农民增收的长期思路

促进农民增收的长期思路和政府行为

--------------------------------------------------------------------------------

城乡居民收入存在差距是世界性的普遍事实，这个现象将伴随着工业化的全过程。当然，这种收入差距可以通过市场资源的配置在漫长的经济运行过程中自动予以克服，但市场经济单一的逐利行为，既可能使这种扩张在一定时期内毫无节制，又可能使这个过程持续时间特别长。因此，市场机制的缺陷决定了政府行为选择的极端重要性，政府行为在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或扩张的时间表。中国目前正处于工业化的中期阶段，又面临新一轮经济周期的上升阶段。如何把握历史赋予我们的机会，修正过去长时期二元经济结构下，偏好城市、偏好工业的政府行为，正视现阶段农民收入增速不断下降，城乡居民收入差距愈来愈大的严重事实，必须构建以政府行为规范为主体的城乡居民收入差距平抑机制。着眼于在２０２０年实现真正意义上的全面小康目标，必须在农民收入的目标取向、发展思路、制度创新、职能转变方面调整政府行为，通过建立以农民为本、以农民收入为取向的政府业绩考核、评价指标和行政问责制，形成良好的政府工作机制，努力平抑城乡居民收入差距，确保实现农民收入可持续增长。

■张红宇

编者按：《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》公布后，引起各界强烈关注，相关农业问题专家就此对如何增加农民收入问题展开深入讨论，提出政策建议。本报从今天起将分两期刊登农业部产业政策与法规司司长张红宇撰写的文章，供参考。

２００３年，中国经济增长进入新一轮经济周期的上升时期。以中国ＧＤＰ总量突破１１．６７万亿人民币，比２００２年增长９．１％，财政实现２万亿收入，人均ＧＤＰ达到１０９０美元为标志。农业在ＧＤＰ构成份额中已经降到１４％以下，城镇化水平上升到４０％以上，劳动力就业结构尽管存在偏差，但如果把２００３年农村外出务工的９８２０万劳动力，计算在非农劳动力份额中，则就业结构偏差将由３０％左右降为１５％左右。主要经济发展指标表明，中国目前已开始进入工业化中期阶段。总而言之，人均ＧＤＰ超过１０００美元是一个转折点。从全球经验看，这个时期国家经济发展将出现两大类型：韩国等东亚国家，在人均ＧＤＰ超过１０００美元以后，经济结构呈现可持续发展态势，城乡、工农之间协调发展，保持着旺盛的经济活力；而拉美的一些国家，则在人均ＧＤＰ超过１０００美元以后，城乡、工农发展失衡，经济停滞不前。因此，工业化中期阶段是一个国家经济成长中的关键时期，也是政府平抑城乡居民收入差距行为选择的关键时期。

经济发展处于工业化中期阶段，意味着政府为增加农民收入、平抑城乡收入差距的行为选择有了很大的空间。按照中国到２０２０年经济总量翻两番的目标测评，届时人均ＧＤＰ可达到３０００美元，实现建设全面小康的目标要求。各级政府必须抓住历史契机，在农民收入增长的目标取向、发展思路、制度创新、分配格局和政府职能转换上做出重大调整，千方百计增加农民收入，努力平抑城乡居民收入差距。

目标取向

假如１９９７－２００２年中国城乡居民收入的增长速度保持不变，按不变价计算，以２０２０年实

现全面小康目标为阶段性报告期，城乡居民收入差距缩小抑或继续扩张。从政府行为的选择目标出发，可以有三种假设：

假设一，国民经济继续保持高速度的增长势头，但政府对城乡居民收入增长的趋势把握和国民经济再次分配格局不做重大调整。城乡居民收入以２００２年城镇居民人均可支配收入７７０２．８元和农民人均纯收入２４７５．６元为基期，并按照１９９７－２００２年城乡居民收入８．６４％和３．８４％的不同平均速度分别递增，收入差距在２０２０年将扩大到７ １。

假设二，国民经济保持持续健康发展势头，政府高度重视农民收入增长问题，通过支持和保护农业和农民的各种积极措施以及对国民经济分配格局进行重大调整。以城乡居民２００２年的收入７７０２．８元和２４７５．６元为基期，城镇居民收入继续以每年８．６４％的速度递增，到２０２０年，农民收入要与此平衡，其收入增长速度必须达到１５．７％。按保守一点的目标要求，在２０２０年城乡收入差距缩小为２ １，农民年均收入增长也需要达到１１．３４％。即使是城乡居民收入差距继续维持在３ １的水平，农民收入年均增长也必须达到８．８６％以上。

假设三，国民经济增长其他前提不变，政府主要通过调整国民分配格局，抑制城镇居民过快的收入增长。按农民收入每年递增５％，在２０２０年实现６０００元为目标测算，城乡居民收入差距控制在２．５ １或３ １的范围内，城镇居民收入在２０２０年达到１５０００元和１８０００元，则今后十几年间，城镇居民收入递增速度应控制在３．７７％和４．８３％之间。

显然，中国政府增加农民收入，平抑城乡居民收入差距的行为目标应锁定在假设二和假设三的结合上。按照国家统计局的测算，在２０２０年，中国国民经济应翻两番，人均ＧＤＰ达到３０００美元标准。根据ＧＤＰ增长和农民收入增长的关系计算，届时农民收入只可能增加１．５倍左右，人均约６０００元。这个收入的消费水平与２０００年城镇居民的消费水平非常接近，也与世界主要国家和地区人均ＧＤＰ达到３０００美元时的消费结构接近。因此，到２０２０年政府行为的目标取向应确定为，农民收入要达到６０００元，城乡居民收入之比不超过２．５ １或３ １，城镇居民收入应控制在１５０００－１８０００元之间。此后，到２０２０－２０５０年，中国经济进入工业化后期阶段后，政府应以更大的支持和保护力度，继续为增加农民收入、平抑城乡居民的收入差距作出新的行为选择，最终实现城乡居民收入平衡增长。惟有如此，中国经济届时才可能以城乡、区域、人与自然的协调发展，真正居于世界发达国家行列。

发展思路

中国经济目前正处在新一轮经济增长周期的上升时期，这为增加农民收入，平抑城乡居民收入差距创造了良好的氛围。因此，一定要抓住这个历史赋予不可多得的机遇，廓清发展思路，树立新的发展观念，确保既定目标实现。

其一，可持续的发展观。进入新世纪后，从长期态势判断，中国经济增长已有坚定的物质和人文基础，城镇化、消费结构和产业结构的升级，世界制造业向中国的转移和全球经济形势好转，加上中国力争进入世界强国行列的信念。完全可以支撑中国经济在未来十年、二十年间的持续增长。经济发展对农民收入增

长有正向的推动作用。所谓树立可持续的发展观，就是要在继续推进工业化的进程中，工业化、城镇化和农业现代化三篇文章要一起做，要确保经济增长在尽可能长时期内是可持续的。要充分意识到，工业化和城镇化不仅在过去，而且在将来仍将是中国经济增长加速器的两大引擎和国民经济可持续发展的基础，也是实现农村劳动力转移和农业现代化的前提。树立可持续发展观，一方面要求在发展资本、技术密集的重工业、高新技术产业，提升工业现代化水平的同时，鼓励劳动密集型产业发展，充分发挥中国农村劳动力资源丰富、劳动力成本低的比较优势，大规模转移农村富余劳动力，推进多样化、多模式的城镇化发展，调整农业产业和就业结构偏差，实现工业化和城镇化的均衡发展。另一方面要求在大量农村人口和劳动力向工业、向城镇迁移和转移的同时，继续推进农业和农村经济结构战略性调整，推进农业区域化、专业化、产业化发展，集约利用土地资源，发展农业规模经营，提升农业现代化水平，提高劳动生产率和土地生产率。以工业化、城镇化带动农民非农收入增长，以农业现代化带动农民农业收入增长。

其二，统筹兼顾的发展观。统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然的和谐发展，统筹国内发展和对外开放的发展观是一种全新理念。它表明政府正视在工业化进程中，中国社会经济各方面广泛存在的二元结构带来的不和谐现象，要求用统筹的理念解决经济社会发展中的诸多问题。统筹兼顾是典型的政府行为，统筹兼顾的发展观为彻底解决农民收入，平抑城乡居民收入差距提供了基本的指导思想和政府行为规范。统筹城乡发展，要求给予农业、农村和农民更多关注，像发展城市、发展工业一样发展农业，用经营城市、经营工业的理念经营农业。努力提高农业竞争力和农业劳动生产率，千方百计增加农民收入，下决心平抑城乡居民收入差距，在国民经济持续增长的基础上，实现城乡协调发展；统筹区域发展，要求重视中西部地区，特别是贫困地区的经济社会发展，实施非均衡的发展战略，通过西部开发、振兴东北行动等区域倾斜政策，支持粮棉主产区农民和贫困地区农民增收，消除贫困，缩小区域差别；统筹经济社会发展，要求不仅要追求ＧＤＰ的增长，更要关注农村社会事业发展，政府要提供农村基础设施、基础教育、公共卫生、社会保障等公共产品供给，通过农村社会事业发展，为农民增收创造良好的外部环境；统筹人与自然和谐发展，要求高度重视农村生态环境建设，合理开发利用自然资源，注重发展农业的多功能性，努力建设好经济发展、生活富裕、环境优美的新农村；统筹国内发展与对外开放。要求在农业全球一体化进程中，进一步提高农业和粮食的综合生产能力，确保农产品稳定供给和国家粮食安全，支撑工业化、城镇化和现代化发展。同时，要在ＷＴＯ框架下，有效抗衡外来农业冲击，支持和保护好中国农业和农民。积极参与国际分工，按照比较优势原则，提升中国农业的竞争力。

其三，以人为本的发展观。经济增长无疑对农民收入增长有重要意义，但经济增长本身并不是目的，它只是实现农业发展和农民增收的手段。因此，所谓树立以人为本的发展观，就是要让更多的农民有参与发展的愿望，有参与发展的能力，有参与发展的机会，有参与发展的岗位。通过以人为本的发展，解决农民收入问题，通过以人为本的发展，平抑城乡居民收入差距。政府在追求经济总量增长的同时，要关注农民的生存和发展状况，要把农村、农业和农民发展中的充分就业、良好教育、身心健康、文明素质、消除贫困、社会公平、机会均等、环境优美等问题作为量化目标，分解到各级政府，作为政府行为选择依据。总之，必须尽快废除以ＧＤＰ为单一取向的政府业绩评价指标，坚持以人为本的发展观。政府职能要从经济增长目标向经济社会目标并重转变，维护和保护好农民的基本利益，为农民提供有保障的公共产品，创造农民增收的社会环境。（上）

城乡居民收入存在差距是世界性的普遍事实，这个现象将伴随着工业化的全过程。当然，这种收入差距可以通过市场资源的配置在漫长的经济运行过程中自动予以克服，但市场经济单一的逐利行为，既可能使这种扩张在一定时期内毫无节制，又可能使这个过程持续时间特别长。因此，市场机制的缺陷决定了政府

行为选择的极端重要性，政府行为在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或扩张的时间表。中国目前正处于工业化的中期阶段，又面临新一轮经济周期的上升阶段。如何把握历史赋予我们的机会，修正过去长时期二元经济结构下，偏好城市、偏好工业的政府行为，正视现阶段农民收入增速不断下降，城乡居民收入差距愈来愈大的严重事实。必须构建以政府行为规范为主体的城乡居民收入差距平抑机制。着眼于在２０２０年实现真正意义上的全面小康目标，必须在农民收入的目标取向、发展思路、制度创新、职能转变方面调整政府行为，通过建立以农民为本、以农民收入为取向的政府业绩考核、评价指标和行政问责制，形成良好的政府工作机制，努力平抑城乡居民收入差距，确保实现农民收入可持续增长。

■张红宇

制度创新

要确保农民收入增长目标实现，必须彻底进行制度创新，下决心改变二元经济体制下形成的城乡分离的各种制度，特别是要给予农民平等的就业、教育、医疗机会以及平等的国民待遇。以平等的原则作为制度创新的基本理念，构建城乡居民收入差距的平抑机制。

其一，提供平等的就业机会。在工业化进程中，要把解决城市就业和解决农村富余劳动力转移问题统筹考虑。要充分认识到，加快农村富余劳动力转移，促进城镇化大发展，是现阶段和今后一个长时期增加农民收入，平抑城乡居民收入差距最现实的途径，也是最有效率的政府行为选择。要彻底消除农民进城务工的歧视性政策和障碍，简化各种手续，防止乱收费。政府在促进农村劳动力转移方面负有重要职能和重大责任，要逐步建立农村劳动力就业服务和管理、流动监测、就业培训、供求信息和农民工维护权法律服务体系框架。积极完善促进农村劳动力转移和充分就业的工作机制，彻底改变农村劳动力转移就业工作多头管理、分散负责的局面，把农村劳动力转移和充分就业纳入政府统一、高效和规范的服务和管理轨道。努力构建城乡统一的劳动力就业市场，为农民提供平等的就业机会，最大限度增加农民的非农收入，推进工业化和城镇化的大发展。

其二，提供平等的教育权利。教育是最重要的人力投资，也是农民能获取较高收入的基本保障。要将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府。强制性的义务教育，城乡居民有接受的义务，中央和地方政府也有供给的责任。中央和各级财政要加大对农村基础教育的支持力度，让农民子女享有平等的受教育权利。农村基础教育、职业教育和技能培训要统筹兼顾。同时，积极推进教育体系改革，最终形成城乡统一的教育体制。

其三，提供平等的医疗救助。世界卫生组织公布的２０００年医疗卫生服务报告，在１９１个国家和地区医疗卫生资源分配公正指数中，中国排第１８８位，是最不公平的国家之一。而且农民因病减少收入，因病破产的事在农村屡见不鲜，对农民增收十分不利。农村公共卫生是典型的公共产品，必须予以全力关注。政府要加大财政转移支付力度，今后中央和地方政府新增加的卫生经费，必须确保主要用在农村卫生事业。要对农村卫生事业体制进行彻底改革，重建农村基层的医疗救助网络和体系，在城乡之间公正分配医疗救助资源，彻底改变农村缺医少药和公共卫生事业建设滞后的局面。

其四，提供平等的国民待遇。要从最广大农民群众的根本利益出发，给予农民平等的发展机会和国民

待遇，逐步建立农民主体的利益表达机制。一是给予农民承包土地占有、使用、收益、转让和处置的完整权益，让农民有一份土地资产，使农民有财产权利的基础。二是要保障农民享有基本的生存权和发展权，要有充分的财产、教育、文化、政治权利，在政治、经济、文化和社会生活中，享有平等的公民权利。三是改革户籍制度，现阶段户籍以“一国两策、城乡分离”的制度内涵，仍在城乡居民之间自由迁移、就业、教育、医疗、社会保障方面构成障碍性因素。因此，彻底改革户籍制度是十分必要的。当务之急是给农民自由迁移的权利，城乡之间要实现人口和劳动力无障碍迁移和流动，让农民有发展和增加收入的机会。四是逐步建立和完善以政府为主导，社会各界参与的农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，加强政府反贫困的工作力度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。

分配格局

国民经济分配和再分配格局事关政府行为取向，也是构建城乡居民收入差距平抑机制的关键。按照农民增收的目标取向设计和可持续、统筹兼顾以及以人为本的发展观要求，调整国民经济分配格局的基本要点，应集中在加大对农业和农民收入的支持保护程度，减少对农民利益的剥夺，启动城乡居民收入分配调节机制三方面。

其一，加大对农业和农民收入的支持保护程度。一是改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，发挥政府投资的导向作用，形成多元化的农业投融资体制，扩大农业投入来源，建立农业投资稳定的增长机制，增加农业投入总量，使农民增收有资金和物质保障。二是调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点。从发达国家经验看，政府对农民收入的直接支付，是平抑城乡居民收入差距最现实的行为选择，也是工业化中期阶段对政府行为的必然要求。因此，对农民收入的直接支持量要扩大，覆盖面要广。当前除了对中西部和粮棉主产区的农民要加大收入直接补贴力度外，需要研究对农民进行收入直接支持的多种办法，加大财政转移支付力度。比如，对农民购置大中型农机具等农业生产资料如何进行补助；又比如，对农民转产转业所需要的技能培训，重新就业的启动资本和信贷需求又如何予以支持；还比如，对进城务工的农民或举家迁入城镇的农村家庭，如何给予他们放弃土地承包权等财产权益以合理的补偿。总之，要根据政府的财政增长状况，及时出台多种对农民收入直接支付的办法，填补“绿箱”支出项目空白，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道，千方百计增加农民所得。在ＷＴＯ框架下，用足用好有关对农民收入直接支付等政策，调整对农民收入补贴的领域和重点，建立规范的农业补贴机制，提高农业补贴效率。三是加大对农业和农村基础设施的投入力度，引导农业区域化、专业化、规模化的发展，将提高中国农业的竞争力和提高农业综合生产能力，将农业现代化建设和可持续的农村经济发展结合起来，改善农村、农业和农民的生产、生活条件。四是建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，使农民因灾、因病遭受的损失降低。与此同时，要逐步建立健全各级政府对农业和农民收入支持保护工作的考核和评价机制，主要指标要量化，既要有权利，更要有责任，确保各项工作落到实处。

其二，减少对农民利益的剥夺。一是逐步降低农业税水平，改革或取消相应课目，参照发达国家的经验，采取分步到位的方式，创造条件建立城乡统一税制。二是改革土地征用制度，坚决抵制对耕地的乱占滥用，控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围。公益性用地要提高补偿标准，经营性用地要采取市场经济的办法，提高农民的议价地位。探索集体非农建设用地直接进入市场的机制和办法，切实保护农民的根本利益。当前，要特别关注失地农民的生产、生活和转移就业问题。三是正视乡村两级

负债问题，政府要动员各种资源，加大财政转移支付，逐步化解乡村两级集体和农民的债务负担。同时，下决心精简乡镇机构，精简乡村干部人数，大幅度减少乡镇财政开支，彻底减轻农民负担。

其三，启动城乡居民的收入调节机制。缩小城乡居民收入差距，基本原则是进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。在此前提下，主要是通过国民经济再次分配和财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距，在这方面要大胆进行制度创新。启动主要针对城镇居民收入的调节机制。整顿和规范分配秩序，加大收入分配的调节力度。要研究对城市部分行业、部分人群由于行业性质决定的畸高收入进行再次分配的办法。调整个人收入所得税征收办法，适时开征不动产税、遗产税等税收课目，控制部分城市居民收入过快过高增长。简言之，就是采取贫富拉平行动，达到社会公平和经济效率兼顾的目的。

转变职能

职能规范事关行为选择，政府职能由经济建设型向公共服务性转变，相应财政由投资财政向公共财政转变，建设公共服务型政府作为政府职能转变的基本方向，既是市场化改革进程的客观要求，也是工业化进入到中期阶段的必然选择。这对增加农民收入，平抑城乡居民收入差距是十分有利的。从本质上讲，农民收入增长，固然仰仗经济增长，但更寄希望于国民经济分配格局的调整。从有利于有效刺激农民收入增长，有利于创造农民增收的良好环境以及有利于城乡居民收入差距平抑机制正常运行的要求出发。转变政府职能，调整政府行为，核心是要探索建立以农民为本，以农民收入为取向的政府业绩评价考核指标。各级政府特别是地、县两级政府，要按照既定的目标，发展思路在政策重点和工作机制上进行彻底调整。在这个问题上，必须统一思想，转变观念，逐步建立科学系统的的行政问责制，要通过设置基本目标、评价标准、保障措施、权责义务和监督检查等各项可追溯的指标内容，形成完整的政府行为规范和框架。把在一个时期内，农民是否增收，城乡居民收入差距是否有所缩小作为衡量政府工作的基本标尺。对冷漠农民、轻视农业和农村工作，农民收入长期上不去的政府有关领导，要追究其工作责任。从工作要求、工作制度上确保城乡居民收入差距的平抑机制能够顺利实施。（下）

（作者单位：农业部产业政策与法规司）