2第二章控制性详细规划的起源与发展实践_15_

第二章控制性详细规划的起源与发展实践

城市的规划与实践，是政治、经济、社会和物质诸方面构成的。因此，只有把这些问题放到不断发展中的城市历史、文化和形态中整体地加以考察，才有助于更深入地理解1。城市规划离不开实践，而实践都是与当时的城市建设和发展需要密切相关的，通过对规划的时代背景，规划实践的发展历程的研究与梳理，可以更加清晰地把握认识客体的发展脉络，并较为准确地预测其发展趋势和发展方向。

2．1 控规产生与发展的时代背景

众所周知，控制性详细规划从产生到现在不过短短20多年的时间。它是伴随着我国改革开放和市场经济的产生而产生，伴随着市场经济体制下城市建设的空前快速发展而发展，并在不断地适应城市建设实践中变革前进。

2．1．1 控规产生的时代背景

70年代末80年代初，在改革开放和市场经济的新体制下，城市经济飞速发展，城市化水平不断提高，城市建设迅猛发展，势不可挡。但最直接导致控制性详细规划产生的是新体制下关于城市土地管理上的和城市开发方式的转变。

(1)政府对城市土地管理方式的转变：无计划划拨用地变为有计划划拨用地；零星分散拨地变为成片拨地；无偿使用土地变为有偿使用土地；单纯行政手段管理用地变为以行政、经济、法律并用的手段2。

(2)城市开发建设方式的转变：零星建设变为成片综合开发；政府主导的公益建设变为多元经济要素投入的房地产开发3。

基于以上的变化，就要求在进行土地划拨、有偿出让和转让时，提出明确而详细的规划要求和各项控制指标，既作为规划管理的依据，又作为土地有偿出让使用的一种衡量标准，避免出现在多种经济要素投入的房地产开发中为获

1、吴良镛，城市规划与城市规划学，城市规划理论﹒方法﹒实践，清华大学建筑与城市研究所编，地震出版社，1992

2、3、吕勇，控制性详细规划编制方法研究，清华大学硕士学位论文，1996

得良好的经济效益而损害社会整体利益的现象出现。这种对详细规划的新要求直接导致了新型详细规划的产生，这就是控制性详细规划产生的时代背景。

2．1．2 控规产生的历史必然性

(1)总体规划与传统的详细规划之间缺乏衔接

随着时代的发展，原来传统意义上的详细规划越来越不适应实际城市建设与管理的需要。首先是城市总体规划与详细规划之间很难衔接。一方面，城市总体规划主要研究确定城市发展目标、原则、战略部署等重大问题4，不可能对城市中的每一个地块提出详细、明确的规划要求。另一方面，我国传统的详细规划受前苏联的影响，适应计划经济的需要，一直体现为一种物质型的规划形式，俗称“摆房子”。这样的详细规划在建设计划、任务和资金得以落实的计划经济体制下，具有一定的可行性，但也存在着对规划周边环境影响、功能联系和建设配套的整体性研究不够，很容易脱离实际等问题，甚至造成建设性破坏。城市规划的图纸通过规划管理来实现，而城市总体规划过于原则，传统的详细规划又缺乏灵活性和弹性，致使在执行规划管理过程中，规划可操作性不够。

(2)传统的详细规划不适应新形式变化的需要

可以直截了当地说传统的详细规划更多地是关注建设基地内部如何地协调布局，而对于新的以土地有偿出让为基础的多种经济要素投入的房地产开发的建设控制与管理来说，关注更多的是考虑开发地块对于周边环境以及该地区总体布局、设施配套和公共利益的影响，内部如何处理仅仅是开发建设主体的市场行为，在不影响外部社会整体利益的条件下，应该享受一定的自由选择权利。何况在城市实施土地有偿出让和转让时，建设项目在建设计划和投资上不一定得到全面的落实。因此，城市规划急需跳出传统详细规划的圈子，形成一套以适应城市建设控制管理的新型详细规划类型，即控制性详细规划。

(3)规划实践的历史必然

控制性详规划这一新的类型出现是在形式所迫的实践中产生的，改革开发初期，除了计划内项目之外，还出现了大量的计划外项目、三资企业和个体经

4、同济大学，城市规划原理，中国建筑工业出版社，1991

济，城市土地有偿使用和住房制度改革使城市建设商品的生产者、经营者、消费者陆续登上城建舞台5。上海、广州、温州等地都是中国商品经济最发达的地区，因此，在这些地区率先进行的控制性详细规划的尝试也是历史发展的必然。而后在全国范围内推广这一规划经验也便形成了控制性详细规划编制规范化的趋势。

2．1．3 控规不断发展变革的内在动力

控制性详细规划产生以后，适应了中国特色的城市建设和管理形式，城市建设在良性发展的轨道上迅速展开。但控制性详细规划在实施规划控制管理中也不断地暴露出种种问题；比如对于城市设计以及城市空间形态控制乏力的问题；控制性详细规划的综合指标体系确定的依据问题；控规编制的科学性不足问题；控规的法律严肃性不足问题；控规实施的监督反馈机制问题等，这些都是控制性详细规划在不同地区、不同开发环境条件、不同社会背景下所产生的新问题，规划实践也在不遗余力地根据具体情况对控制性详细规划进行着不断的变革和探索。

2．2 控制性详细规划的发展历程

控制性详细规划的发展时间不长，但却在规划各界掀起了一次又一次的学术研究和实践创新的高潮。纵观其发展历程可以分为以下几个阶段：最初的尝试阶段、有益的探索阶段、初步成熟与规范化阶段、新时期的变革阶段等四个阶段，每个阶段均有代表性的实践为基础。许多探索与研究在今天看来，仍然具有学术价值并具有一定的启发意义。

2．2．1 最初的尝试

控制性详细规划伴随着市场经济的产生而呼之欲出，其雏形首先出现在中国市场经济最为发达的沿海大城市。1982年在黄富厢先生的主持下，上海市编制了虹桥开发区规划，成为中国控制性详细规划的开河之作6。虹桥开发区详细规划是在市府批准的驻沪领事馆集中建设区，根据外资建设的国际惯例要求，

5、6、城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002

借鉴美国区划技术（zoning ），编制的土地出让规划。该规划根据上海市的规划管理实践，对各时期各类用地实际建设容量作了抽样调查分析，在此基础上对规划片区进行的分区和土地细分规划，确定了每块地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高

度限制、车辆出入口方位及小汽车停车

库位等8项控制指标，受到外商的欢迎。

在1986年6月于兰州召开的全国城市

规划设计经验交流会上，该规划得到普

遍的关注，并赢得了多方肯定7。从此，

在全国内掀起了一股详细规划编制改

革的热潮。

该规划革命性的尝试在于，打破了传统

“摆房子”式的详细规划模式，以一套经过相关研究的明确的规划指标体系实施规划控制，以适应规划管理和市场经济条件下的土地出让行为。虽然在此之前国内许多专家学者曾在著述中多次质疑过传统详细规划的编制模式，也曾有过借鉴国外类似规划层次编制技术编制新型详细规划的设想，但在该方面真正的规划实践是从上海虹桥开发区规划开始。

2．2．2 有益的探索

当控制性详细规划这一崭新的事物登上历史舞台以后，相应的研究与探索在全国范围内以饱满的热情展开，形成了一个百家争鸣，争先创新的格局。由于没有普遍的标准，这一领域的规划探索十分发散，许多想法、相关研究与实践尝试就今天看来都具有很重要的意义。

(1)桂林中心区控制性详细规划8

1986年，清华大学建筑与城市规划研究所在桂林中心区详细规划中引入区划思想，借鉴虹桥开发区的做法，结合我国城市规划的实际情况，初步形成了一套系统的控制性详细规划的基本方法。具体做法是，在基础研究和规划研究

7、鲍世行，规划要发展管理要深化——谈控制性详细规划，城市规划，1989年第6期

8、本节主要 根据 赵大壮，桂林中心区控制性详规得失，城市规划，1989年第3期 总结而来。

图2-01 上海虹桥新区详细规划——用地布局图 资料来源：城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002.

的基础上，将中心区2.08平方公里的用地按区、片、块逐次划分为基本地块，尔后，为每一基本地块的综合指标体系（共计十二项，分别为用地面积、用地性质、建筑密度、建筑高度限制、容积率、绿化覆盖率、建筑后退、允许居住人口、出入口方位、停车车位、建筑形式、建筑色彩等）逐一赋值，用以控制和引导中心区的城市建设。控制性详细规划的名称也是在该规划中正式提出的。

桂林中心区的控制性规划突出了详细规划的弹性，协调了建筑师与规划师的关系，特别重要的是为城市土地有偿使用和房地产事业提供了依据，也为提高城市管理创造了条件。该规划具有

以下几个突出特点：1、用综合指标体

系控制城市建设，更能体现出规划工

作的本质——对城市建设予以控制引

导。2、综合指标体系的确定中引入城

市设计研究以期控制建筑环境形成。

3、区分了控制性指标和引导性指标。

但是，由于是尝试阶段，虽然该

方式曾在北京旧城改造中进行过小范

围的使用，但在实践中还存在有明显

的不足。具体表现在以下几个方面：1、

有图而无详尽文本，将给规划管理工

作带来不便。2、土地使用性质缺乏弹

性，与控制性规划的初衷有悖。3、土

地使用强度确定的科学依据不足，影

响规划的严肃性与权威性。4、对城市

经济的研究认识不足，深度不够。

桂林中心区控制性详规的尝试得到了规划界普遍的关注和认可，在后来的许多控规实践中将该方法进行了拓展和完善，如对城市经济研究的加强、土地性质相容性方法引入、规划中文本和图纸的对应等，但有些问题至今未能完善，如土地相容关系的研究、指标确定的科学性等。最为遗憾的是该规划未被当地政府通过。 图2-02 桂林中心区详细规划——规划图 资料来源：城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社，2002.

(2)广州市街区规划实践9

1987年，广州市开展了覆盖面达70平方公里的街区规划。该规划是在广州市完成城市总体规划的基础上，为在实践中更好地实施总体规划而编制的用于具体指导和管理控制的规划技术，成为城市规划和建设管理的基本手段和依据。该规划在规划层次上和内容上更加接近于国外的分区制（zoning）。

该规划以城区的行政街区为规划单位，通过调查研究、现状分析、示意性建筑形体规划，检验控制指标在空间建设的合理性与可行性。规划主要明确以下六个方面的规划管理指标：①明确街区内地块的土地使用性质；②明确街区内的道路骨架，要求规划图中标注6米以上的道路红线和建筑的后退红线；③明确街区内各类公共、市政、生活服务设施的配套要求和总体规划要求；④明确规划区内包括人口、绿地、公建等各项经济技术指标；⑤明确容积率、建筑密度、建筑间距、拆建比等基本控制指标；⑥明确该街区需要说明或需要控制的其他规划要求，如保留建筑、保护古老民居和文物环境等。该规划在1988年6月常州会议上介绍经验时引起了广泛地关注和重视。

该规划的可贵经验是制订并颁布执行了《广州市城市规划管理办法》和《实施细则》这两个地方性的城市建设管理法规，使得城市规划通过立法程序与城市规划管理更好的结合起来10。另外，该规划的重要特点是对于特大城市衔接城市总体规划的大覆盖面的控制

性规划层次的一次有益的尝

试。

(3) 苏州桐芳巷改造规划11

1987年中国城市规划设计

研究院在苏州桐芳巷规划规划

中进行了土地区划苏州旧区与

桂林中心区有很多相似之处，

苏州桐芳巷的规划吸收了桂林

市中心区规划的经验基础上，

9、本节主要根据 戴逢等，控制性规划的认识与实践，城市规划汇刊，1996年第6期 总结而来。

10、鲍世行，规划要发展管理要深化——谈控制性详细规划，城市规划，1989年第6期

11、本节主要根据 孙骅声等，旧城改造详细规划中的土地区划初探，城市规划，1989年第3期 总结而来。 图2-03 苏州桐芳巷改造规划——第三次区划分图 资料来源：孙骅声等，旧城改造详细规划中的土地区划初探，城市规划，1989年第3期

进行了有益的拓展。该规划用地面积3. 8公顷，为满足旧城改造和保护古城风貌的管理要求，桐芳巷改造规划提出了土地区划的内容。采取土地区划的方法便于在小块土地上制订出切实可行的控制性指标，以利管理；便于对修建规划和个体设计提出要求；便于土地的有偿使用和土地的分块经营；便于设计与开发时提出招投标的条件。

桐芳巷的改造规划采取了“三次区划”的方法，具体方法如下：第一次区划——现状综合评价区划，关注旧街坊现状用地的主要问题的分析，主要考虑用地性质、建筑鉴定、建筑产权、建筑面积密度、人口密度等因素，整理出现状街坊用地区划图和现状街坊综合评价区划表。第二次区划——街坊改造开发经营意向区划，是在常规的街坊改造详细规划的基础上，按每一地块的特点，制定出不同的开发原则，为组织街坊改造开发实施的政府管理部门、开发经营部门等提供决策依据。具体内容包括规划用地性质、规划居住户数与密度、规划建筑高度、改造开发程度、改造开发方式和改造开发顺序等。第三次区划——街坊改造开发控制管理区划，是对街坊内每小块用地的改造与开发提出更具体的管理控制要求，以此作为城市建设主管部门的管理蓝本。具体方法是首先将街坊用地划分为可开发基地（划分至最小单元）和公共设施用地基地，严格控制管理。管理要求分为指令性要求（建筑性质、建筑体量、空地率、居住容量、建筑后退红线、传统风物保护要求）和指导性要求（建筑形式、建筑色彩和其它特殊要求）。

桐芳巷改造规划是用区划的方法对旧城改造实施控制管理的一种探索，它具有以下几个特点：1、吸取了桂林中心区规划的经验、并拓展了综合指标体系。

2、划分了现状、规划和管理三个层次，并分别对应规划成果。

3、区分了可开发用地和公共设施用地，对于配套用地的保证和可出让土地的市场化进行了初步探索。

4、引入了地块经营的概念，同时对于地块最小单元的划分有了一定的认识。当然，该规划也存在着一些问题，比如在经营区划中缺少经济效益分析的支撑、三次区划的内容有待深入研究等，最突出的问题是没有制订相应的法律文本。

(4)汕头龙湖片区分区规划12

12、本节主要根据李晓江等，强化分区规划的控制功能,城市规划，1990年第4期 总结而来。

1989年，中规院汕头分院编制了汕头龙湖片区分区规划，将分区规划做到了控制性详细规划的深度。它强调了分区规划的控制功能和规划成果的实用性，提出了控制重点和控制措施。该规划进行了大量的社会经济、人口发展、有偿使用条件下土地开发与建设资金对策、横向比较等研究，形成了扎实的基础。规划中将城市各个系统分为基本系统（生产、交换、居住）和辅助系统（道路、绿地、公共服务和市政设施）两大类，对于前者强调认识经济规律的基础上控制和制约，对于后者在于保证和鼓励。规划进行了用地分类调整，在一级分类时，将公共设施用地分为政府职能用地（学校、医院等）和综合用地（住宅、综合楼等），前者在于控制不被占用，后者在于符合经济规律；在二级分类时将某些易被占用或忽视的设施单设一个小类，以便重点保证。对于社会服务体系根据重要性和是否赢利分为规定性、建议性和不可预见三种设施，分别给予定性定位、建议位置和不定位三种对策。该规划对于综合指标体系在传统基础上进行了新的拓展，提出基本、主要、辅助和参考指标，基本指标为各类用地共有指标；主要指标根据用地性质的不同而有所选择；参考指标起补充和校核作用，特殊情况下可取代主要指标；参考指标用于宏观控制参考。规划提出了用地相容关系表，确定了104种建筑和设施在用地上可建、不可建或有条件可建的关系。为适应开发区的需要规划还着重进行工业街坊模式的有益探索。

汕头龙湖片区分区规划是对已经较为成型的控制详细规划在工作方法和控制实质上的一次整体的梳理和深入的探索，具体表现在以下几个方面：1、强调分区规划与控制性规划的衔接和规

划控制配合。2、突出了控制重点与

控制本质，对于可盈利可转让设施

强调符合经济规律，对于非盈利公

共服务和市政设施强调保证与鼓

励。3、根据规划的具体要求调整了

用地分类，便于实现规划控制以保

证公共利益。4、提出具有通则意义

用地相容表，良好地解决了用地相

容性问题。5、探讨了适应招商和开发组合工业街坊的设计模式。 图2-04 汕头龙湖片区分区规划图

资料来源：李晓江等，强化分区规划的控制功能,城市规划，1990年第

龙湖片区分区规划的成果得到了地方管理部门和业内人士的充分肯定，其中存在的问题是规划系统比较庞大复杂，内容精细，需要设计和管理人员具备较高的素质，并且不利于法律文本的提炼；在规划中对于城市空间形象和环境设计上关注不够。

2．2．3 步入成熟

(1)规划实践上相对成熟13

1989在温州市规划局的组织下编制了温州旧城改造控制规划，综合融汇了当时该方面规划经验，成为控制性详细规划的一次具有里程碑意义的规划实践。

温州的商品经济发展十分迅

速，对外开放、土地拍卖、房地

产经营，特别是私房修建和开设

商店的要求十分迫切，城市建设

和改造的压力很大。1988年开始，

温州市在市政府的直接领导下，

开展了旧城改造控制规划的编

制。规划编制完成后经市人民政

府审查通过，颁布实施。该规划对不同的用地实行分级控制管理，其中文物建筑、公园绿地、港区以及近期将实行统一修建的地段属一级控制；城市主次干道两侧和公共建筑、市政公用设施的控制用地属二级控制；其它街坊等用地属三级控制。该规划对于土地使用提出了适件建范围（包括适建、不适建、有条件适建三种情况），该规划引入了综合指标体系，最终形成了三部分成果，包括相当于分区规划的旧区改造规划、旧区范围内11个街区的控制性详细规划、相应的批文和法规。值得一提的是该规划不但文本和图则相对应，还编制了《旧城区改造规划管理试行办法》和《旧城土地使用和建筑管理技术规定》等规划法规。

温州市旧城改造控制性详细规划是一套比较完整的控制性详细规划成果，具有以下几个突出的特点：1、规划文本与地方法规体系相配套，具有法律效力

13、本节主要根据 杨秀珠，温州旧城改造控制规划，城市规划，1989年第6期 总结而来。

便于管理实施。2、规划编制过程有设计人员、管理人员、市民代表等多方参与。

3、分级管理区分控制等级，突出重点，解决主要矛盾。

4、针对地方情况增加对私人建房和开设商店的控制及规定。

5、对于土地性质的相容性提出控制办法和管理依据。

6、土地使用分类方法和代码使用了正在编制的国家规范。

温州市旧城改造控制性规划形成了规划图则和文本对应的成果形式，且均经过市政府批准，并形成了《温州市旧城改造规划管理试行办法》，具有一定的法律效力。该规划成果荣获1989年全国城乡建设系统部级优秀工程设计二等奖。

温州旧城改造的控制性详细规划基本上可以说是对当时各种控规编制的总结和集大成者，它广泛吸取了国内外成功经验，具有广泛的影响，而且实践证明切实具有积极的作用。但温州旧城改造的控制性详细规划也存在着一些问题，比如文本中缺少定义和法规名词解释可能带来解释的随意性、对于一些特殊地区在城市设计方面的考虑不够等。

(2)相关研究上的逐步成熟

1986年8月城乡建设环境保护部向上海市城市规划局下达了《上海市土地使用区划管理法规的研究》课题，针对我国国情，上海市城市规划设计研究院提出了城市采取的土地使用管理模式应是规划与区划融合型，即分区规划、控制性详细规划图则、区划法规结合的匹配模式。课题组通过研究编制了《城市土地使用区划管理法规编制办法》、《上海市土地区划管理法规》文本及编写说明，制订了适合上海市的城市土地分类及建筑用途分类标准，并对综合指标体系中的名词解释作了详尽的阐述和规定，减少了解释的随意性，具有普遍意义。1990年建设部组织专家对课题进行评审，肯定了区划技术对土地有偿使用和规划管理走向立法控制的重大作用14。

1989年8月，江苏省城乡规划设计研究院结合“苏州市古城街坊控制性详细规划研究”课题，对控制性详细规划中几个重要问题，如规划地块的划分、综合指标的确立、新技术运用以及它同分区规划的关系等方面作了较详细的研究，并据此编写了《控制性详细规划编制办法》（建议稿）15。

14、15、16 城市规划资料集第四分册，中国建筑工业出版社社，2002

1991年东南大学与南京市规划局完成“南京控制性详细规划理论方法研究”课题，对控制性详细规划作了较为系统的总结16。

(3)编制办法的规范化

1991年建设部颁布实施了第12号部长令《城市规划编制办法》，明确了控规的编制内容和要求。

1992年建设部又下发了《关于搞好规划，加强管理，正确引导城市土地出让和开发活动的通知》，对温州市编制控规引导城市土地出让转让的做法进行推广，1992年底又颁布实施了建设部令第22号《城市国有土地出让转让规划管理办法》，进一步明确，出让城市国有土地使用权，出让前应当制订控规17。确定的控规在土地市场化行为中的权威地位。

1995年建设部又制订了《城市规划编制办法实施细则》，进一步明确了控规的编制内容，这标志这具有中国特色的控制性详细规划已经步入了成熟阶段。从此，控制性详细规划逐步走上了规范化的轨道。

2．3 新时期的发展与变革

随着城市土地有偿出让与转让的推广，控制性详细规划在全国范围内展开，对于城市规划与建设管理起到了积极重要的作用，取得了有目共睹的成绩。但是由于有了规范的编制办法，许多学术的研究与创新在一段时间内出现了停滞不前的状况，许多城市急于编制控制性详细规划以便出让土地，控规的编制水平在全国内参差不齐。由于控规表达的成果相对比较简单，编制上出现了“鱼龙混杂”的情况，不良的规划编制由于披上了法律含义的外衣，而给城市带来了更加可怕的建设遗憾。因此，控规编制科学性的问题也越来越受到各方的重视。

即使是认真尽职编制的控制性详细规划在实践中也仍然存在着许多问题，在众多问题中集中表现在两个控规本身的缺陷上：一是控制性规划在城市三维空间方面和城市形象方面的力不从心；二是控制性规划在法律严肃性上的尴尬，经常受到政府或个人权利的干预而导致管理失控。因此，在规划实践中出现了

17、杨秀珠，控制性详细规划的几点思考，城市规划，2000年第12期

许多新的探索。目前，在全国范围内方兴未艾的城市设计以及各种类型的非法定性规划，许多都是试图通过一种规划引导和调控手段弥补控制性详细规划不足，大部分是在控规基础上的技术补充和完善或另辟溪径的探索，真正在控规本体的法律意义上的探索应该首推深圳的法定图则。在北京的控制性详细规划中也出现了通过法定的程序，不断调整和修改控规，以达到动态控制目的尝试。

控制性详细规划在新时期有了许多方面的发展与变革，这些方面的探索对于今后我国控制性详细规划的发展与完善具有深刻重要的意义，关于这方面的具体内容，笔者将在后文中详细论述。通过这些方面的考察，可以对我国控制性详细规划未来的发展趋势做一个概略性的把握。

2．4 小结

控制性详细规划是伴随着我国改革开放和市场经济体制的改革而产生的，在发展初期进行了广泛的尝试和有益的探索，也曾在规划界掀起了学术研究与实践的热潮。从《城市规划编制办法》及《城市规划编制办法实施细则》颁布实施以来，全国范围内的控制性详细规划编制得到了良好的规范。同时，在规划实践中也不可避免地出现了许多普遍存在的问题。直至近几年来，城市设计以及一些非法定的规划兴起，才在弥补控规方面进行了一些很有价值的尝试。深圳的法定图则在控规法律层面的探索也得到的业界普遍的关注。北京控规中通过法定程序实施的动态控制，拓展了一个较具有普遍意义的崭新的领域。

第三章控制性详细规划与区划（zoning）的关系

从我国控制性详细规划的发展不难看出，它借鉴了大量国外的经验，其中最主要是参考了美国Zoning，因此有必要对Zoning进行一定程度的考察。

3．1区划（zoning）概述

3．1．1 起源

目前学术界普遍认为，区划起源与十九世纪末期的德国。1884年，德国在Altona率先实行区划，随后法兰克福（1891）、柏林（1892）、汉堡（1896）、纽纶堡（1902）、慕尼黑（1903）相继制订了土地分区管理条理18。1909年，英国也有了区划。然而，区划成为立法措施并得到普遍意义的发展，是在1916年，美国纽约提出第一部区划法之后。

3．1．2 区划法在美国的产生

本世纪之初，欧美经济蓬勃发展时期，城市建设急剧展开，高层建筑在一些大城市相继出现，特别是在美国经济奇迹的曼哈顿，成为私人投资的热点，高层建筑发展尤为迅速。各开发个体为了在自己拥有的土地上获得最大的经济利益，严重损害了城市的公共利益，导致区域卫生条件下降，阳光空气丧失，火灾危险增加以及城市面貌丑陋等恶果。直到1915年，42层的公平大厦（EQUITABLE BUILDING）的建设严重损害了周围建筑的空气流通和采光以及公共和私人利益，环境条件的恶化使土地价值下降，使这一矛盾最终诉诸法庭解决19。

1916年在律师Edward Bassett等人建议下，纽约市议会及地方政府通过了“纽约市用地区划条例”，此管理规则是由早先的三种土地使用管理控制的方

18、吕勇，控制性详细规划编制方法研究，清华大学硕士学位论文，1996

19、赵大壮，“控制性详细规划”理论及方法初探，城市规划理论·方法·实践，地震出版社，1992