2019年两会政府工作报告解读

2019年两会政府工作报告解读:落实城市主体责任,稳步推进房地产税立法

房天下资讯2019-03-05 19:16

报告要点：

1. 宏观经济：经济增长保持在合理区间，首次将就业优先政策置于宏观政策层面

2. 住房政策：落实地方政府主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系

3. 税收政策：继续加大减税降费，稳步推进房地产税立法

4. 金融政策：继续强化防风险，不让资金空转或脱实向虚

5. 城镇化政策：热点区域联动发展，经济资源将进一步向优势区域聚集

6. 乡村振兴政策：推广农村土地制度改革试点成果，推动农村土地要素释放

7. 其他相关性政策：新格局、新变量

报告正文：

3月3日-3月5日，全国政协第十三届全国委员会第二次会议和第十三届全国人民代表大会第二次会议相继召开，3月5日上午国务院总理作政府工作报告。我们针对政府工作报告中与房地产相关的若干关键点进行梳理，分析2019年房地产行业面临的新的政策环境。

1、宏观经济：经济增长保持在合理区间，首次将就业优先政策置于宏观政策层面

【报告原文】保持经济运行在合理区间，进一步稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期……今年经济社会发展的主要预期目标是：国内生产总值增长6%－6.5%；城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右，城镇登记失业率4.5%以内；居民消费价格涨幅3%左右；国际

收支基本平衡，进出口稳中提质；宏观杠杆率基本稳定，金融财政风险有效防控。

【报告原文】继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

【报告原文】今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显，新的影响因素还在增加，必须把就业摆在更加突出位置。稳增长首要是为保就业。

【报告原文】合理扩大有效投资……今年中央预算内投资安排5776亿元，比去年增加400亿元。

【报告原文】充分发挥消费的基础作用、投资的关键作用，稳定国内有效需求，为经济平稳运行提供有力支撑。

【报告原文】促进外贸稳中提质。推动出口市场多元化……优化进口结构，积极扩大进口。

【中指观点】2018年，中国宏观经济在内部去杠杆，外部贸易摩擦的背景下下行压力较大。2019年，中国宏观经济上半年仍面临压力，此次两会经济增长目标设定为区间值，也体现了对形势的充分估计。但随着货币、财税政策下半年效应逐步显现，宏观经济有望逐步改善。

投资方面，虽然基建投资有望保持中速增长，但制造业、房地产项目投资面临一定的下行压力；消费方面，两会此次也提出“充分发挥消费的基础作用”，税改效应激发消费潜能；出口方面，中美贸易摩擦短期已出现向好态势，但整体仍需寻求新的增长点。因此，2019年更加强调将就业摆在更加突出位置，稳增长首先是保就业。

综合来看，中国经济面对经贸摩擦时在城镇化、人口红利、经济增长、宏观调控力等方面仍具有较大腾挪空间，经济平稳运行的基础坚实。如果能保持6.5%的增速仍可以实现比较充分的就业，内部经济在今年政策全力“保就业”的政策基调下吸纳能力仍然较强。就业的稳定才能确保收入的可持续

性，从而更有效地防范房地产金融风险。因此，房地产行业的健康发展仍具有稳定的宏观经济环境作为支撑。

表：历年主要宏观指标对比

数据来源：中指研究院综合整理

2、住房政策：落实地方政府主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系

【报告原文】更好解决群众住房问题，落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展。继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造，保障困难群体基本居住需求。

表：历年两会房地产相关表述及市场表现

数据来源：中指研究院综合整理

【中指观点】

（1）关于调控。2019年楼市调控的主基调仍然是“坚持住房居住属性”。在大的政策方向引导下，住房回归居住属性的进程不会停止，这将会长期坚持。要确保房屋的居住属性，短期仍将坚持稳地价稳房价稳预期，长期将加大力度推进房地产市场健康发展长效机制的建设。

落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系。受前期因城施策及城市发展阶段差异等多方面影响，目前我国各线城市市场出现了周期轮动的现象。这导致2019年各线之间，各城之间所面临的需求环境已发生了较大的变化。因此，2019年政策趋势上也将更加强调落实地方政府主体责任。在确保房地产市场稳定运行的前提下，一方面遏制投机炒房的政策将继续保持连续性稳定性，另一方面更好地保障合理的自住需求，使整体的政策组合更加优化，保持房地产市场稳定运行。

企业应对：结合历史情况，当前政策基调下，2019年商品房销售增速将持续回落，大概率为负增长区间。各线城市市场走势将出现明显分化，应重新评估各线城市面临的机遇和风险问题。

（2）关于棚改。从今年政府两会“继续推进保障性住房建设和城镇棚户区改造”的政策导向来看，2018-2020三年棚户区改造的既定目标不会改变。2018年全国超额完成580万套改造任务（实际完成626万套），未来2年进入攻坚收尾阶段，棚改总体规模逐渐回落也符合按照计划目标推进的预期。此外，结合此前“因地制宜地推进棚改货币化安置”的政策方向来看，棚改政策收紧将重点集中在商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地区。根据去年底住建部对棚改资金的导向来看，政府购买棚改服务模式将取消，今年各地将加大以棚改专项债为主的融资发行力度，但会鼓励国开行、中国农业发展银行对收益能平衡的棚改项目继续贷款。

企业应对：三四线重点应防范棚改货币化比例下调后带来的整体需求回调风险，特别是前期规模较大，后期回调明显的地区（如河南、四川、山西等地），房企在投资、营销方面都应做好风险对冲的准备。

（3）关于供给，有效供给保障困难群体基本居住需求，改革完善住房市场体系和保障体系。从近期的供应特征来看，住房市场体系下的租赁房、普通商品房和保障体系下的公租房、共有产权房将成为今年主要的住房供应类别。土地保障方面将更加注重利用集体经营性建设用地。

企业应对：新的供给模式下，企业在不同城市供应的比例也需要坚持因地制宜。一二线城市人口流入量大，公租房、共有产权房和租赁住房的占比将持续扩大，企业的产品结构应及时调整。一二线城市大量刚需性产品、租赁产品上市会对企业的刚需盘去化造成不小的压力，需对自身产品的定位、服务价值有更深的穿透性营销，否则容易形成货值的积压。三四五线城市布局的房企仍需将重心聚焦在提高商品住房品质方面。

3、税收政策：继续加大减税降费，稳步推进房地产税立法

【报告原文】实施更大规模的减税……确保所有行业税负只减不增。这次减税，着眼“放水养鱼”、增强发展后劲并考虑财政可持续，是减轻企业负担、激发市场活力的重大举措，是完善税制、优化收入分配格局的重要改革，是宏观政策支持稳增长、保就业、调结构的重大抉择。

【报告原文】健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。

【中指观点】实施大规模减税的同时，地方税体系也将加速构建。目前，我国的地方税体系存在收入规模偏小、税种结构不合理、税权配置不健全等问题，并且部分城市“土地财政”依赖度较高，因此亟需从中长期考虑增加合理稳定的税种。从国际上看，房地产税具有天然的优势。

“稳妥推进”转变为“稳步推进”，房地产税立法进程不断加快。自2009年两会提出“研究推进房地产税制改革”，2012年提出“改革房地产税收制度”，2014年提出“做好房地产税立法相关工作”，2018年提出“稳妥推进房地产税立法”，到今年两会提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法。”2018

年4月，房地产税法草案已经形成并在内部征求意见；9月，房地产税法写入立法规划，属于第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”；6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台已经实现全国联网，为房地产税的征收提供了数据支持。因此，从满足立法条件、数据支持以及本年两会新提法等方面来看，房地产税立法的基础性条件已逐步具备。

房地产税法一方面可以完善地方税体系，另一方面还将加速房地产市场长效机制的落地进程，对抑制投机型需求以及稳定全国房地产市场起到积极的作用。

企业应对：对企业来说，房地产税制的改革将推动房企在城市布局、产品定位等方面的调整。

（1）城市布局方面，由于房地产税在抑制投资投机需求方面将起到了一定作用，房地产税对市场预期的影响不容忽视，投资比重较高的城市受到的影响相对较大，房企应调整布局策略，提前准备好应对措施；

（2）产品结构调整方面，若房地产税征收标准考虑到房屋面积，针对大户型征收率较高，且结合多数国家在房地产税设计上，体现出了保护刚需及低收入群体的原则，购房者购买中小户型产品的倾向或将加重。为更加契合市场核心需求，房企需优化产品结构，以需定产。

4、金融政策：继续强化防风险，不让资金空转或脱实向虚

【报告原文】防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，防控输入性风险。

【报告原文】改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚。

【报告原文】加强金融风险监测预警和化解处置。我国财政金融体系总体稳健，可运用的政策工具多，我们有能力守住不发生系统性风险的底线。

【中指观点】从金融政策基调看，将继续紧盯房地产金融风险，加强房地产金融审慎管理。风险管控年一般都不会是继续加杠杆的时期，居民购房继续加杠杆的空间有限，2019年整体还是处于稳居民杠杆的过程。相应地，在稳杠杆的阶段，居民购房消费的能力释放与2018年并不会发生太大的变化。

对房地产企业来说，防风险具有两面性，一种是负债率过高的风险，一种是融不到资，导致资金链出现问题的风险。2019年融资渠道的监管仍然会保持合理状态，但鉴于货币政策微调，整体流动性改善，优质房企的融资形势较去年将有所向好。

5、城镇化政策：热点区域联动发展，经济资源将进一步向优势区域聚集

【报告原文】回顾过去一年，成绩来之不易……新型城镇化扎实推进，近1400万农业转移人口在城镇落户……新增高速铁路运营里程4100公里。

【报告原文】促进区域协调发展，提高新型城镇化质量……落实和完善促进东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展的改革创新举措。京津冀协同发展重在疏解北京非首都功能，高标准建设雄安新区。落实粤港澳大湾区建设规划，促进规则衔接，推动生产要素流动和人员往来便利化。将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。长江经济带发展要坚持上中下游协同，加强生态保护修复和综合交通运输体系建设，打造高质量发展经济带。支持资源型地区经济转型。

【中指观点】从发展阶段看，我国城镇化真正进入到追求质量的阶段。一是由单城发展进入到多城协同，二是大城城市更新兴起，三是各城市积极扩大要素流动通道，扩大人力资本存量。区域协同发展背景下，城与城的竞争力比拼转变为区域与区域之间的比拼，经济资源将进一步向优势区域聚集。未来京津冀、粤港澳大湾区、长三角区域仍将是三大资源要素聚集区。

企业机遇：

（1）区域协同规划后相当于进入新一轮的“再城镇化”阶段，区域整体的房地产市场容量扩容，企业应把握这种结构性扩容的机遇。

（2）绝大部分城市落户门槛降低是大的趋势，户籍人口自住购房需求进一步增长，企业应把握机遇，满足农民转市民、常住人口转户籍人口的自住购房需求。特别是东部沿海发达城市、中西部核心二线城市具有极强吸聚力，落户政策宽松化无疑将进一步推动人口的留住、流入。

（3）区域联动规划背景下，企业产业地产业务布局要更加注重错位发展，同时立足都市圈产业外溢规律，发现洼地，重点开展中长期战略性布局。

（4）物流地产迎来新的发展机遇，区域协同发展背景下，物流仓储将更趋向规模化、集中化，大型物流企业的运营效率优势更加明显。

6、乡村振兴政策：推广农村土地制度改革试点成果，推动农村土地要素释放

【报告原文】推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。

表：历年两会农村土地政策相关描述

数据来源：中指研究院综合整理

【中指观点】推动乡村振兴的核心是土地要素的释放。乡村振兴的政策落脚点仍然在土地改革，建立城乡统一的要素市场。一类是宅基地资源。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”可以打通闲置宅基地与发展休闲旅游养老等产业用地需求的通道。另外一类是集体经营性建设用地资源。去年土地管理法修正草案删去了“从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定，迈出了集体经营性建设用地直接入市的关键一步。中央一号文件提出“全面推开农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场”，标志着集体经营性建设用地入市开始从试点走向全国。此次两会政府工作报告提出“推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果”。集体建设用地入市开始从试点走向全国，充分体现了“多主体供给，多渠道保障”的土地供给侧改革思路。

企业的乡村机遇：

（1）随着土地资源要素流动性的增强，拥有生态资源优势的特色小镇迎来发展机遇。城乡两条产品链共同发展。

（2）农村基础设施仍需大力补短板，存在基础设施建设机遇。

（3）利用闲置宅基地在合规的前提下发展休闲旅游养老等产业。

（4）利用集体建设用地，在大城市选择交通、配套相对成熟的地区建设长租公寓。

7、其他相关性政策：新格局、新变量

【报告原文】我国60岁以上人口已达2.5亿。要大力发展养老特别是社区养老服务业，对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持，新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点。

【中指观点】大力发展社区养老，有利于充分发挥市场在养老服务资源配置中的基础性作用，壮大居家养老服务商。此前，国家在多个文件提及深入开展长期护理保险试点，而这一保险制度已在青岛、上海等15个试点城市以及北京、河北等多个省市的非试点区域展开。随着长期护理保险制度试点城市扩大，一定程度上可以缓解老年人养老压力，也将不断激发企业推出更多的养老保险产品。

【报告原文】推动服务贸易创新发展，引导加工贸易转型升级、向中西部转移，发挥好综合保税区作用。

【中指观点】东部转型升级加速，中西部发挥产业承接优势。

【报告原文】赋予自贸试验区更大改革创新自主权，增设上海自贸试验区新片区，推进海南自贸试验区建设、探索建设中国特色自由贸易港。支持国家级经开区、高新区、新区开展自贸试验区相关改革试点，增强辐射带动作用，打造改革开放新高地。

【中指观点】随着更多地区被赋予改革开放新高地的使命，后期发展的情况更加需要依靠自身的基础性优势和整体的区域竞争力的打造。