公共组织理论读书笔记

《公共组织理论》Report

一、作者简介

登哈特是美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，大学教授，政治顾问；是公共行政领域中的宪政主义者；是2004年美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖的获得者。他一贯的学术价值取向是重视宪政主义在公共行政领域的传承，重视公共行政理论与政府实务运作的结合与协调；反对将公共行政理论“纯学术化”，对管理主义特征明显地过分强调效率的“新公共管理”基本持批评态度。代表性着作有《新公共服务：服务而不是掌舵》、《公共组织理论》、《公共行政：一种行动取向》、《意义之寻求》等。

二、本书主要内容

《公共组织理论》该书的主旨就是促进人们对公组织的理解，从而使我们能将理论融于实践、思想寓于行动。本书主要批评新公共管理的钟摆可能过分地摆向了管理主义，新公共管理认为政府不仅应采用企业管理的技术，而且也应该采用某些企业的价值观。下面将对本书各章节进行详细评述。

第一章，认识公共组织。书中认为公共行政理论有三个取向：第一，公共行政被看作是政府过程的一部分，因而是政治学的一个分支；第二，公共组织被看作与私人组织差不多；第三，公共组织被认为是一个专业领域，它吸收了不同的理论观点以解决实际问题。而公共行政是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理。这个定义表明，公共行政理论不仅仅是几种不同的研究方法和实践方式的结合，它包含着一个根本的、一以贯之的鲜明主题。从该章中两个案可以看出，一方面，政府机构要以最大的效率提供服务；另一方面政府机构又必须对顾客的需求和愿望作出回应。

第二章，思想传承：马克斯.韦伯和弗洛伊德。本章将研究三位理论家（马克思、韦伯、佛洛伊德）的着作。他们的着作勾画了本世纪西方世界思想发展的方向，并对现代社会生活的特征作了最清晰、最有影响力的阐述。马克思的一个特别贡献在于它将黑格尔对辩证发展过程的理解与经济组织方式的历史分析结合起来。韦伯认为社会学是人的客观思考和对人的行动意义的结合的产物，当然这种结合是极难是现的。弗洛伊德指出：“本我，是精神动力的源泉，它旨在通

过快乐原则来减缓内心的紧张；自我，旨在协调个体和客观世界，他的活动奉行现实原则；超我，是社会价值和理想的概括，是对和错判断的内在体现。在本我、自我、超我的竞争中，自我发挥着协调中介作用，它不仅抑制本我原初的内在冲动倾向，也防止人格存在受到过分的道德压制。”三位理论家的真知灼见有助于更全面的理解公共组织在我们生活中的作用，他们都认为现代人的首要任务就是在个人与社会之间发现一种有效地互动关系。

第三章，政治传承，从威尔逊到沃尔。威尔逊最早提出“政治行政分离”的理论原则。古诺提出国家的根本职能是国家意志的表述，必要职能是国家意志的执行。克利夫兰阐明了“专制政体与民主政体之间的区别，不在于行政组织本身，而在于政府之外是否存在拥有控制力的选民及其代议机构，这些选民及其代议机构有权决定政府成员的意志，并要求他们在行政活动中贯彻这些意志。”泰勒提出科学管理，他认为最好的管理就是一种真正的科学，它建立在明确的法规、规章和原理上。沃尔多指出“政府与道德毫不相关，适当的制度和专业人才可以决定一切。”该章主要有两个主题：第一，政治与行政之间的张力；第二，寻求行政管理的科学原理以增进政府的组织效率，只有通过政府机构有效的运作，民主才能得到最好的保持，而高效率最有可能在合理的企业中产生。

第四章，组织的理性模型。本章首先提到西蒙的贡献，首先，紧扣逻辑实主义的观点，主张在行政行为研究中事实和价值的分离，接着进行严谨的实验研究计划，以构建一种综合性的行政理论。其次，非常快的摆脱了与政治学和公共行政学的紧密联系，而倾向构建一个一般的方法。在本章中还提到两种重要的研究方法，即：封闭系统研究方法和开放系统研究方法。开放系统研究方法认为我们不可能完全认识到所有影响组织变量的因素，也不可能预见和控制这些量的影响。封闭系统视图以使用的方式利用组织资源、使组织的每一部分符合系统的生成“逻辑”，并通过控制机制来减少环境的不确定性。

第五章，组织的人本主义和新公共行政。组织人本主义来源，一方面，对工人行为和非正式组织的研究得出这样的结论，一种更加开放和参与性的管理方式不仅会提高工人的满意程度，同时也能提高他们的生产能力；另一方面，通过组织变革的观察，很多人发现让组织的底层工作者参与管理，将推动组织的重建与复兴。该书在新公共行政着中论述了“政治与行政”、“事实与价值”、“效率与公平”、“层级体制与参与制”。作者认为，虽然新公共行政对于公共行政领域已经

产生了并且还将继续展现其重要意义，但这种意义更多的体现在发掘了传统理论框架下的“异类”，而不是提出什么真正的替代传统的理论。

第六章，政策和新公共管理。本章讲述公共改革的发展的两大方面，其一，是公共政策的回应性，即：指体系促进官僚的决定与社区或者声称代表民众的官员的偏好相一致的程度。其二，公共行政的有效性，即：政策所导致的决定“比其他的备选方案更有可能产生所追求的结果”。该书主要从更大政治背景中的公共政策以及当前对公共政策进行分析的方法进行论述，作者通过案例作出选择的结论：一个似乎很简单的计划最后变得非常复杂，它牵涉到了许多参与者，牵涉到了一大堆不同的观点以及必须加以澄清的一条见长而且扭曲的布满决策的路径。

第七章，公共行政与公共服务。行政研究就是研究如何更有效地运作一个组织，换句话说，就是研究怎样用最小的成本达到既定的目标。“公共组织的成员对于追求生命、自由、追求和快乐。对所有公民的自我成长提供帮助，以及为公民提供教育等反面的承诺，只能通过个人而非物质的互动才能发生。”书总提到，“新公共服务，来自两个灵感：（1）民主政治理轮尤其当它涉及公民之间以及公民和他们的政府之间的关系时；（2）公共行政理论中更具人文主义传统的方法对管理和组织设计的研究。”

第八章，公共行政的理论者及实践者。这是该书的最后一章，也是书的一个总结，在书的开始，该书已经表明，主旨就是促进人们对公共组织的理解，从而是我们能够将理论融于时间，思想寓于行动。纵观全书，该书以研究者者理论观点介绍为主，通过该书的阅读，发现“人们需要一种可以看到事情真实一面的环境，一种可以根据更广泛的情景来观察事物，因而也可以以不同的方式去观察环境。”为了所有人能认识到他们对民主价值的最充分、最好的表达具有共同的责任，实务者和理论者都必须不断地学习。

三、对本书的评价

《公共组织理论》是登哈特教授的一部经典力作，在这本书中，登哈特教授继承了他的一贯学术价值取向，即重视宪政主义在公共行政领域的的传承，同时重视行政理论与政府实务之间的协调。本书最重要的价值在于作者针对目前行政

管理界热烈推捧的“新公共管理”提出了“新公共服务”，指出了效率主义思想将公共组织理论带入的误区，他强调公共利益，为改革政府提供了一种新的思维。

1）、行政理论的界定

登哈特对公共行政的概念进行了界定，“公共行政是指为谋求实现公众的社会价值而对社会变革进程的管理”。登哈特认为，把公共行政定位为对实现社会价值的管理，就是为了让人们避免以工具性的眼光看待世界，能够学会用批判性的知识来诠释、揭示现实，努力与大型复杂的官僚组织机构相抗争，以实现个性自由的张扬和发展。

对于这一点，我也非常认同登哈特教授的观点，纵观国内很多行政管理方面的学者和学者对公共行政的定义无非就是政府组织或者行政组织对社会公共事务的管理，要不然就是认为就是强调管理过程采取的一些手段，其根本价值观就是效率主义。特别在我们这样的人民民主专政的社会主义国家，政府在管理过程不仅要强调效率更要强调公共利益的实现，个人认为政府对效率的追求是建立在对公共利益的追求基础上。

2）、行政与二分法

登哈特指出:“两分法从未像后来的一些评论者认为的那样进行过明确的划分”。很多人都很片面的理解了古德洛的政治与行政的二分法，认为古德洛和威尔逊只是一味的强调两者的分离，但是通过本书才认识到古德洛在很大程度并不是追求两者的区别，而是强调两者的协调。这种两分法的象征意义不久就超越了其现实意义，对后来的公共行政研究产生了持续的影响力。

从登哈特教授的书中，我明白了为什么政治—行政二分法尽管已经不适用于现在的行政环境，但是还是受到了很多学者的提倡，因为正是两分法才是他们追求效率的行政理论的根基，他们认为政治是用来实现公共价值和平等的，而行政与政治分离，从而保证了行政的独立性，也就是意味着行政可以向私营企业一样去追去效率。

3）、新公共服务的提出

为了拯救公共行政的“合法性的危机”，登哈特以行动理论、批评理论以及后现代理论为哲学基础，借鉴和综合了民主政治理论与公共行政理论中的人文主义研究，提出了“新公共服务”的行政模式。

在登哈特看来，“新公共服务”是一种基于公民权、民主和为公共利益服务的民主治理模式。它高度重视公民的权利和人的价值，表达了一种对民主价值的全新关注，实现了从专注效率和业绩到专注公民参与性与回应性。

4）、本书的一些局限

一是过于强调公共行政的民主价值追求。登哈特在书中对于传统的主流公共行政理论进行了批判，认为它们过于强调提供公共服务的技术和效率，结果忽视了公平、回应性等其他观念。这些批评同然言之有理，不过登哈特自己却从一个极端走向了另一个极端。

二是理论不具有现实性，流于空泛。登哈特对官僚制进行了严厉的批判，强调要实行民主管理，要用新公共服务取代传统的管理模式，但是他并没有提出取代官僚制的具体组织体制。失去具体组织体制和管理技术的支撑，民主管理只能是一种对公共行政的美好逻辑演绎，根本不可能实现。官僚制作为工业社会的一种相对来说最有效的组织体制，在没有被一种新的组织体制取代之前，它还会存在。因此，在还无法用一个全新的体制来取代官僚制的今天，人们所能做到的只能是对官僚制加以改进，使之适合薪的时代需要

四、对我国的启示

1）、对我国公共组织学研究的方法论改进和公共服务型政府的建设具有深刻的借鉴和启示意义。探寻多样性的研究方法,促进公共组织理论知识的积累，公共组织研究的完整性要求我们关注所有范围内对我们而言可行的方法。

2）、研究缺乏对我国公共组织实践行为进行描述与解释的“局部叙事”,对真实的行政过程探讨不多，实证研究尤其匮乏。当务之急是应该在公共组织理论研究中要强调方法论的规范性，并探寻多样性的研究方法，尤其是在加强实证研究的同时，重视诠释研究与批判研究，促进公共组织理论知识的积累。第二,更新公共服务理念,加快服务型政府建设的进程。新公共服务理念将”与公民对话协商”和”追求公共利益”作为未来的公共服务的基础,是公共组织理论领域的一个新精神。在我国,党和政府正致力于推进行政体制改革,建设服务型政府，“新公共服务”理念体现了服务型政府的基本要求,成为服务型政府的一个有用的理论参考。

3）、对我国行政体制改革与服务型政府建设有一定的借鉴价值。如何借鉴”新公共服务”理念来推进我国服务型政府的构建呢？具体来讲,可以从以下三个方面着手：一是树立新的责任行政理念。政府需要重新廓清企业责任与政府责任的区别，冲破企业家的行为方式和思维惯性，树立起科学的发展观和政绩观,落实人民群众最迫切需要解决的实际问题。二是倡导公共利益的价值取向。在我国,人民的利益就是公共利益。在转型期，利益主体呈现出多元化的格局，各种利益关系处于竞争与非整合状态，这就更要求政府公正地平衡各种利益关系，维持公共秩序。三是创新”需求方”导向的管理手段。“需求方“导向的管理手段可以通过政务公开，以及政府与公民之间的良性互动来实现，政府应健全公民的利益需求表达机制；同时，还需要建立起一种系统的，以公民为导向的绩效评价指标体系，使公众能够客观，全面地评价政府行为，这也是公民参与到公共组织实践、监督政府行为的一个有效途径。