扩张，村庄生态空间不断受到侵蚀。2010至2012年两年间，新增集体建设用地占用耕地2.8万亩，期间合法审批的集体建设项目占用耕地仅770亩，合法合规的不到3%。3

2数据来源：郭光磊等.京津冀协同发展背景下北京市城乡一体化发展研究[M].北京:中国农业出版社2017.

3数据来源：徐勤政《集体建设用地存量的形成与消纳——北京市集体建设用地规划实施研究中的思

图2-1村庄公共空间被肆意侵占

图2-2村庄建设风貌混乱

2.3农村地区管理不到位

以往“重城轻乡”的规划管理模式，造成农村地区部门监管不到位，集体建设用地无序扩张，村庄生态空间不断受到侵蚀。2010至2012年两年间，新增集体建设用地占用耕地2.8万亩，期间合法审批的集体建设项目占用耕地仅770亩，合法合规的不到3%。4

农村集体土地的产权特征复杂，分散的权属关系为规划管理实施带来困难。当前，北京市已完成了集体土地所有权确权登记发证工作。但土地使用权确权登记发证工作进展缓慢，就宅基地而言，全市范围内仅开展了13个村的地籍调查试点工作。

考》。

4数据来源：徐勤政《集体建设用地存量的形成与消纳——北京市集体建设用地规划实施研究中的思考。

3北京市保留型村庄规划管控矛盾分析

3.1规划编制的矛盾

3.1.1多规不协同，用地减量难

北京市集体建设用地按“两规合一”程度划分，符合两规的有444平方公里，仅占集体建设用地比重的29%。单符土规的有493平方公里，单符城规的有127平方公里，两规都不符的470平方公里。5

用地指标认定不一致，为村庄用地减量核算认定带来困难。以通州区仇庄村为例，2015年国土二调、2011年国土规划、2006年批复的村庄规划、现状等指标均不一致，为村庄规划工作的开展带来诸多问题。

图3-1仇庄村现状、土地调查、土地利用规划与村庄规划指标对照

3.1.2村庄规划编制内容浅，成果差异大

传统“总体规划”深度下的村庄用地布局，难以具体指导村庄建设。部分单位在规划编制中，简单将村庄范围内统一划定为村民住宅用地，忽视村庄公共服务设施用地、村庄道路与交通设施用地的边界，加之村民缺乏边界意识，产生“占街经营”、“侵街占道”等行为。此外，规划中缺乏对保留型村庄建筑风貌的引导，村民翻建、改建不受村庄规划的限制，造成村庄建设风貌混乱。

3.2规划实施管理的矛盾

3.2.1村委会对宅基地管理无实权，执行管控遇难题

北京市宅基地的审批方式为“镇审区批”。宅基地管理属于政府行政管理工作，村委会对其的管理行为归属于“协助政府从事行政管理”。因而，村委会对村庄用地，特别是宅基地，执行管控存在困难。

3.2.2部门多龙治水，统筹管控易掣肘

村庄规划涉及的内容详多，形成规划、国土、农委、发改、林业等多部门参与规划管理，各个部门分管内容偶有重叠与交叉，造成工作不协调、不匹配，易形成掣肘。

5同2。

3.3规划政策执行的矛盾

3.3.1历史遗留问题多，确权工作难完成

宅基地上居住者的身份呈多元化。在1999年《土地管理法》修订以前，符合一定条件的农村居住生活的非农业人口，可以在农村申请宅基地。且由于腾退管理工作不到位，已转化为非农业人口的人员，仍享有宅基地。

宅基地面积普遍超标，登记面积存在争议。自北京市《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》实行初始，部分村民自知其宅基地规模超标，担心罚款，便在权属登记时取《管理规定》上限，既0.4亩作为现状认定。但随着商品经济社会的发展，农民产权意识不断强化，曾经认定的权属登记又被自我否定，致使登记面积存在争议，从而加剧宅基地确权工作的阻力。

此外，由于继承、分家等原因，形成“多户一宅”与“一户多宅”的现象。“一户多宅”随着宅基地的有偿退出可以得到解决，但“多户一宅”的情况则需要重新分配宅基地，情况更加复杂。

3.3.2实施《乡村建设规划许可证》工作多种原因难落实

为满足农民生产和生活需要，遏制农村无序建设和浪费土地，制定乡村建设规划许可制度。北京市就该证，特别是针对农房的规划许可，难以落实。首先，权属不明，不符该证的核发前提。其次，农民对该证的申请意识较为淡薄，且不清楚具体程序。第三，大部分乡镇人民政府组织架构中暂无村镇规划建设管理的专项机构，且缺乏相关专业人员配备。因此，造成村民建房的《乡村建设规划许可证》难以进一步开展。

4“四定式”北京市保留型村庄规划管控方法

针对新形势下村庄管控的用地减量任务与规划编制要求，本文提出“四定式”的规划管控方法。

4.1“定量”－多规融合下的用地减量

4.1.1明确保留型村庄减量技术路线

保留型村庄，对宅基地、产业用地、公共服务与管理用地采取不同的减量方式。重点对宅基地、产业用地中违法建设、低端低效用地及闲置地进行减量，减量优先还绿，其折减指标部分可用于设施配套，补齐短板。

图4-1保留型村庄建设用地减量技术路线

4.1.2制定保留型村庄“定量”规划四步骤

保留型村庄开展“两规合一”工作。首先，基于区级、乡镇两级统筹确定建设用地规模。其次，对土规、城规建设用地进行空间叠合和分类。第三，以项目库的形式，明确淘汰项目与优先建设项目。最终，对用地进行整理。优先保障民生与重大项目类用地的落实，再针对其中存在“减量难”的用地与项目库进行对照和梳理，完成“多规融合”与减量集约。

4.2“定界”-划定空间管控界线

4.2.1划定“两线三区”

整合保留型村庄生态要素，以生态保护红线、永久基本农田保护红线为基础，以资源环境承载能力为硬约束，结合土地适宜性分析，形成“两线三区”。

4.2.2适当划定村庄边界

结合用地减量目标，划定村庄建设用地边界，可划定建设用地拓展边界线。在明确村庄规模的前提下，可在村庄建设拓展边界内将居住与产业功能适当分离，为村庄长效发展提供一定弹性。

图4-2减量背景下居民点建设用地底线控制弹性开发示意分析

4.3“定形”－村庄风貌形态管控

4.3.1格局环境的“整形”

保留型村庄，应注重将自然环境作为村庄布局的本底与骨架，在规划管控中，通过村庄形态格局、景观界面与视线走廊形成控制要点，整合山水环境，管控村庄风貌。

图4-3村庄形态格局控制要点

图4-5视线走廊控制要点图4-4景观界面控制要点

4.3.2村庄公共空间的“相形”

规划依据要素将公共空间划分交通性空间与生活设施性空间两类，强调对公共空间形态与使用用途管控。

交通性空间，采取D/H的方式，进行管控引导。严格控制建筑屋顶高度HA、女儿墙高度HB及檐口高度HC，形成具有村庄风貌特色的传统交通性空间。主要人行街道可适度考虑用地兼容性，可沿街开办商业、农家乐等，村委会应对宅前店铺的高度HD做统一规定，具体建筑形式统一管理。

图4-6交通性空间D/H管控

图4-7生活性空间管理与控制

生活性空间，明确用地权属，村民不得侵占公共空间。对于保留型村庄，因宅基地多不规整、道路宽幅较不统一，因此，管控手段提出控制与管理两重方式。对于道路较宽的空间，在保障顺利通行的基本要求下，可以将部分街角空间，零碎场地划定为管理区，由村委会统一统筹，用作停车、绿化。对于道路较窄的街道，则需明确权属，划定公共空间控制区，严禁个人侵占。此外，对村庄公共空间形成整饬、清灰、理线、布车、激活、禁车、拆违等整治策略。

图4-8公共空间改造引导

4.3.3街巷空间“塑形”

村庄街巷空间是由建筑物、院墙、道路、绿化、设施等组合而成。在规划中应理清各类界面的特点及控制要求，营造环境氛围，从而塑造街道环境品质。

图4-9底界面与侧界面管控要点

4.3.4村庄建筑的“美形”

从整体格局来看，运用视线分析法对平原、山地建筑进行建设高度控制，保障建设形式与环境相和谐。运用三维技术，对新建、改建的建筑高度进行建设模拟，确定允许建设高度。保障街道界面连续，明确分区高度与具体管控形式要求，保障街道统一性与适度灵活性。

图4-10建筑布局要点

图4-11建筑高度管控

针对保留型村庄的建筑风貌特色，注重建筑色彩与材质的引导，延续传统建筑肌理，杜绝墙面粉饰装砌的做法，结合新技术做好建筑内保温。农宅改造中，应继承传统建筑中清水脊、脊头、窗下墙、建筑山墙等建筑细节，可进一步制定《村庄建筑风貌导则》，对村中新建、翻建村民住宅建筑进行引导。

4.4“定规”－村庄建设行为管控

4.4.1对许可督管理，建设项目合规合章

落实《城乡规划法》，规范乡村建设行为，保留型村庄需进一步对接《乡村建设规划许可证》。在村庄规划区内，对乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和村民集中住宅的建设项目，按照2013年出台的《北京市建设工程规划管理技术通则（征求意见稿）》的规定，继续予以落实。

针对村民宅基地的建设活动，按照使用用途予以细分。村民自住的改扩建行为，上报村民代表大会，征集四邻与村民、乡村规划师等相关意见后进行开工建设，并核发《乡村建设规划许可证》。若在宅基地上开展经营活动，如商店、农家乐、民宿、乡村酒店等，村民则需提供相关方案并做建设评估，报备村委会，同时明确建筑日后的经营管理服从村民代表大会的相关规定。

4.4.2搭平台宣规划，动员公众全程参与

构建完善村民全程参与导向下的规划编制流程，突出强调村民为意见主体、参与主体、实施主体。开展多方位的规划建设参与机制，引入非政府组织、搭建工作站，培育乡村规划师，通过乡村规划师对村庄实施过程进行长期跟踪、动态维护、规划咨询与监督落实。

图4-12村民自住农宅翻建、改建程序

4.4.3立村规树民约，促进规划管理长效

村庄规划管控，是一个动态的过程，需要村民自觉维护村庄秩序，规划内容应纳入村规民约。以《炭厂村村庄规划》为例，规划编制中，将村庄规划内容的风貌维护、交通组织、公共空间、农宅建设、文物保护、村容村貌、产业发展、村民生活等内容纳入“村规民约”，将专业技术文件语汇转化成村民易懂、便于传颂、朗朗上口的村规民约“三字经”，便于村民了解规划内容，从而促进长效管理。

图4-13规划内容纳入“村规民约”-《炭厂村村庄规划》

4.5基于GIS技术的村庄规划管控数据库建构

4.5.1数据库的建构意义

基于前文的分析，北京市保留型村庄在规划编制与管理上相关部门信息独立，数据资料缺乏整合共享，管控实施缺乏抓手。因此，应建立村庄基础信息与规划管控信息融合的综合数据库。

4.5.2数据库

数据库的基本构成包括村庄基础数据库、规划建设数据库与社会经济空间数据库。

图4-14村庄规划管控数据库-基础数据库构成

结合村庄实际，制定针对村庄特色的规划数据库子系统，例如“多规融合与减量集约系统”、“村庄风貌指引模拟系统”、“农房建设管控系统”等。

图4-15村庄规划管控数据库-特色数据库构成

4.5.4平台应用

通过GIS技术搭建保留型村庄规划管控工作平台，明确用地减量与多规合一的目标任务，在经济发展、空间落位与项目建设上形成管控实施协同。形成规土委与农委工作统筹，环保、林业、水务、发改等部门协同办公的工作机制。建立统一的技术标准与成果内容，将规划成果即时反馈入库。政府人员、规划人员、实施主体、村民等就村庄规划管控内容在此平台上进行沟通反馈。

图4-16村庄规划管控数据库-平台应用

5.村庄规划管控实证分析-以2016年全国村庄规划示范炭厂村农房建设管控系统为例

5.1实证背景

《炭厂村村庄规划》编制成果入选住房城乡建设建部2016年全国村庄规划示范，为北京市唯一获奖村庄规划。此次《炭厂村村庄规划》改变以往多以空间规划与建设为指向的村庄规划方式，探索基于权属关系的契约化村庄规划建设及管理模式，将规划延伸至村庄发展、建设与管理，建立长效机制。

5.2村庄现状简介

炭厂村位于北京市门头沟区妙峰山镇，为典型山区村落，村域面积12.59平方公里；村庄人口211户，376人。村落空间形态依山傍水，坐北朝南，村庄宅基地呈阶“三台地”式的布局。近年来依托村集体自主经营国家3A级景区神泉峡，村民收入不断提升。

图5-1炭厂村村庄形态示意图

图5-2炭厂村村庄剖面示意图

5.3管控思路

2013-2017年间，村中131座宅基地，有近120座院落进行翻建。村民居住舒适度普遍提升、农家乐开展如火如荼，但建设引导缺失，存在建筑高度“比高”、建筑风格“西化”、侵街占道等现象，对该村特有的台地传统格局造成破坏，不利于全域旅游的综合开发利用。

因此，对村中建筑体量的有效管控，是为维护不同利益主体权益的有效保证；对村民住宅形式的合理引导，是为维持炭厂村整体风貌格局，远期全域综合开发，村集体权益可持续增值的长效保护。

图5-3炭厂村台地格局传统/现状对比

5.4村庄风貌形态管控导则

以导则的形式，对村庄整体格局、重要节点、街巷台地等提出控制与引导要求，形成管控。

5.4.1整体格局的“把控美形”

规划控制村庄总体形态与天际轮廓线，严格限制新建、改建建筑物与构筑物的体量与高度，确保景视线开阔通畅，避免无序发展而导致台地形态的消失。

图5-4村庄空间格局剖面图

5.4.2空间格局的“明界定规”

村庄内严格控制和区分集体与个人用地权属，严禁个人建设占用公共空间。村民不得占用院落之间的空隙和道路进行建设。

5.4.3重要节点的“串联添趣”

规划在保持村庄原有街巷环境的基础上，以点、线的方式对村庄公共空间整体考虑，对街巷空间进行控制与组织，对节点空间进行设计引导。

图5-6村庄公共空间组织图5-5村庄公共空间分析图

5.4.4街巷台地的“提质增色”

（1）街巷空间

重点管控主要道路炭厂路。根据村民意愿，将炭厂路进行人车分流设计，设4.5米宽单向车行道，满足机动车通行需要；靠近建筑一侧为人行道，解决车辆对行人的干扰，并形成沿街商业氛围。

图5-7街道空间的控制与引导

（2）台地空间

台地空间是体现炭厂村格局特点的重要空间，也是村庄南北向联系的步行空间。台地空间宽度有限，因此各院落严禁侵占，村委会有权对该空间进行清理整治。街巷高宽比控制

在1／1至2／1，控制新建沿街建筑的形式、高度、色彩和材质，并采取适当的绿化形式和小品美化街巷环境。

图5-8台地空间的控制与引导

5.4.5民居建筑的“活化传承”

提出民居改造的建筑引导设计，从屋顶样式材质、门窗、院墙、入口、台阶、山墙、屋脊、影壁等十二项内容进行特色传承引导。

图5-9建筑设计引导

5.5村庄规划管控系统

针对住房城乡建设部关切的“以农房建设管理要求和村庄整治项目为重点”，结合北京市村庄管控的具体情况，基于GIS系统，尝试建立多尺度下的信息界面，并对农民建房行为进行模拟评估，针对侵占公共空间、影响四邻采光、有损村庄整体风貌的建房行为予以正确引导。

5.5.1系统界面

系统分为3个界面，村庄全局信息界面、院落信息界面、建筑信息界面。

村庄全局信息界面，由此可见道路名称、道路边线、道路宽度及车行方向。明确道路权属归村集体所有，村民严禁占用。以R-01道路为例展示。

图5-10村庄全局信息界面

院落信息界面，基于确权基础上，由界面可控制宅基地院落边界。该界面展示院落面积，居住户数、户主姓名、院落使用情况、院落坐标、宅基地使用权证相关信息等。同时，明确院落周边的公共空间信息如道路、人行空间、农田、零碎空间等，并对院落周边公共空间提出整治规定。

图5-11院落信息界面

建筑信息界面，反应建筑平面图及每栋建筑的相关信息，包括户主姓名、人口结构图示、建造年代、建筑质量、建筑面积、建筑高度、层数、使用功能等。在此界面提出建设管理引导内容。

图5-12院落信息界面

5.5.2规划决策可视化分析

建设高度模拟分析。通过GIS系统模拟村庄三层台地的风貌格局，用以管控村民住宅改造的建设高度。选择参照点，新建、改建的农房在所在片区建筑高度不应超过参照点高度。提出区域内建筑控高，引导周围建筑控制，保持村庄三层台地格局。

图5-13建设高度模拟分析

农房建设模拟分析。选择某院落进行农房建设模拟。该院落，位于炭厂路临街，建筑功能为村民住房及农家乐，前期调研该院落存在加建可能。扩建以院落扩建、院落封顶、楼层扩建三种情况进行模拟。对建设行为进行情景模拟，从权属、建筑风貌、建筑高度等方面对扩建行为进行管控。

图5-14院落扩建模拟

图5-15院落封顶模拟