中国珠海市水务一体化管理体制建设

中国珠海市水务一体化管理体制建设

阮本清1王浩韩宇平

（中国水利水电科学研究院，北京100044）

摘要：通过对珠海市水资源管理存在的问题分析表明，对水资源实行一体化的管理体制势在必行。珠海市的水资源一体化管理体制包括对一体化管理的目标、方向与方式，以及水资源一体化管理原则的探讨，同时提出了珠海市城乡水务一体化管理体制机构设置的建议，最后提出了珠海市实施城乡水务一体化管理的体制的措施。

关键词：珠海市；水务一体化管理；体制

中图分类号：文献标识码：A 文章编号：

1珠海市水资源管理体制存在的问题

在传统计划经济体制下，珠海市水资源管理涉及到原市水利局、市建委、市环保局、市规划国土局、市海洋与水产部门以及区市政、区水利局、镇与镇水利会等多部门管理。这种多部门水资源管理体制存在如下主要问题：

（1）“多龙管水”，条块分割，水资源管理效率低下

在传统计划经济体制下，珠海市的水资源管理部门较多，在这种体制下，水利部门负责水利工程建设和农村水利管理；建设部门负责城市供水、城区排水和地下水管理；规划国土部门负责供水规划、地下水勘探与管理等；环保部门监管水质；参与水资源管理工作的还有海洋、水产、港务、农业和卫生等部门，另外，区、镇及其下属机构也参与了水资源管理。这种分级多部门管理水资源的体制致使与水资源有关的管理政出多门，职能交叉，责任不清，相互扯皮，降低了工作效率，使水资源得不到充分利用与保护。

（2）城、乡水务管理相分离

长期以来，珠海市传统的水资源管理体制将城市与农村、地表水与地下水、水量与水质等进行分割管理，这种分割型的管理体制，不但严重地违背了水的自然循环规律，而且也违背了管理社会的一般原则。因此，常常造成管水源地的不管供水，管供水的不管水质和水源地状况。农村供水水质与量都得不到保证，出现水资源短缺与水资源浪费共存的局面。

（3）水质管理和水量管理相分离

珠海市地表水的取水、供水、排水、排污分别由三个部门管理，缺乏统一的规划和调度，原水利局作为珠海市政府的水行政主管部门，对河道污染却没有监督职权，也没有排污排水费的管制职能。水质与水量分割管理，违背了自然规律。

（4）“政企不分”、“管养合一”、缺乏市场竞争机制

由于“政企不分”、“管养合一”、缺乏市场竞争机制、资源补偿机制不建立，水利工程功能损失、水资源得不到有效利用、水质恶化的趋势得不到有效遏制：

现行体制下，政事、事企、管养基本不分，长期以来计划经济管理模式下形成的行业垄断和特殊地位，由于地位特殊，垄断经营掩盖了行业竞争，制约了城市排水管理水平、资金投入效益、生产效率的提高。由于缺乏资源补偿机制，水利工程功能损失，使防洪潮标准降低。

（5）政策法规不健全，造成水资源管理混乱

由于法规、政策不健全、不配套，水资源统一管理和保护力度不够。如由于排水管理作者简介：阮本清（1959-），男，河南辉县人，教授级高级工程师，研究方向：水资源管理。Email：:ruanbq@https://www.360docs.net/doc/303809262.html,

没有明确的执法主体、依据，难以控制进入污水处理厂的污水水质；由于政策法规不建全，出现了某些工厂采用清水稀释废水以降低污染物浓度的不正当做法；由于节水法规空白造成珠海市的节约用水工作处于无部门管理的状态等等。

2珠海市城乡水务一体化管理体制建设

针对上述珠海市现行水资源管理体制存在的问题，建立适应社会主义市场经济体制下对水资源管理的要求，实现水资源可持续利用，就必须对现有防洪减灾、水资源配置、水环境保护和商品水的供排水管理体制进行改革，对城镇和农村地表水与地下水等水资源的水量与水质实行统一规划、统一开发、统一配置、统一管理，对供水、污(废)水的排放或处理统一按市场化法则经营，依法向水资源和水环境用户征收有关税费，并按市场化法则实施商品水经营性收费。实现水的统一管理，加速商品水的市场化，必须建立珠海市城乡水务一体化管理体制。

2.1珠海市城乡水资源一体化管理的目标、方向与方式

2.1.1珠海市城乡水务一体化管理的目标

实行城乡水务一体化管理体制，实现水务管理的制度化、规范化、法制化、科学化、市场化、现代化。使管理体制适应珠海市防洪（潮）除涝、水资源利用和保护以及供排水等的基本要求。

2.1.2珠海市城乡水务一体化管理的方向

●加强管理体制的条块协调

●推进水务管理的社会运作

●加快水务管理的法治进程

●促进公众参与水务管理

●加强水务管理的细则研究

2.1.3珠海市城乡水务一体化管理的方式

通过打破城市与农村，地表水与地下水，水量与水质，取水、供水、排水与污水处理等的城乡之间、地区之间、部门之间的水管理界限，建立起城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水与节水、治污和回用等管理的城乡水务一体化管理体制。还要打破“政事企不分”、“投建管养不分”等的垄断管理体制，建立现代企业集团，鼓励竞争经营，从而使水务资产不断增值，逐步建立水务现代化企业制度。

2.2城乡水务一体化管理的原则

（1）水资源统一管理的原则

一龙管水，多龙治水，这是最基本的原则。必须坚持“理顺体制，一龙管水，强化国家对水资源统一管理”的原则；水资源统一管理的原则是“按流域统一管理的原则”、“水资源权属管理与开发利用的产业管理分开的原则”和“水量与水质统一管理的原则”，“由水务局代表国家行使水资源权属管理，其职责是对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质”。

（2）政、事、企分开的原则

政府职能要确实转变到宏观调控、公共服务和监督企业、事业单位运行方面来，对全市水事活动实施统一管理、统一调度、统一规划。事业单位按政府授权进行工作，并对政府宏

观调控给予技术支撑。企业单位按市场规律运作，并按现代企业制度进行自身建设。

（3）精简、统一、效能的原则

精兵简政，重点加强涉及地表水与地下水的统一管理、城乡水事活动的统一管理、水量和水质的统一管理。加快政府对人大、政协的建议以及用户意见的反应速度，扩大社会参与程度。

（4）权责一致的原则

调整各个部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。着力改善水利与环保、城建、市政等部门交叉重叠的环节。

（5）依法治水、依法行政的原则

加强行政体系的法制建设，建立水务统一执法队伍，系统整理有关的法律法规，并根据变化的情况提请政府和有关部门进行修订。扩大各个重大决策环节的公众参与程度。

2.3珠海市城乡水务一体化管理体制机构设置及其职能

2.3.1珠海市水务局的基本职能

借鉴国外水务管理的成功经验，在原水利局基础上成立的珠海市水务管理局，实现城乡水务一体化管理。这样原水利、城管、城建、地矿等部门的职能都应有所调整，调整后的市水务局的职能包括：

● 原市水利局承担的行政管理职能；

● 原市建委、市规划等部门承担的供水行政管理职能；

● 原市地质矿产局承担的地下水行政管理职能；

● 原市城建、市政工程等部门承担的市政排水与污水处理设施等的建设和管理职能； ● 原市建委承担的城市计划用水、节约用水行政管理职能。

2.3.2珠海市水务局机构设置的进一步完善

珠海市水务系统现行机构设置如图1。 斗 门 区 水 利 局

珠海市防风防汛防旱指挥部办公室

办 公 室 水 政 法 规 科 资 源 规 划 科 水 务 建 设 与 管 理 科 珠 海 市 水 政 监 察 支 队 珠 海 市 水 利 勘 测 设 计 室 珠 海 市 堤 围 管 理 中 心 珠 海 市 大 镜 山 水 库 管 理 处 珠

海

市

水

务

管

理 局 五个行政科室

四个直属事业单位 香 洲 区 水 利 局

供 水 排 水 科 金 湾 区 水 利 局

图1 珠海市水务系统现行机构设置

珠海市水务管理局职能设置集中，一个科室承担的职能较多，这种设置不能很好适应将来经济社会发展的要求。借鉴其他城市水务发展的成功经验，结合珠海市水务的自身特点，提出如下建议：

（1）水务建设与管理分为水务建设管理科和水务设施管理科

水务建设管理科负责组织、协调、监督水务工程的建设与验收，对水利工程建设进行行业监管；组织水务建设项目的报建、主体工程开工审批及工程后评价；负责水务建设市场管理。

水务设施管理科负责河道、水库、湖泊等水域及其岸线、河堤、海堤等水务工程的管理和保护工作；对江河海堤和水务工程的防洪安全进行行业管理；监督管理水库大坝安全；协调水土流失综合治理；组织实施国家水务技术质量标准和水务工程的规程、规范；会同有关部门管理滩涂资源等。

①增设总工室：负责水务事务、水务工程与水务资产等技术管理与决策工作。

②增设科学技术科：研究水务工程施工、运营中的技术难题。另外，还应履行对外宣传与交流的职能，配合政府提高人民的水务意识，对外加强与国内外有关水务（利）部门的交流，吸收利用国外先进的水务科技，积极参与国际合作项目，促进珠海市水务建设的国际化，对内组织职工学习水务知识，提高职工的业务水平，宣传企业文化。

（2）增设三个事业单位

横琴、万山、淇澳三个岛屿是珠海市经济重点开发区，但又是生态环境脆弱，需要设立专门的机构对水的开发、利用和保护进行管理，应分别设立横琴岛、万山岛、淇澳岛的水务管理处，负责水务管理。

（3）增设局企业单位

①珠海市水务资产经营公司：经营珠海市各种水务资产。

②珠海市水务集团（公司）：供水、排水与污水处理。

③珠海市水务投资建设公司(BOT模式)：利用政府投资、集资、融资等资金建设水务工程。

④珠海市水务工程物质公司：经营水务工程物质设备。

⑤特许经营公司(TOT模式)：水务资产的运营、管理、固定资产再投入、并参与制定

水价。上述机构设置规划建议在2005年底以前完成，以满足珠海市现代化的要求。

3珠海市实施城乡水务一体化管理体制的措施

珠海市在国家、广东省颁布的水政策法规的基础上已相继出台了防洪、滩涂围垦、取水许可制度等14项水管理法规。2001年8月成立水务局后，由于职能的转变，原有的管理制度、条例等都要按地表水与地下水，供水、排水与污水处理，城市与乡村水资源，水务工程建设与运行规程、水务资产，防洪除涝对策等统一管理的要求，拟定水资源开发、利用、配置、保护、节约、治理等新的水务制度、条例、调度方案等。

3.1在水资源开发、利用、配置与水环境保护方面

城乡水务统一管理工作，需要对城乡水资源全面规划、统筹兼顾，优化配置生活、生产与生态用水，合理开发、高效利用和保护水资源，统一管理地表水、地下水、空中水。明确水资源属国家资源，由水务局作为国家的产权权属代表进行管理和配置；实行所有权、使用权分离的水权管理制度；水资源的管理权归所有者，可以通过经营者延伸管理到使用者；水资源的开发利用及管理；水资源的取水许可制；水资源的调度、控制和配置等。

在水资源开发利用过程中，应对不同的水环境功能区的水质进行保护，以提高水资源和水环境的承载能力。

3.2防洪、供水、排水与污水处理、地下水回灌统一调度

3.2.1防洪

虽然珠海市为防御洪水、台风和风暴潮灾害，保护人民生命和国家、集体、个人的财产安全，已制定了珠海市防御自然灾害的规定，但没有形成防洪保险机制，该机制在洪水、台风和风暴潮灾害频繁的珠海尤为重要。

防洪保险应建立以政府为主导的防洪保险政策：防洪保险与一般商业保险不同，防洪保险具有很强的公益性、社会性和随机性，因此应当实行以政府为主导的防洪保险政策。基本思路是：由政府组建专门的防洪保险机构，并对该机构提供必要的启动资金。防洪保险业务由保险机构承担。洪水保险费主要由三部分组成：一是由行洪区和蓄滞洪区内的保险受益人按财产的一定比例交纳一部分；二是由防洪保护区的受益人按财产的一定比例交纳一部分：三是政府每年再从防洪经费中拿出一部分。由此建立洪水保险基金。遇到洪涝、风暴潮灾害时，由防洪保险机构对投保人灾情予以评估，并按保单拨付理赔金额。如遇特殊重大损失的理赔，保险机构理赔发生困难，市财政给予适当扶持。

3.2.2供水

城乡供水是水务产业的支柱产业，要建立市场化供水体制，主要内容包括：水务工程所供应的水是商品水；供水工程的投资者可以是国家，也可以是法人、个人或外资；商品水的原材料是水资源或原水(含水资源)，供水经营者必须依法取得水资源的使用权；供水载体可以是明渠，也可以是管网，供水方式可以是有压供水，也可以是无压供水，供水工程的建设必须按照有关规定进行规划、设计和审批；兼有行洪排涝效益的供水工程可以得到国家补助；水价属所有者的权力，应按价值规律办事，水价应坚持盈利原则和弹性原则；制止或制裁水垄断；计划用水、节约用水，优水优用优价；城乡供水一体化；农业灌溉的补贴改暗补为明补；对非法用水户的制裁和终止供水等。

在供水过程中，应严格执行取水许可制度，以实现水资源统一调度与合理使用。

3.2.3排水与污水处理

对废污水的排放、治理，工业和生活用水排放的重复利用亟需依法管理。制定排水管理办法和城市污水处理及污染防治技术政策，主要内容包括：工业、生活废污水的排放实行严格管理、有偿排放；政府鼓励社会投资工业、生活废污水的治理和重复利用；工业和生活用水、废污水排放治理企业按市场法则运行；生活废(污)水治理费按治理成本纳入供水价格一并收取，工业废(污)水生产企业治理后达标排放的，按统一排放标准收费。未达标的一般不得排放。对于特殊超标排放的，规定限期治理并按有关准则加收排污费。

3.2.4地下水

从可持续发展的角度出发对地下水进行管理，严格控制或完全禁止地下水严重超采区和海水入侵区的地下水开采(如全部封井)；对一般超采区，控制地下水开采(如定时部分封井)。尽可能利用汛前水库弃水，进行人工回灌地下水。对于地下水相对较丰富的地区，为保护河流水环境，应提高地表水的水费或水资源费，适当降低地下水的水资源费，以减少引用地表水，增加地下水的使用，并在河流枯水期甚至可以适当超采地下水。

3.3节约用水

珠海市水资源相对较丰富，但枯水期咸水上溯，局部地区存在水质型缺水问题。从全市

水资源可持续发展的战略考虑，必须对用水量加以限制，实行节水。改变随着用水量不断增大，排污量相应加大，给环境造成污染的程度也越严重的状况；提高水资源是有限资源的认识。随着经济社会的发展，通过节水满足其对水的需求。

节水管理主要指对工业、农业、城市及农村生活用水等方面的限制和节约用水的管理。

3.4上、下游跨行政区界的水质保护、水资源调配协调

随着城乡水务一体化管理体制的不断完善，逐步对市内跨行政区界的大江大河分别设立区域水资源管理处(如：淇澳水务管理处等)，指导、监督、协调管理范围内各行政区域实施区域水资源统一规划，负责相应的水务管理，以实现区域水资源的可持续发展。

为了控制江河水质污染，保护饮用水源，珠海市上、下游跨行政区界的水质按《广东省跨行政江河边界水质达标管理试行办法》进行保护。

3.5水务执法

水务现代化建设中不仅要有完善的水政策法规，还必须严格执法。对于违法者按珠海市水行政执法责任制规定、水行政处罚实施办法进行处罚。

参考文献

[1]刘冬林，郑华美，许其宽. 推进水务一体化进程促进水利跨越式发展. 中国水利，2002.8

[2] https://www.360docs.net/doc/303809262.html,/ssyj-1/chengxiangshuiwu/default.htm，中国水势网水势研究，城乡水务一体化管理

[3]中山大学水资源与环境研究中心. 高效的水管理与高素质的人才队伍建设，珠海市水务现代化规划专题报告，2003.6