药品审批制度之路

药品审批制度之路

药品审批制度之路

医药观察家报总第363期精策划

即便是拥有巨大数量的制药企业，但小、散、乱的特点还是使得中国医药产业在国际上的角色相当尴尬，被称为“拾人牙慧者”——97%的产品都是仿制的，很少有自主研发的新药。作为决定药品是否够资格进入市场的关键，药品审批制度从“诞生”之日起便与国内市场的这一特点宿命般结合在一起：新药概念模糊，侧重仿制药，审批制度不够规范，体系不够健全等。这也因此导致中国医药产业市场乱象愈演愈烈。

然而，为了适应不断增长的医疗服务需求以及经济的快速发展，国内医药产业开始向着规范化和创新性转变，这也促使药品审批制度不断发展和完善。经过近五十年的演变，中国药品审批制度从无到有，从不规范到逐渐规范，从毫无体系到渐成体系，大大提高了国内药品进入市场的门槛，规范了医药产业，且逐渐开始往鼓励创新方向倾斜，不仅为中国医药产业的健康发展奠定了良好基础，也为医药企业发展指明了方向。

尽管如此，相比在药品审批制度方面拥有全球最丰富经验和最完善体制的欧美国家，我国药品审批制度在体系的完整性、系统性、运作的灵活性以及技术体系的丰富性和全面性等方面依然存在较大的差距。而这种体制上的差距反射出的最显著特点便是“慢”，这似乎也已成为业内人士“吐槽”的焦点，但值得关注的是，针对此，相关部门已开始寻求解决方法，比如将部分审批权下放地方，从而合理划分中央和地方事权，简政放权，充分利用有限的药品审评资源，而这也被称为药品审批制度改革的主要方向。

在此探寻中，比较典型的实例便是去年11月国家药监局授权广东省食品药品监管局对区域内的新药技术转让、药品生产技术转让和部分跨省药品委托生产业务进行技术审评和行政审批。而一旦此种方式在全国铺开，必将对中国医药产业和药企的发展带来巨大影响，这其中的种种利弊、优劣也因此成为业内探讨的热点。

基于药品审批与企业的密切关系，追溯我国药品审批制度的历史从而明晰国家审批思路的变革方向；同时，通过对比中国和欧美国家的审批制度，找到国内

不足从而探讨合适的对策和思路；另外，针对目前最受关注的审批改革制度——审批权下放地方——进行分析，为药品审批制度的革新探路……这些，对药企都意义巨大。

——专题策划部

【B2】

中国药品审批制度的历史沿革

◆本报记者：张蓉

康发展的一个积极信号，除此之外，通过梳理这一路的改革足迹，也发现，我国审批思路已逐渐往创新药方面发展，对众多药企来说，这既是挑战亦是机遇。

我国的药品审批与管理制度，是在对多年药品监督管理工作实践不断总结经验的基础上，借鉴国外先进的管理方式，结合我国国情，逐步发展提高完善起来的。梳理来看，我国建立药品审批制度的历史大致分为四个阶段：

管理制度初步建立

1963年由卫生部、化工部、商业部联合下达的《关于药政管理的若干规定》，对新药（该规定中称新产品）的定义、新药报批程序、哪些类药品属卫生部审批等，均给予了明确的规定，是我国最早关于药品临床试验的规定。1965年，卫生部和化工部联合下达的《药品新产品管理暂行规定》则是我国第一个新药管理办法，但由于十年文革动乱，此办法并未得到贯彻实施。

改革开发以后，我国经济制度逐渐完善、医药工业也逐步发展，药品生产的准入和新药的审批成为药品管理制度中的重点。1978年国务院批准发布《药政管理条例》，规定新药由省、自治区、直辖市卫生厅（局）和医药管理局组织鉴定后审批。

由于当时没有制定统一的新药审批技术标准和要求，各地卫生行政部在审批新药时，宽严尺度掌握不一，某些药品的基础研究工作较薄弱，临床试验方案的设计不够科学，因而对疗效和毒副反应所作出的结论也就不够准确，导致上市的药品疗效不确定，质量不稳

定：某些药品的名称、处方、质量标准不统一，判断疗效标准缺乏科学、统一的要求，造成了药品品种的混乱。

管理体系逐渐完善

为改善此种乱象，1982年全国以省、自治区、直辖市为单位，统一实施药品生产批准文号管理制度，对过去批准生产的药品重新换发批准文号。1984年，全国六届人大七次会议审议通过《中华人民共和国药品管理法》，并于次年5月正式实施，这部法律被看做是中国药品管理制度的雏形，进一步规范了药品审批的受理。《药品管理法》的颁布，使我国的药品审批制度第一次以法律的形式固定下来。同年7月，卫生部根据1984年的《药品管理法》制定颁布了《新药审批办法》，从此我国新药的管理审批进入了法制化阶段，此办法规定，新药由卫生部集中统一审批，各省级卫生行政部门为初审单位。新药进行临床研究由省级卫生行政部门初审后转卫生部审批，其中第四、五类新药的临床研究由省级审批抄报卫生部备案。

此规定实行三年后，1998年8月，国家药品监督管理

局（SDA）成立，为加强药品监督管理和依法行政力度，第二年5月，SDA正式颁布《新药审批办法》、《新药保护和技术转让的规定》等5个法规。此次《新药审批办法》对新药的定义进行了修改：新药系指我国未生产过的药品。此办法中的另一个亮点则是对符合要求的一类新药、首家申报的对疑难危重疾病有治疗作用等新药，首次提出加快审批的程序规定。

进入法制化、规范化、专业化

2002年8月国务院颁布《药品管理法实施条例》，并对新药概念作了权威性界定：未曾在中国境内上市销售的药品。同年12月，国家药品监督管理局修订后的《药品注册管理办法》（试行）开始执行，并规定省级药品监督管理部门应当对申报新药临床研究、生产的资料进行审查，并组织对研制、生产情况进行现场考察，抽取样品通知指定的药品检验所进行检验。此规定改变了过去由申请人送样检验的形式，保证了药品注册申请的真实性。此试行办法在1999年首次提出加快审批的程序基础上又提出实行加快审批的规定。

2005年，在国家食品药品监督管理局（SFDA）成立三年后，其颁布了新修订的《药品注册管理办法》，规定国家食品药品监督管理局主管全国药品注册工作，负责对药物临床试验、药品生产和进口进行审批。省、自治区、直辖市（食品）药品监督管理部门依法对申报药物的研制情况及条件进行核查，对药品注册申报资料的完整、真实性等进行审核，并组织对样品进行检验。此办法进一步明确新药申请的定义和新药技术转让的相关要求，引导药企向规范化和法制化注册审批转变。

此办法同样对药品实行快速审批的制度，对创新新药、治疗疑难危重疾病的新药、突发事件应急所需的药品实行快速审批制度，体现了国家鼓励研究创新药品的思路。

全面发展和提高

即使这样，药品注册管理过程中的问题并未消除，尤其是新药的审批，大量的仿制药重复出现，药品产业创新机制缺乏，需要进一步研究解决。2007年《药品注册管理办法》经过再一次修订并于同年10月施行，

即现行的《药品注册管理办法》。此办法对新药概念的界定更加严格，并将新药中的“已有国家标准的药品”改为“仿制药”，明确了只有真正的创新药才能取得新药证书，进而提高新药证书的含金量。这几个措施有助于解决新药管理过于宽泛的问题，在宏观上有利于激励新药研发，在微观上降低了新药审批监管的成本。与此同时，延长了仿制药的审批时间，提高了对其的技术要求，很大程度上提升了仿制药的审批门槛。

现行的《药品注册管理办法》着重加强了真实性的核查，从制度上保证申报资料和样品的真实性、科学性和规范性，严厉打击新药研制和申报注册中的造假行为，从源头上确保药品的安全性，调整了新药生产申请中技术审批和复核检验的程序设置，确保了上市药品与所审评药品的一致性。

经过几十年的发展，我国新药审批注册制度变革取得了巨大的成就，药品注册法规也在不断完善，更加规范了药品注册工作，特别是现行的《药品注册管理办法》对药品的注册申报提出了更细、更高、更严的要求，对新药研发、申报注册、生产及监管等产生重大

的影响，对我国医药发展起到巨大的推动作用。

而另一方面，从1999年的《新药审批办法》首次提出加快审批程序，对某些具备条件的创新药给予可加快审批的优待开始，接下来每一次法规修订，国家都将这一思路贯彻，以此鼓励新药的研发。现行的《药品注册管理办法》更是从明确新药与仿制药的概念界定、减少仿制药批文数量等方面给予鼓励。从目前国内仿制药与新药的占比以及创新仿制药的难度颇大及风气不盛来看，这一政策思路或许并不明显，但不可否认的是，此变化正在发生并或将为主流，对药品生产企业而言，是挑战也是机遇。企业需要进一步加强此方面的实力，只有看到未来的政策动向，才能在市场洪流中屹立不倒。

【B3】

中国与欧美药品审批制度比较

◆本报记者：张蓉

欧美在药品注册审批制度方面拥有全球最丰富的经验和最完善的体制，被公认为世界新药注册审批制度建设领域的最高水平，与其对比，我国药品审评制度还存在一定差距，而这也为我国更加完善的药品审批制度指明了努力的方向。

法规体系

我国新药注册审批制度法规体系的法律基础是2001年颁布的《中华人民共和国药品管理法》，以该法为依据的行政法规包括《中华人民共和国药品管理法实施条例》和《中药品种保护条例》；部门规章包括《药品注册管理办法》、《药品说明书和标签管理规定》和《中药注册管理补充规定》，其中《药品注册管理办法》是药品注册审批工作的核心。

美国药品注册审批法规体系按照法案、管理规定、技术指导原则的层级从上而下构成框架。第一层级为法案，是由美国国会通过的重要法律文件，为药品注册审批的法律基础提供了框架性原则要求；第二层级的管理规定由政府行政部门如FDA发布，同样具有法律强制作用；第三级技术指导原则包括FDA发布的

具体指导企业研究和申报工作的文件，不具备法律强制性，供企业参考使用。

欧盟的法规体系分为四国层级，从高到低为：法规、法令、通知、指南。法规具有强制性，是法规体系的法律基础；指令是指导性法律框架，需要各成员国立法将其内容转化为国内法来执行；通知是法律解释的一种形式；指南一般为技术指南，不需要强制遵守，但是药品注册上市时不符合相关指南，需要向药品审评管理局（EMEA）详细说明和讨论。

机构设置

我国负责药品审批及其管理的机构是SFDA，其采用“一体式”管理方式，即国家、省市、县各级药品监督管理机构为同一个药品监管行政执法主体；国家和省级负责领导全国的省以下的地方药品监管机构进行工作。主要负责药品审批工作的部门为药品注册司，药品注册司下属的药品审评中心（CDE）则主要承担技术审评工作。CDE拥有正式工作人员119人，大部分为技术人员，分为业务管理部、研究与评价部、人力资源部、保障部和的九个专业审评科室。

美国执行药品注册审批的政府机构为食品药品监督管理局（FDA），主要进行美国联邦食品、药品和化妆品法案等重要法律的执法，采用中央集权垂直管理。FDA的药物审评研究中心（CDER）、生物制品审评研究中心（CBER）负责新药物化合物和生物制品研究上市审批。作为FDA最大的一个审评中心，CDER拥有约2000位有一定专业背景和经验的工作人员，其下设的新药审评办公室是CDER的重点办公室，有6个办公室负责对不同类别的新药进行审评。

欧盟负责药品集中审批程序的机构是EMEA，作为一个纯粹的药品审评机构，EMEA拥有来自27个欧盟成员国和3个成员国的超过4000多名欧洲专家组成的技术资源，而且这些专家在具体的药品审评工作中，根据需要，既可以担任EMEA科学委员会成员，又作为成员国的代表成为具体的药品审评工作小组的成员。EMEA下设4个审评委员会：人用药品委员会、兽用药品委员会、孤儿药品委员会和草药品委员会。

审批程序

我国新药审批的具体程序包括两个审批步骤：新药临床试验审批和新药生产审批，程序较复杂。以第一个步骤为例，我国新药临床试验审批首先需要在省、自治区、直辖市药品监督管理部门对申报资料进行形式审查；如通过，则将申报资料交至SFDA，且由国家药品审评中心进行90天的技术审评；审评通过后，申报资料将递交给SFDA并审批发证，此时才可临床试验，临床试验结束后则可开始新药生产审批。

美国的新药申请包括个三个阶段：新药临床试验申请（IND）、临床试验、新药申请（NDA）。FDA对IND 的审评步骤包括：IND的初步处理、具体学科审评小组进行审评、通知药品申办者审评意见。如果申办者在递交申请30天后FDA没有提供任何意见，则第二阶段的临床试验可以开始。FDA要求申办者对新药临床试验期间严重的非预期药物不良反应进行快速报告，即临床试验申请安全报告，其他药物不良事件则通过临床信息更新或年报来递交。第三阶段的新药申请（NDA）在许多方面同IND的评审类似，一般在同一个评审组评审。

作为一个国家联盟，欧盟新药注册审批制度的主要审批程序是：集中审批程序、成员国审批程序和互认可程序。其中，集中审批程序是药品在欧洲各个国家都能获得批准上市的重要注册审批程序之一，如在集中审批程序中药品未能获得批准，该产品也很难通过其他审批程序而在某一个成员国内通过审批。集中审批程序主要包括新药临床试验申报和监管、新药上市许可两个阶段。

申请文件要求

我国药品注册审批的申请文件都需要一次性完整递交，进入特殊审批程序的注册申请或者涉及药品安全性的新发现，以及按要求补充资料的除外。药品注册申报资料为技术审评的主体材料，内容基本上分为综述资料、药学资料、药理毒理资料和临床试验资料。新药临床试验审批申报材料的技术资料要求与新药生产审批相似，主要包括药理学、毒理学相关数据、化学生产控制相关数据和临床试验相关文件。

药品申办者在递交新药临床试验申请时需提供药理学、毒理学相关数据、化学生产控制相关数据和临床

试验相关文件。新药申请文件要求以通用技术文件（CTD）的格式提交，包括行政文件、综述总结、化学生产控制、临床前研究、临床研究。其中值得关注的申报文件主要是：数据及安全管理计划、临床试验财务关系公开证明、临床试验注册和结果公开证明等方面。

针对上市许可持有者和上市许可申请人，欧盟规定，在一个产品生命周期的任何时候，包括上市前、上市后都可以被有关部门要求提交风险管理计划。

虽然我国政府坚持不断改革，但与欧美的新药注册审批制度比较，我国在体系的完整性、系统性、运作灵活性以及技术体系的丰富和全面性方面，还有一定差距。首先，法规体系方面，我国的法规层级不够高，我国指导药品注册审批工作的《药品注册管理办法》属于部门规章，不具备法律约束力，不同于欧美法规既有法律强制性，又有工作指导性；管理机构方面，我国专职审评人员明显少于欧美，外部专家管理方式也不成熟；文件要求方面，我国整体内容与欧美一致，但欧美则在细节之处更为完善，比如欧美在新药临床试验审批中针对申办者的临床试验风险管理的文件

要求。

欧美的新药注册审批制度以其科学性和完善性为我国提供了丰富的成熟经验，我国可以从法规体系、机构设置、审评程序、注册文件要求四个方面完善新药注册审批、新药审评质量。

【B4】

权利下放扬起改革风向标

◆本报记者：张蓉

为了缓解国内药品审批“效率低、时间长”的问题，政府正积极探索“放权简政”的改革思路，而将部分审批权下放广东的做法也被业界称作一次积极的尝试且有可能扩容至其它地方，但需注意的是，此种方式也可能产生一定的弊端，所以放权还需“适度”。

广东先试先行

提起药品审批，首先出现在人们脑海中的一个词便是“慢”，一个仿制药的审批要历经2年甚至更长的时间。而造成审批时限长、排大队，积压严重的根本原因主要有：从事审评的人力资源严重不足，与大量的审批需求不匹配；审批需求量虚高，很多申请不合理；长期以来我国药品审批囿于现有法律法规、工作方式、环节和流程设计，难以适应当前已变化的新形势。

要解决这一问题，大致可以从两个方面着手，一是增加国家药品审评机构人员，另一个则是将权力下放，放权减事。而在目前增员存在一定困难的情况下，2012年国家食品药品监管局以广东为试点率先将部分审批权授权省级局办理的做法显然是对后者的探索。

2012年11月，SFDA公布《关于广东省先行先试药品审评审批机制改革的批复》，授权广东省食品药品监督管理局对行政区域内的新药技术转让、药品生产技术转让以及除生物制品和中药注射剂之外的受托方为广东企业的药品委托生产进行技术审评和行政审批。

此举引起业界广泛关注，有观点分析，下放广东的两项审批权的依据在于，其事项风险较低、技术操作也不复杂，地方药监部门完全有能力承担。虽然业界对本次药品审批机制改革的反应不尽相同，但毋庸置疑的是，此举能起到减轻国家局审批负担，加速审批时间，且将给当地医药产业带来直接利好等作用。也有相关专家表示这将是政府释放的一个积极信号，一旦试点成功则有望进一步扩容，以缓解目前药品审批等待周期过长的问题，提高药品评审效率，从而鼓励各地药企创新和产业整合。

事实上，近年来我国对审批制度的改革一直在进行。据了解，国务院先后分6批取消和调整了2497项行政审批项目。2007年新的《药品注册管理办法》颁布后，政府便将部分国家药监局的职能通过委托的形式交给各省局行使。在保留了国家局对一部分重大事项的审批权外，将大部分补充申请委托省局进行审批。

不仅如此，各省级也在响应号召，将省级的部分审批权下放到下级市、县等单位，如2012年底，四川省食品药品监管局便将4个行政审批项目下放至各市、州食品药品监督管理局。此举既合理配置了监管资

源，有利于充分发挥省级药监部门的监管作用，又使国家药监局能够集中精力做好高风险品种的审评、审批等工作。

适度“放权”或成趋势

在我国医药产业加快发展的背景下，药品审批的效率问题已成为目前SFDA和各级食品药品监管部门密切关注并致力解决的问题。而以上的一系列尝试也表明，中央政府向地方政府适度分权，是未来药品监管体制改革的一种思路和方向。

值得注意的是，国家药监局早在2011年的药品注册审批年度报告中就曾明确提出，我国将逐步建立中央集中审评和国家管控的区域性药品审评中心辅助审评相结合的管理模式，合理划分中央与地方、行政审批与技术审评事权，充分利用省局的人力资源和技术能力，授权有资质的省局承担部分药品注册申请事项的审评审批工作。

并且从不久前国家食药监局对2013年药品审评审批改革的部署中可以看到，今后的改革也将延续这一思