如何正确界定国家工作人员的范围

如何正确界定国家工作人员的范围

《中国共产党纪律处分条例》第34条规定：本条例所称党和国家工作人员，包括党的工作人员和国家工作人员。党的工作人员，是指党的各级机关中除工勤人员以外的工作人员和党的基层组织中专职、兼职从事党内事务的党员。对国家工作人员和以国家工作人员论的人员的认定，依照法律和全国人民代表大会常务委员会的法律解释以及司法解释执行。本条例对具体如何界定国家工作人员的范围，未做详细说明；但正确界定国家工作人员的范围，对于我们的案件的定性与处理，具有重要的意义。本文将依照我国法律、法规、司法实践和全国人民代表大会常务委员会的法律解释以及司法解释，对国家工作人员的范围加以具体阐述。

一、国家工作人员的法律界定

1997年刑法典第93条规定：“本法所称国家工作人员是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。根据这一规定，国家工作人员包括两类：一是在国家机关中从事公务的人员；另一是“以国家工作人员论”的国家工作人员，可称为准国家工作人员。这样，在国家工作人员问题上就出现了三个概念：国家工作人员、国家机关工作人员和准国家工作人员。我们应当准确理解这几个概念的逻辑关系，即国家工作人员是上位概念，而国家机关工作人员和准国家工作人员则是下位概念。

二、关于“国家机关工作人员”的范围界定

依据我国宪法第三章关于国家机构的规定和1982年全国人大常委会通过的《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》的规定，我国的国家机关就是指国家的权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关；在上述机关中从事公务的人员，就是国家机关工作人员。国家权利机关，就是全国与地方各级人民代表大会及其常务委员会。国家行政机关，就是国务院及其各部委和地方各级人民政府及其所属的各种管理机构。国家审判机关，就是各级人民法院。国家检察机关，就是各级人民检察院。军事机关，就是对国家武装力量实行管理的各级机构，如国家军事委员会、四总部等。

从我国的政体和国情看，中国共产党的各级组织在我国的政治、经济、社会生活各领域中发挥着领导作用，但从其性质上看，它毕竟是一个政党，而不是国家机构，所以还是不把中国共产党的各级组织视为国家机关为宜。至于目前在我国存在的所谓名为总公司实为国家行政部门的机构，更不应视为国家机关。所以在中国共产党的各级组织中以及在原为行政机关而现在为总公司的组织中依法从事公务的人员，如供电公司、烟草公司，显然应属于准国家工作人员的范围，不应属于国家机关工作人员的范围。

三、准国家工作人员的范围界定

所谓准国家工作人员，是指现行刑法典中所规定“以国家工作论”的人员。根据1997年刑法典第93条的规定，准国家工作人员包括三种：第一，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；第二，国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员；第三，其它依照法律从事公务的人员。

国有公司，根据《公司法》的有关规定，是指公司财产完全属于国家所有的公司。包括由国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的国有独资的有限责任公司和由两个以上五十个以下国有投资主体共同出资设立的有限责任公司。国有企业，是指财产完全属于国家所有的，从事生产、经营或者服务活动的非公司化经济组织。国有事业单位是指受国家机关领导，所需经费由国家划拨的非生产经营性部门或单位，如医院、科研机构、体育、新闻、广播、出版等单位。人民团体，是指由若干成员为了共同的目的而自愿设立的，经过政府批准登记并由政府划拨经费的各种社会组织，如各民主党派，各级共青团、工会、妇联等群众性组织。相应地，社会团体则是不由政府划拨经费，依法登记的社会组织，如律师事务所等、法律服务处等。

1、关于国有公司中从事公务人员的认定

国有公司是指依照公司法成立，财产完全属于国家所有的公司。在国有公司中从事公务的人员属于准国家工作人员。根据公司法的有关规定，股份有限公司的全部资本分为等额股份，股东以其所持有股份为限对公司承担责任，公司以其全部财产为限对公司的债务承担责任。无论国有资本是控股还是参股，在与集体企业、私营企业、外国公司等其他经济组织形式共同出资设立股份有限公司后，所有出资均成为股份有限公司的法人财产，各出资人都将丧失对其出资的控制权，而只按其持有股份的多少享有资产受益、重大决策和选择管理者等股东权利。股东在公司中持有股份的多少或者出资数量的大小不能决定公司的性质和公司财产的性质。因此，国有资本控股或参股的股份有限公司不属于国有公司。对于国有资本控股或参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，不能一律认定为国家工作人员。只有国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到国有资本控股或参股的股份有限公司中从事公务的人员，才能以国家工作人员论。这些人员无论是否经过股份有限公司正式任命，只要是代表国有委派在股份有限公司中从事组织、领导、监督、管理等工作，均属于国家工作人员。除此之外的其他从事管理工作的人员，则不属于国家工作人员。这一点，已被《最高人民法院关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》所肯定，有明确的法律依据。

2、关于国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事公务人员的认定。

所谓委派，就是委任、派遣，即派人担任职务。其形式多种多样，如任命、指派、提名、批准等。不论被委派的人身份如何，无论该委派的人是否具有干部身份、是否是委派单位的原有职工、还是为了委派而从社会上临时招聘的人员，只要是接受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派，代表国家机关、国有公司、企业、事业单位到非国家机关、国有公司、企业、事业单位、社会团体中行使管理权，都可以认定为国家工作人员。国有公司、企业改制为股份有限公司后，原国有公司、企业的工作人员和股份有限公司新任命的人员中，除代表国有投资主体行使监督、管理职权的人外，不以国家工作人员论。

3、关于“其他依照法律从事公务的人员”

“其他依照法律从事公务的人员”应当具有两个特征：一是在特定条件下行使国家管理职能。二是依照法律规定从事公务。根据有关法律、司法解释和《行政监察法实施条例》的规定，

“其他依照法律从事公务的人员”包括：（1）中国共产党的各级机关中从事公务的人员（2）中国人民政治协商会议的各级机关中从事公务的人员（3）各级人民代表大会代表（4）依法履行审判工作的人民陪审员、人民检察院的特邀检察员、监察部门的特邀监督员（5）协助乡镇人民政府、街道办事处从事国家行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员（6）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织中的工作人员（7）依法受委托从事公务的人员。

四、关于“从事公务”的应有之义

根据1997年刑法典第93条的规定，无论是国家工作人员还是准国家工作人员，其共同的一个特征就是“从事公务”。基于此，“从事公务”应当是国家工作人员的本质特征。不论是国有单位的人员，还是接受国有单位的委派人员，只要其不是从事公务，那么就不能视为国家工作人员。

“从事公务”，应当是指代表国家对公共事务所进行的管理、组织、领导、监督等活动。它具有两方面的特点：一是具有管理性，即对公共事务进行管理。这里的公共事务比较广泛，既可以是国家事务，也可以社会事务和集体事务，其范围涉及政治、经济、文化、军事、文体、卫生、科技以及同社会秩序有关的各种事务的管理。二是具有国家代表性，即这种活动是代表国家而进行的，它是一种国家管理性质的行为，而不是代表某个个人、某个集体、团体的行为。换句话说，这种活动是国家权力的一种体现或是国家权力的派生权力的一种体现。与之相对立的“劳务”，不单是指直接从事物质资料生产的体力性活动，它是一个泛指，凡一切以劳力为主从事生产性、经营性、社会服务性的活动，都叫劳务。它与公务的根本区别在于：这种活动不具有国家权力性、职能性和管理性。从事劳务的人员不是国家管理意义上讲的管理者，而是被管理者。如在国家机关中依法履行职责，或者在国有公司、企业、事业单位和人民团体中行使管理职权（如国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳、购销人员等），应当属于从事公务，那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、收银员、售票员、医生等所从事的工作，一般不认为是从事公务。

随着经济体制改革和政治体制改革的日益深化，人事制度的变革也日趋深化，聘任制度已经广泛推行。一个人无论具有何种身份，只要他被聘任从事管理工作，他就是从事公务。另外，基于建立现代企业制度的要求，很多国有公司、企业已实行全员合同制，打破干部群众的身份界限，管理岗位竞争上岗。因此，以干部身份作为认定国家工作人员的标准在当前的现实经济生活中显然不合时宜。例如，国有企业的检验员、化验员等，所从事的都是管理工作，无论这些人何种身份，只要被聘任从事这项管理性工作，就应以国家工作人员论，属于准国家工作人员。