深圳市社会工作发展及对我省的启示

第8卷 第3期2010年6月

东北农业大学学报(社会科学版)

Vo.l 8 N o .3J une 2010

深圳市社会工作发展及对我省的启示

刘淑娟

(黑龙江科技学院,黑龙江哈尔滨150027)

[摘 要] 作为我国社会工作的创新城市,深圳市自2006年12月起开始加大力度全面推进

社会工作。经过几年的试点,深圳市社会工作初见成效,积累了大量工作经验,现已初步形成 政府主导,民间运作 的工作模式,这些为我国大陆推进社会工作专业化及职业化发展奠定了坚实的基础。但客观来说,深圳市社会工作还处于探索阶段,还面临着社会工作职业认同度不高、社工专业程序不够、机构运作资金不足及对社工机构监督管理不到位等问题。对深圳市社会工作的深入研究,对我省发展社会工作具有很好的促进作用。[关键词] 社会工作;政府主导;民间运作[中图分类号]C91 [文献标识码]A [文章编号]1672 3805(2010)03 0073 05

[收稿日期]2010-10-30

[作者简介]刘淑娟(1971-),女,黑龙江哈尔滨人,黑龙江科技学院人文学院副教授,法学硕士;研究方向:社会工作

实务及社区矫正

深圳市是我国经济及社会发展的前沿阵地,是我国较早关注、思考和探索社会工作的城市之一。经过几年的发展,深圳市社会工作已初步形成 政府主导、民间运作 工作模式。目前,该模式在我国得到广泛认可,并被民政部加以推广,深圳市也因此被民政部称为社会工作创新城市。 一、深圳市社会工作发展历程

构建社会主义和谐社会,是以胡锦涛为总书记的中共中央于2004年9月提出的重要执政理念。当前,中国特色社会主义事业的总体布局已由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。社会工作是以助人为宗旨,运用专业知识、理论和方法,协调社会关系、预防和解决社会问题、促进社会公正的专门工作。而构建社会主义和谐社会,离不开社会工作的有力支撑。党的十六届六中全会提出,要建设宏大的社会工作人才队伍,民政部和人事部也做出了相应的推动和配合,颁发了相关文件。2006年12月,民政部在深圳召开了 全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会 ,成为深圳发展社会工作的新起点。自此,深圳准确把握中央精神,进行了深入研究探讨,加大力度全面推进社会工作。

2007年4月初,深圳市委牵头成立 深圳市

加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展调研组 ,全面系统地开展调研工作。市委领导先后率团访问香港和上海,以学习借鉴社会工作方面的先进经验,并发放了大量调查问卷及开展了多场座谈会。9月30日深圳市委常委会通过了!关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见?(后文简称为!意见?)及七个配套文件(简称 1+7 文件),10月26日市委正式印发 1+7 文件。这标志着深圳市加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展已正式进入实施阶段。经过几年的试点,深圳社会工作积累了大量经验,培育了民间社工机构,打造了粗具规模的社工人才及督导队伍,并形成了良好的专业认可度,这些为我国大陆推进社会工作专业化及职业化发展奠定了坚实的基础。

二、深圳市社会工作发展现状

截止2009年7月底,深圳市先后成立了36家社工机构,购买了734个社工服务,完成个案建档14725个,开启个案工作6061个,结案1625个,启动小组工作1443个,完成930,开展社区活动5386次,由此可以看出深圳市社会工作已步入正轨。

(一)深圳市社会工作取得的成效

2007年,深圳被列为全国社会工作人才队伍

建设试点城市后,经过几年的探索和实践取得良好的成效。现已建立与国际初步接轨、具有深圳特色的社会工作模式,基本形成了 党委统一领导、政府主导推动、社会组织运作、公众广泛参与的社会工作格局。具体表现在以下几个方面:

1 初步形成政府购买社工服务的机制。 政府购买,民间运作是深圳市社会工作的发展模式核心。政府购买社会工作服务可以被理解为政府向非政府组织、非政府团体或者其他组织及个人签订契约,由政府或者相关机构界定社会工作服务的种类和品质,并向特定人群提供社会工作服务的行为[1]。深圳市政府在推动社会工作发展过程中把自己定位为制度设计者、制度维护者和服务购买者。 政府购买服务不是购买社工个人服务,而是向民间社工组织通过公开竞争招标的方式购买服务。深圳市在政府买服务过程中,政府负责服务项目及社工岗位的招标、签协议及对服务效果进行评估,而民间社工机构则负责安排社工并实施服务项目。政府向机构购买服务后,如果政府对服务效果不满意,政府可以要求机构更换社工,也可直接更换机构。2007年7月11日,市民政局一家直属试点单位与3家社工机构就购买服务问题进行洽谈,由此开创了深圳市政府购买社工服务的先河。

2 培育了民间社工组织。在专业化分工越来越细致的现代社会,政府不再具有在行政体系内直接提供更多专业服务的能力。而西方国家社会实践表明,发展社会组织才能有效解决政府职能 越位 缺位及 不到位的问题。在我国,政府在与社会的关系上一直扮演着社会公共服务的投资者和直接服务提供者的角色,这在一定程度上限制了社会组织的发育和发展。而培育民间社工组织迫切需要创新社会管理体制,要求政府从 无限型向 有限型转化,从 控制变为 治理。为此,深圳市提出凡是市场和社会组织可以提供高效、优质服务的领域,政府不再设立新的机构,以便为社会组织腾出空间。同时创新登记管理体制,对不同类型的社会组织实行不同的政策,!意见?规定对工商经济类、社会福利类和公益慈善类社会组织直接由登记管理机关登记;对社区社会组织降低登记门槛,实行登记备案双轨制,以此为社会组织的发展提供宽松环境。2007年7月23日,深圳市首家民间专业服务机构 深圳市鹏星社会工作服务社揭牌成立,这是深圳市首家为机构、社区和个人提供社会工作服务的非盈利单位。此后,深圳市民间社工组织如雨后春笋般出现。目前深圳市共有社工机构36家,其中协会4家,所提供的服务分布全市各区民政、教育、青少年、社区、司法、残疾人、劳务工及信访等13个领域的700多个岗位。

3 确立了社会工作的职业地位。党的十六届六中全会明确提出:建立宏大的社会工作人才队伍,造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍是构建社会主义和谐社会的迫切需要。而社会工作职业化是实现这个目标的必要前提,专业群体只有获得职业地位,得到社会的职业的认可才可能发展壮大。由于我国社会工作专业化先于职业化,即社会工作先从专业教育入手再向社会推广,使社会工作专业人才培养与社会工作岗位设置相脱节。同时社会各界对社会工作在化解社会矛盾、解决社会问题及构建和谐社会中所起作用认识不够,使得社会工作专业岗位严重不足,致使大部分高校社会工作专业毕业生转行,从而造成社会工作专业人才流失。深圳市在 1+7文件的指导下,积极开发、设置社工岗位。在岗位设置中采用两种方式:一是按机构设置,即对某类服务对象比较集中的机构统一设置社工岗位,如在规模较大的学校、医院和社区配置一名以上社工;二是按服务对象设置,即对分散在社区的特定人群统一设置社会岗位,具体比例为:每70名吸毒人员、70名社会矫正人员、70名问题青少年、5000个家庭、10000名外来务工人员、200名低保对象、500名60岁以上户籍老年人、50名中重度户籍残疾人分配1名社工。目前,深圳市共开发设置5000个社工岗位,而这些社工又分为编制内社工和编制外社工两种。前者是在党政机关、人民团体和事业单位内工作的有编制的社工,而后者则是在民间机构聘请的社工。

4 打造了专业化社工队伍。社会工作是一种人与人间的活动,同时又是一个专业性团体的专业实践,它不仅包含人与人间的活动,同时又带有政治性和专业性。根据英国社会工作学者马尔科姆#佩恩的观点,个人性、政治性及专业是社会工作的本质体现。能否建设专业化的社会工作人才队伍是事关社会工作发展全局的重要问题。深圳市在专业化社工人才培养中采取了如下措施:第一,对社工进行登记管理,实行社会工作专业岗位的职业资格聘任制度。深圳市相关部门每年要对社会进行复核登记,以加强对社工监督管理。同时提出把通过国家考试的社会工作人才纳入专业技术人才管理,要求全市社会工作专业岗位原则上应该聘用经过国家考试,具有社会工作职业水平资格证书并登记为社会工作者的专业人才;第二,确定社会工作者的专业技术职位及薪酬待遇。将社会工作类专业技术人员设置了13个职级,且每个级别都有相应称谓。同时制定了政府指导下的社工薪酬制度,以保障社工的职业薪

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酬待遇;另外,为了提升深圳市社会服务的专业化水平,深圳市制定了社工成长计划,如定期不定期聘请香港资深社工督导进行专题讲座,和深圳市社工进行经验分享,同时鼓励传统社会服务人员通过学习和考试取得社会工作的专业资格。目前深圳市全市专业社工已超过千人,同时还在不断开发社会工作服务项目,深圳市社工人才队伍将进一步扩大阵容。

5 建立了督导制度。督导制度是社会工作制度建设的重要组成部分,是保证服务质量和专业发展的必要环节。社会工作是一项专业性极强的职业,要求社工持续地接受具有丰富实践经验和理论技巧的资深督导的心里支持、培训和指导。鉴于国内社会工作发展刚起步,缺乏有经验的社会工作者出任督导,深圳市凭借毗邻香港的地理优势,在试点阶段就开始全面进入香港督导人才。到今年7月,在深圳工作的香港督导已由最初的31名发展到48名,督导领域涉及青少年服务、老年人服务、妇女及儿童服务、残障康复服务、社会救助服务、劳工就业服务、医疗卫生服务、家庭社区服务、学校教育服务、戒毒矫治服务、企业社工服务等多个领域,总服务时间达3万小时。香港督导不仅提升了社工机构与社工的专业价值理念,培养了他们的社工思维模式,而且在改善专业服务质量、建立社工制度体系及促进深圳社会工作与国际接轨方面也发挥了积极作用。

为了保证社会工作的可持续发展,深圳在引入香港督导的同时,也在力争培养自己的督导队伍。为节约资源,同时发挥香港督导的传帮带作用,深圳在社会工作实践中推出督导小组方式,即一个香港督导带2名深圳社工助理,共同督导24名深圳社工。根据!深圳市社工督导人员工作职责规定?,深圳市督导队伍包括督导、见习督导和督导助理三个级别。2009年4月,首批见习督导正式上岗,截至今年8月,深圳市共有23名督导助理和20名见习督导。

此外,深圳市为了充分动员公众的广泛参与,推出了 社工+义工服务模式。即按照1?10的比例,形成 社工引领义工服务、义工协助社工服务的运行机制,这对于形成良好的社会氛围,推进社会工作的发展具有极大的促进作用。

(二)深圳市社会工作发展中面临的问题和挑战

深圳市作为社会工作的前排兵,做了许多有益的尝试,也取得了一定的成绩。但是客观说,深圳社工还处于初步探索阶段,还面临许多面难和挑战,主要体现在以下几个方面:

1 社会工作职业缺乏必要的认同。社会工作作为一项崭新的事业,在深圳乃至全国刚刚起步。我们既没有丰富的理论基础,也缺乏实践方面的经验和成果,许多理论都来自于西方发达国家以及香港,学校的教学也主要是以理论学习为主,社会实践较少。在我国,社会工作还没有被广泛地认为是一个专属职业。因此,社区居委会、就业指导中心等政府相关部门及社会公众对社会工作概念、性质及其功能等并不了解。社会工作缺乏相应的认同不可避免地阻碍着各项工作的开展,政府相关部门的支持以及民众的认可对于各种服务项目顺利推广,以及经费和其他社会资源的获得是十分必要的。一些派驻社区的社工举办活动更多的是为完成指标,而不是为了更好地服务民众。同时,社会工作者自身对社会工作的认同不高也是不容忽视的事实。社会工作者对自身专业价值理念的认同不够,一方面会直接影响所提供的服务质量,同时也不利于社工人才的储备,进而影响着社会整体职业化社工队伍的建设。

2 社工专业化程度有待于加强。社会工作是一项专业性极强的职业。世界各国对社会工作从业人员都有很高的要求,以美国和加拿大为例,从事社会工作的人员必须具有社会工作专业学士以上学位,且工作主体为硕士学位的专业人才。这不仅说明两国社会工作的高度发达,同时也反映了社会工作这个职业对从业人员的高要求,反映了解决多样化、个性化及复杂化的社会问题需要经验丰富的专业人员的必要性。作为一个合格的社会工作者不仅要认同专业的价值和理念,而且要系统地掌握相关的理论知识,尤其要有专业方法和实务技巧。在我国,现代高等教育中的社会工作专业正处于起步阶段,教学内容安排得不完善、实务操作的缺乏还很难保证社工毕业生很快地适应工作岗位的要求。目前,深圳市社工机构人员多数具备社会工作专业教育背景,但由于我国社会工作职业化长期滞后于专业化,他们还缺少实际操作技巧,项目策划、资源整合、与人沟通及写作能力还需要在实践中进行锻炼。

3 社工机构运转资金不足。从总体来看,我国大陆民间专业社工机构不仅数量少、规模小,而且起步艰难、生存发展比较困难。专业社工机构作为非盈利机构,自身并不产生经济价值。在深圳市 政府购买,民间运作的模式中,民间社工机构的运转经费主要来源于政府,主要靠从政府得到项目或购买服务来维持生存和求得发展。目前,深圳市民政局以每年6 6万元的价格购买一个社工一年的服务。政府购买服务所支付的资金不仅包括了社工本人的工资、福利,而且也是社工机构维持生存的重要保障。对于多数社工机构来说,所能得到的政府资助并不能完全支付机构在运作过程中所需的诸如管理人员工资、交通费及

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设备设施等费用。由于经费的紧张,社工在服务方案设计及实施中不得不考虑经费问题,这也是部分机构所提供的服务效果不佳的一个重要原因。

4 社工机构的监理不到位。专业社工机构作为深圳市的新生组织,无论是其内部管理还是外部监督都存在许多不完善之处。专业社工机构作为一支年轻的队伍,其内部管理水平还有待于提高,还要建立一个规范、科学的内部管理机制。从目前来讲,其评估体系、员工绩效考核标准及激励机构尚需完善,同时机构发展方向也缺乏整体规划。从外部来说,政府对整个民间社工机构的监督管理业不到位。目前,在深圳共有37家民间社工机构,和政府部门相比这些机构内部管理拥有很大的自主权,其资金如何运用、服务体系如何确立在很大程度上还取决于机构自身,其资金运用是否合理、社工服务是否到位,政府还不完全掌握,还需对其建立科学、可操作的评估体系,这样才能保证社工机构的良性运作。

三、深圳市社会工作模式对我省的启示

从国际视野来看,社会工作既是一门 助人自助学科,也是一种社会职业,更是现代社会管理和公共服务的一种重要手段,对和谐社会的构建及现代化建设发挥着不可替代的作用。但这项工作在我省尚未真正启动,深圳社会工作发展成果为我们提供了有益的借鉴和启示,学习深圳社会工作发展中的成功经验,对于推动我省社会工作的发展,其意义重大而深远。纵观深圳市社会工作的发展,以下几点尤其值得我们注意。

(一)改变意识,积极探索公共服务改革之路

我省要发展社会工作,当务之急是改变意识,充分认识社会工作的本质及其地位,认清发展社会组织的必要性,积极探索公共服务改革之路。党的十六届六中全会!关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定?明确指出,要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。目前我国正处于经济体制改革时期,各级政府正由经济建设型向公共服务型转变,逐步实现 小政府、大社会的改革目标。随着社会的发展,人民群众对基本公共服务的需求越来越强烈。我国各级政府都在努力探索公共服务供给的新形式,而政府购买服务作为政府提供公共服务的一种新理念,正被我国各级地方政府日益广泛地实践于社会公共服务的多个领域,已逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。目前,在我国政府购买公共服务机制尚未完全形成,但北京、上海、深圳、宁波、无锡等地对政府购买民间组织服务模式做出了有益探索。政府购买服务作为一种公共服务供给的新方式,不仅有利于减轻政府的财政压力,提高公共服务的效率,而且可以为社会组织的发展提供更加广阔的发展空间,它能使越来越多的公众享受到更加个性化、多样化及人性化的服务,更有利于和谐社会的建设。西方国家社会实践也表明,政府通过向社会组织转移职能和服务购买,是最终实现 小政府、大社会的重要举措之一。

(二)政府恰当定位,明确其应有角色

与西方发达国家社会工作起源及发展于民间、政府加以整合和规范的自下而上进程不同,我国的社会工作是由政府主导自上而下进行的。以深圳市为例,社会工作的发展可以总结为 政府主导推动,民间组织运作。因此,政府应发挥怎样的作用是目前我国社会工作发展中面临的根本问题。政府购买服务,绝不是政府将社会服务推向市场那么简单。虽然政府不再是部分社会服务领域的直接供给者,但这并不意味着政府可以推卸在这些领域应承担的责任。各国社会工作实践证明,政府对社会工作的支持是保证其良性发展的必要条件,是充分发挥社会工作人才作用的重要保障。而政府的支持主要包括政策法规支持、财政支持和监督管理三个方面,其中财政支持至关重要。具体地说,政府在购买社工服务的过程中应履行服务购买者及制度制定者和制度维护者的职责,政府一方面要成为公共服务的购买者,为民间组织提供资金支持,另一方面还应成为服务标准、各种规章制度、政府法规的制定者和服务质量的监督及评估者。

(三)扶植民间组织,充分发挥其载体作用

在 小政府、大社会的改革背景下,专业化的民间机构在社会工作整体格局中发挥着不可替代的作用,加速发展社会公益性民间组织,对于建立社会工作制度具有不可替代的作用。专业化的民间组织作为社会服务和社工人才的重要载体,一方面可以凭借其专业化、个性化的服务实现公共服务的多元化供给,同时也可以有效地开发、整合与利用专业的社会资源,从而减少行政成本,减轻政府财政压力。让民间机构参与社会工作既符合全球化背景下的公共管理变革趋势,也有利于政府社会治理水平的提升。社会工作的主要功能是社会服务和社会管理,从西方发达国家和我国香港地区社会工作的实践经验看,专业化的民间机构在社会工作的发展中担当着十分重要的角色。如何培育和发展民间机构、如何让其参与社会工作,是我省社会工作未来发展的真正关键点。在培育社工组织方面,我省应着力做好以下几方面的工作:首先在财政方面,政府应给予社工机构资金方面支持,根据财政预算购买其社会服务,并做到规范化、制度化;其次对于新成立的社工机

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构,应降低其准入门槛;再次做好舆论宣传,营造有利的政策环境为其运转提供良好的社会氛围。

(四)进行社工岗位设置,推进社工职业化社会工作不仅是个人、团体组织和政治性的活动,同时也是专业性很强的职业。社会工作的职业化是将其从个人的生活小圈带入公众的社会大圈的纽带,只有职业化才能更加促进这个领域

的长足发展[2]

。而完善社工职位分类与岗位设置是促进社会工作职业化的基础和前提。目前,缺乏岗位设置,是阻碍我国社会工作发展和社会工作人才队伍建设的关键因素之一。社会工作岗位设置作为社会工作人才培养、评价、使用、激励政策措施中的重要一环,已受到人们的广泛关注,但在我国这方面工作还没有太大的进展。设置社会工作岗位在我国大陆是一项新的工作,也是一项社会系统工程。结合我省实际情况,就目前而言,可以做以下尝试:首先在公共服务领域如劳动和社会保障及民政系统广泛设立社会工作者岗位,而社区则是社会工作者发挥作用的主要领域。同时,在社会福利机构、监狱、学校、医院等单位也应适当增设社会工作岗位。另外,为了稳扎稳打地做好这项工作,可以选几个单位作为试点,制定推广计划,形成以点带面、全面推进的工作格局。

(五)加大社会工作宣传力度

社会工作在我省是一项全新的工作,社会各界对其普遍缺乏了解,而社会工作的发展无疑需要各级党政部门及民众的认识、理解和支持。因此,发展社会工作的首要任务是对其进行大力宣

传,提高社会各界对社会工作的认知,引起各级领导和全社会的广泛关注,激发民众对社会工作的需求。这就需要通过组织开展专题培训、政策学习、理论研讨和考察观摩等形式,帮助各级领导和广大民政干部深刻理解社会工作内涵,切实感受社会工作在和谐社会构建中的作用,从而把社会工作提到重要议事日程;同时利用电视、网络、电台、报刊等各种媒体及简报、宣传小册子等形式进行宣传,尤其要对西方国家及我国北京、上海、深圳等社会工作发展较好地区的典型案例进行报道,展示社会工作丰富的职业内涵、社会价值及广大社工的职业风采,从而为社会工作发展营造良好的社会氛围,使广大民众对社会工作的性质及意义以及能给自己生活带来的变化有所了解。另外,要充分发挥我省各高校的指导作用,通过举办 社工论坛 等形式进行理论研讨、学术交流,促进社会工作本土化工作的发展。

构建社会主义和谐社会,发展社会工作,推进社会工作人才队伍建设,积极探索社会工作发展之路任重道远。目前我省的社会工作已有了零星的探索,相信不久的将来,我省社会工作将会进入发展的快车道。

参考文献:

[1] 陈少强,宋斌文.政府购买社会工作服务初步研究

[J].财政研究,2008(6):52~54.

[2] 王思斌.中国社会工作研究第六辑[M ].北京:社会

科学文献出版社,2008:189.

D evelop m ent of Soci alW ork of Shenzhen and

its L esson for H eilongji ang Provi nce

Li u Shuj u an

(H eil ong ji ang Instit ute o f Science and T echno l ogy ,H arb i n H e il ong ji ang 150027)

[A bstract] A s an i n novati v e city o f socia lw or k in our country ,Shenzhen has i n tensified the pro m otion of so

cia lwo r k since Dece m ber 2006.A fter several years o f experi m ents ,t h e socia lwork of Shenzhen have begun to take effec,t and accu m u lated a l o t ofw or k experience ,has for m ed the m ode t h at"Gover nm ent led ,civ ilian oper ated",w hich has la i d a solid foundati o n for the Ch i n ese m ai n land to pro m ote spec i a lizati o n and professionaliza ti o n of socia lw ork .But objectively speaking ,the socia lw ork of Shenzhen is still i n the exploratory stage .There are a lot o f prob le m s o f socia lw or k o f Shenzhen such as the socialw ork facing the lo w er pr o fessional identity and the i n su ffi c ient level of socia lwork professi o n .They are also lac k i n g of funds to operate and superv ise so cia lwo r k ,and m any o ther i s sues .The deep research on socia lw ork o f Shenzhen has p layed a very good role on t h e developm ent of socia lwo r k i n our prov i n ce .[Key words] social work ,gover nm en t guidance ,civ ilian operati o ns

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