(整理)德国鲁尔区的转型与改造

借鉴与参考--德国鲁尔区的转型与改造

按：德国维藤-海代克大学教授海尔曼·皮拉特先生向我们全面介绍了德国老工业区鲁尔区的转型与改造之路，这对于我国一些资源枯竭型城市和地区的经济转型无疑具有借鉴意义。

德国鲁尔区的转型与改造

一、德国鲁尔区：一个充满矛盾的地方

鲁尔区在德国是个重要的工业区，它同东欧的联系特别紧密，鲁尔区的矛盾表现为：

(1)上个世纪的50年代，它是德国经济奇迹的发动机。今天，以能源工业为主的鲁尔区依然是德国重要的重工业区。从上个世纪的50年代末以来，一系列结构转型期的尖锐矛盾迫使政府对这一地区给予财政补贴，这已经成为政府的长期负担。

(2)20年以来，这种结构转型在以惊人的速度进行着。尽管重工业占据着重要的位置，鲁尔区的第三产业也获得了长足发展，其增加值占地区国民经济总增加值的65％，高于全国的平均水平。但是，结构转型并没有解决这一地区日益严重的就业形势。失业率长期保持在14％，如果考虑到事实上的隐性失业，这个数字还要高。

(3)在鲁尔区，对结构转型作出重要贡献的是高校和技术中心。与此同时，在新企业创业方面鲁尔区却长期存在缺陷。

(4)从19世纪的中叶开始，鲁尔区就大量涌入外来人口，使它成了德国的国际政治区域。但是，它的国际经济关系却相对较弱，只有很少的国际大型企业把厂址定在这里。

中国的东北老工业基地在许多方面与鲁尔区相似。我们即将看到，鲁尔区的发展在很大程度上受到路径依赖的限制。我们的政策在某些方面加重了过去的负担。把目前鲁尔区的情况搞清楚是很有意义的，我们可以为中国的东北老工业基地寻找出经验教训。因为我们今天要搞清楚的是，今后几十年中国

的东北老工业基地在经济和社会层面上占主导地位的应该是什么。

二、剖析夕阳工业

我们可以从许多方面观察鲁尔区的危机，有一个事实可以让我们充分认识它的危机：多年以来，鲁尔区与北莱茵一威斯特法伦州相比，人口增长呈负数。这一地区流失了年轻高素质的人口，而且人口老龄化的速度高于其他地区。其他数据也清楚地显示出：鲁尔区的发展至少部分上与北莱茵一威斯特法伦州的发展相脱离。例如，上个世纪90年代，虽然这里的生产效率很高，但是它的GDP却没有增长，而北莱茵一威斯特法伦州(不包括鲁尔工业区)本身的经济却在不断增长，这是由于它们在结构性发展上有着明显的区别：在第三产业方面，鲁尔区的GDP指标有着强劲的发展势头，但是同北莱茵一威斯特法伦州(不包括鲁尔区)相比，其工业指标却下降了。这已经为这一地区的工业生产衰退亮起了警灯。

如果我们去请教了解情况的人，问他们这一地区危机的真正原因是什么，那么，许多经济学家的意见是：虽然它是由外生原因造成的，但是这一地区的区域政策也加深了危机。社会学家和地理学家也指出了鲁尔工业区在结构上的深层次缺陷。首先，鲁尔工业区的城市与行政区在结构上是分散的：一方面按照联合国自然环境组织的评价，鲁尔区与伦敦、圣彼德堡或者巴黎一样，是欧洲重要的城市聚集群之一，而它恰恰又缺少作为大都会的认同感。德国其他地区的许多人一直认为鲁尔区是一个布满冒烟烟筒的地方，实际上鲁尔区早已不是这样了。虽然鲁尔区的人完全具有共同的认同，但鲁尔人很久以来一直沉浸在他们过去的日子里，按照"伙计"，即矿工弟兄的方式来思维和生活。州的社会民主党领导与大企业负责人、工会之间的紧密合作决定了从上世纪50年代以来当地把采矿业作为主导工业的模式。

为了使鲁尔区自己能复兴，直至今天，人们还在为是否应该把鲁尔区的行政结构进行彻底改造而争论着，这是一场政治争论，而且十分尖锐。在上世纪的70年代，鲁尔区协会的权力已经被大大削弱，后来它被自治会替代，但是自治会只有很少的计划权。对于大多数人来说，想建立一个鲁尔城的愿望离现实实在是太遥远了。人们只能耐心地等待鲁尔区在未来某一天找到自己的合适位置。这一点充分说明了，为什么鲁尔区的区域政策改革要在很大程度上受外界影响。

三、历史上鲁尔区的区域与工业区位政策

从1968年以来，鲁尔区的区域政策针对这一地区危机的发展而不断出台。首先，我们有必要对德国的区域政策进行简单的回顾，因为它对鲁尔区的影响很大。这一区域政策的变化分为5个阶段。

(1)在凯恩斯主义中央计划阶段的区域政策。中央计划的区域政策是考虑到要在联邦层面上长期协调各个区域的政策。它就是具有法律性质的文件《改善区域经济的共同任务》。在这一文件中，人们开宗明义地指出了它的中心任务是促进工业资本的形成和强调出口工业。这个文件反映了宪法的精神，那就是让德国各地区的生活水平更趋一致。

(2)在上个世纪的70年代，由于受石油危机的影响，并考虑到人类环保意识的增强，区域政策内容的重点发生了变化。但它保持了它的"防御性"，

也就是说它的目的是放缓结构转变的速度。建立大学被人们认为是第一重要的事情，它是新知识的发动机。

(3)在上个世纪的80年代，机构改革在"区域政策区域化"的口号下被提到议事日程上，中央集权式的控制被大家认为是错误的，替代中央集权的是地方管理者，他们要有更多的自治权，这样就能保证避免发生携带效应，结构转变的目标指向就会被社会各阶层所认可这一主张是与"积极性区域政策"紧密相关的，这一政策支持创新和集中力量发展"软基础结构"。

(4)由于欧洲一体化的影响越来越大，到上个世纪的90年代，工业区位竞争政策已经被推到前台。在系统竞争能力理论的引导下，区域政策被视为所有地方官员合作的基础，这样可以提高自己地区的经济实力，形成持久独特的竞争力。这一政策对促进建立新企业很有意义。

(5)考虑到公共财政的困难，目前人们还在实行分散的区域政策，也就是说政策更加灵活，机构更加精练，这样做的目的是为了从政治上挖掘公共机构以外的潜力。政府被认为是社会网络的"主持人"。

鲁尔区的区域政策与上述5个阶段的区域政策完全合拍。在鲁尔区，煤炭和钢铁起着特别重要的作用，也就是说它的区域政策在很大程度上是建立在产业结构政策的基础上。自1958年-1959年，德国煤炭危机发生以来，它的国际竞争力由于开采成本太高而受损。鲁尔区的政策长期由财政补贴来维持，这是为了保证国家的能源安全。为了与欧盟的政策保持一致，这一补贴现在正在逐渐被取消。

在上个世纪的70年代，由于全球竞争的加剧，钢铁工业严重减产，当时由于欧盟的调整，钢铁工业形成了垄断集团，鲁尔区因此而陷入危机。除了财政补贴，首先是在一个很大的范围内，通过政治与经济之间协调产生了相应的工业改组，在此基础上对煤炭与钢铁工业形成一个结构政策计划，这个计划自己有一个生产结构：虽然鲁尔区的高炉迅速减少，而它的钢产量至今没有减少。在上个世纪的80年代，北莱茵一威斯特法伦州的州政府提出了所谓的"未来协议"，它的目标是在鲁尔区的经济结构中发展新重点。这显然与全球范围内越来越多的工业重组有关，这与地区利益的关联越来越少。有现象证明，蒂森钢铁联合企业和克虏伯把莱茵豪森工业区合并后，许多人认为这是背约行为，它引起了严重的社会矛盾。

后来，在上世纪80-90年代里，鲁尔区有了许多促进区域发展的新政策。它与欧盟的区域政策密切相关，加入了竞争政策，鼓励创业，把人的积极性调动起来。

四、结构转型中政府影响的成败

在扭转不利于鲁尔区的发展方向上，这些纲领和举措中的大部分显然都是不尽人意的。例如，这些人拒绝在鲁尔区建立高校和技术中心。一个不争

的事实是，虽然鲁尔区是德国最大的工业区，到上个世纪的60年代末，它才建立了自己的第一所大学。这种结构性缺陷在鲁尔区的历史上可以追溯到很久以前，普鲁士政府提出的口号是"鲁尔区只需要劳动，不需要思想"。在上世纪的70年代，鲁尔区的大学和技术高校如雨后春笋般地被建立起来，现在鲁尔区已成为欧洲大学最集中的地区。但人们很快就认识到，高校的知识不会自动转化为经济增长，因此，人们在鲁尔区建立了许多技术中心与技术孵化器机构。如果人们观察经济对政治行为的反应，结果是令人警醒的，与北莱茵一威斯特法伦州相比，鲁尔区在研究与发展领域只有很少的专业人员，这一人数低于全国的平均水平。这说明，企业并不因为鲁尔区有大学城而把研发部门放在那里。

然而政府干预使鲁尔区取得了许多成就。我们从两个例子中可以观察到区域政策的现代发展，这种新的区域政策在上个世纪的90年代得到贯彻，它与以往向高等院校投入大量资金的区域政策形成鲜明的对比。

国际建筑展组织是比较早的区域政策的产物。这一项目实施于1988-1999年，它的目标是治理埃姆舍河与它周围的生态环境，并实现传统矿工居住区的增值，同时要在许多领域实行改革。国际建筑展组织最重要的工作领域是：改善生态环境，创造出工作与居住的新形式，在居住区和能源方面实施生态保护措施，把老工业区及其建筑改造成服务业中心和旅游目的地。

国际建筑展组织最大限度地完成了生态环境保护任务，明显地提升了鲁尔区的形象。这种改变需要一个长期的过程才能显现其作用，例如太阳能产品目前对市场的影响就并不明显。他们的目标显然有失误，即在中期时间段内减少失业率。可以说，这一策略的社会作用是巨大的，而它对经济所起的作用并不很大。

最后说一说多特蒙德推广微型技术联合会，与上述例子相反，它取得了可观的经济效益。这个联合会是由私企建立的。这些私企领导最早认识到微型技术的发展潜力，同时他们也看到，这种来自不同领域的综合技术对传统的知识与信息传播是一种挑战。这种新技术需得到信贷机构和风险资本机构的支持。推广微型技术联合会很快就得到北莱茵一威斯特法伦州政府50％资金的支持，但推广微型技术联合会仍保持着纯私营性质。它对多特蒙德大学技术总量的发展贡献颇大。许多这一政策的倡导者认为，只有当地企业才能成为这一组织的会员。而推广微型技术联合会却是一个世界范围内相关企业的组织，并与其他国家的有关组织建立联系。这一组织的努力使多特蒙德地区的新工业得到迅猛发展，还吸引了许多外国企业到这个工业区来创业。推广微型技术联合会发展了新型职业教育。为此，推广微型技术联合会把多特蒙德市的发展规划纳入到自己的发展规划中，把多特蒙德建成一个信息与微型技术的中心。人们期待着在今后5年中多特蒙德能提供7万个就业岗位，它们直接或间接受益于微型技术的推广。对于一个地区来讲，推广微型技术联合会给大学与私企的成功合作提供了典范。

五、鲁尔区经验给我们的启示

第一，对于一个工业基地来说，发展第三产业并不是对工业产业的完全替代，除非这个地区能够发展成为一个全球化的服务与金融中心。如果不是这样，就应对工业基地进行创新意义上的改造，这样才能创造足够的就业机会，并保持它在全球化条件下的竞争力。

第二，第三产业的发展应能够促进生产与改革，如果只把服务集中在消费和与人相关的服务项目上，就会产生丧失改革动力的风险(例如为老年人服

务是消费行为，为医药工业服务是生产行为)。

第三，工业的发展有路径依赖问题，它表现为工业发展要依赖现有的知识与能力。但这一事实并不是要我们保持原有的产业结构，我们必须进行大量改革，把现有的能力转移到新领域(例如从采煤发电转移到其他同网络有关的服务领域)。

第四，在能力转移过程中，政府不能搞新行业的一刀切，而是要小心翼翼地促进现有企业和市场的发展，并不能使竞争扭曲。企业领导资源是关键，私企领导者的知识储备和能力可以产生公共效益，他们可以在企业与研究机构之间起到协调的作用。

第五，区域政策要改变产业结构，为实现这一目标，新结构要脱离旧结构，重要的是要通过独特的、独立核算的项目来分步骤实现区域政策。这些项目要最广泛地遵循市场竞争规则，这样才能最大限度地实现改革。

第六，区域政策应当是对外开放型的，不能只让当地企业受益。我们要从国际市场上把外部动力引入到本地区。

第七，区域政策的首要任务是把本身的产业结构转变非政治化。这一方面是说，它不能被动地成为利益集团的工具，另外一方面它要平衡各利益集团之间的利益，目的是为了让所有重要的地方政府官员支持产业结构转变，参与结构转变，积极推动结构转变。

德国：鲁尔区转型有道

作者:戎昌海时间:2004-10-26

位于德国北威州中部的鲁尔区曾经是、现在仍是世界上最大的工业区，面积4970平方

公里，人口550万。它同时也是全欧洲人口密度最大的地区之一.它因莱茵河的支流鲁

尔区蜿蜒穿过而得名。

本世纪50年代至60年代初，由于石油和核能运用所带来的能源消费结构的变化，使得煤炭的需求量下降；马克升值、欧共体内钢铁生产的配额限制等原因，使德国钢铁生产不得不向欧洲以外的子公司转移，钢铁业也开始走向衰落。伴随着主导产业的衰退而出现的就业岗位锐减等经济和社会问题，使鲁尔区陷入了结构性危机之中。面对危机，德国政府审时度势，自20世纪60年代末着手开展鲁尔区经济结构的转型工作。德国政府不仅前瞻性地制订了多个调整产业结构的指导方案，而且在计划实施的过程中提供了大量的优惠政策和财政补贴，并设立了地区发展委员会等专门机构，充分发挥政府机构、工会、各行业协会的不同作用，群策群力，积极推动鲁尔区的产业结构调整工作。

30多年的产业结构调整，使这里发生了翻天覆地的变化：原有的200多座煤矿减至今天的15座，煤矿工人从62万减少到5．3万；钢铁厂从26个减少到4个，从业人员也从35万下降至7．5万，而服务业和其他新兴产业却蓬勃发展，取代煤钢成为当地的支柱产业。其中服务业就吸引了该地区64％的从业人员，总人数高达95万。

林立的烟囱，废弃的井架和高炉，经过多年的整治，也已陆续变成了农田、绿地、商业区、住宅区、展览馆等，并以其优惠的政策和完善的基础设施吸引了国内外的大量投资。

为了详细了解鲁尔区经济结构转型的思路及其成功的做法，记者近日采访了德国北威州经济部的有关人士。归纳起来，鲁尔区的经济结构转型在不同的阶段大体上采取了以下三个步骤：

清理改造传统产业初步完善基础设施

1968年，北威州政府出台了第一个产业结构调整方案“鲁尔发展纲要”。该计划重点采取了对矿区进行清理整顿、将采煤业集中到赢利多和机械化水平高的大矿井、调整企业的产品结构，提高产品技术含量等措施来拯救老企业，类似于我国的“关、停、并、转”。

尽管由于成本过高，德国煤炭、钢铁业日渐缺乏竞争力和生存能力，但德国政府并没有因此而将它们放弃，而是采取了一系列的优惠政策。这一方面是出于自身能源安全等方面的战略考虑，另一方面也是为了维护社会稳定，减少失业压力。

以煤炭行业为例，德国政府制订的优惠政策主要有：(1)价格补贴。这是煤炭政策的核心部分。1996至1998年，联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴分别为104亿、97亿和85亿马克；(2)税收优惠。对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧，促进生产合理化；(3)投资补贴。对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供多种补助；(4)政府收购。为保障煤炭供应，政府收购一定数量的煤炭作为储备。此外，政府还提供贷款，建立“国家煤炭储备”，支持煤炭工业的生产和销售；(5)矿工补贴。主要是退休金补贴；(6)限制进口；(7)环保资助。为治理矿区环境提供资助，一般由州政府负担1／3，联邦政府负担2／3；(8)研究与发展补助。

在政府的大力扶持下，煤炭行业一方面千方百计地进行生产，并通过国内生产，研发居于世界领先水平的煤炭生产技术和设备，保持技术和设备输出的优势，另一方面积极开拓国际市场。

此外，各级政府还通过投入大量资金来改善当地的交通基础设施、兴建和扩建高校和科研机构、集中整治土地等措施，为鲁尔区下一步的发展奠定必要的基础。通过“造地复田”、“复垦绿地”以及综合利用等方式，鲁尔区许多报废的矿井得到了重新修整，大都成为传统教育或培训实习的基地。环保如今已成为鲁尔区的六大支柱产业之一。

吸引资金和技术大力扶持新兴产业

1979年，联邦政府与各级地方政府及工业协会、工会等有关方面联合制订的“鲁尔行动计划”在继续加大前一阶段改善基础设施和矿冶工业现代化努力的同时，有意识地通过提供经济和技术方面的资助，逐步在当地发展新兴产业，以掌握结构调整的主导权。为优化投资结构，北威州规定，凡是生物技术等新兴产业的企业在当地落户，将给予大型企业投资者28％，小型企业投资者18％的经济补贴。因此，虽然与欧洲其他国家相比，德国在这方面起步较晚，但2000年，德国已拥有330家左右的生物技术企业，其中1／3落户在北威州。

联邦政府也特别重视创新企业的发展，尤其是对于生物技术、信息和环保技术以及科技型企业予以政策上的支持。1972年至1980年先后为3．5万个新投资项目提供了890亿马克的经济补贴，创造了66万个工作岗位。

优惠的政策，加上强有力的扶持措施，使得信息、电信生物技术等“新经济”工业在鲁尔区的发展速度远远领先于德国其他

地区。统计数据显示，目前北威州从事数据处理、软件及信息服务的企业就超过11万家，电信公司380多家，其中的绝大多数位于鲁尔区内。

德国中小企业众多，被称为德国经济的脊梁。鲁尔区在产业结构调整的过程中，也十分重视扶持那些有创新能力的中小企业，不断加大对中小企业科研和开发的支持力度。政府制定了鼓励向中小科技企业进行风险投资的计划以及联合研究和创新网络计划，促进和加强中小企业与科研机构的合作。中小企业凭借自身较强的应变能力，在发展壮大的同时，也为安置鲁尔区转型过程中出现的大量失业人员做出了贡献。

因地制宜实现产业结构的多样化

为充分调动有关各方的积极性和创造性，德国政府1989年制订了“矿冶地区未来动议”。近年来又着手实施“欧盟与北威州联合计划”，其特点是充分发挥鲁尔区内不同地区的区域优势，在不同地区形成各具特色的优势行业，实现产业结构的多样化。例如：多特蒙德依托众多的高校和科研机构，大力发展软件业；杜伊斯堡发挥其港口优势，成为贸易中心；埃森市则凭借其广阔的森林和湖泊，成为当地的休闲和服务中心。埃森市的“鲁尔文化基金会”收藏了鲁尔区工业发展史图片资料48万张，每年可吸引近500万的游客前来参观。此外，当地民众还充分发挥想象力和创造性，将废弃的矿井和炼钢厂改造成博物馆，将废弃的煤渣山改造成室内滑雪场，甚至还利用废弃的煤气罐、矿井等开发出了一条别具特色的旅游路线。

北威州经济部人士最后表示，在政府和社会方方面面政策、资金和技术等的扶持下，经过30多年的努力，鲁尔区目前已从“炼钢中心”逐步变成了一个炼钢等传统产业与信息技术、生物技术等“新经济”产业相结合、多种行业协调发展的新经济区，产业结构调整取得了明显的成效，但这一进程还远未结束。进一步调整和优化产业结构仍然是该地区今后所面临的主要挑战。

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文章出处:瞭望