浅析我国农民工养老保障问题分析

浅析我国农民工养老保障问题分析

改革开放以来，随着市场经济的深入发展，原有的我国城乡二元结构受到很大的冲击，大量的农村剩余劳动力从农村向城市转移，他们给整个城市的发展和繁荣带来生机的同时，也给我们带来另一个课题，农民工保障问题尤为值得我们关注，特别是养老保障问题。从一定的理论角度进行分析，以求农民工养老保障的解决之道。

农民工，顾名思义，就是指本身是农民而又在一定时期没有从事农业生产活动，在本地乡镇企业或者进人城镇务工的农业户口人员。农民工是我国特有的城乡二元体制的产物，是我国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体.农民工问题也成为我国现在政府政策所要解决的热点问题，特别是农民工的社会保障问题，尤其是养老保障问题更是重中之重。

一、我国农民工养老的现状及存在的主要问题

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[2006] 1号)提出，“逐步建立务工农民社会保障制度，探索适合务工农民特点的养老保险办法”，对农民工社会养老保险制度建设提出了明确要求;《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)明确提出“要积极稳妥地解决农民工社会保障问题，依法将农民工纳入工伤保险范围，优先解决大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题”。

当前，我国每年进城农民工一般保持在1.2亿左右，越来越多的农民工群体将给社会稳定带来巨大的冲击，农民工社会保障制度的建设刻不容缓。近年来，农民工养老保险问题引起了政府和全社会的广泛关注，许多地方都进行了积极探索，但由于种种原因，农民工的养老保险状况却不尽人意。

（一）参保率低。虽然各地对农民工参加养老保险作出了一些制度规定，但由于缺乏有效的监督制约机制，企业想方设法逃避缴纳养老保险费的责任。根据人力资源和社会保障部统计，截止2008年底，全国参加基本养老保险的农民工只有2416万人，农民工的养老保险参保率为17%。这意味着，在全国2亿多的农民工中，只有17％左右的人有可能享受到“老有所养”的保障。农民工自我保障意识淡薄，自身不愿意参保。

（二）退保率高。农民工由于流动性大、收入低，这些特征决定了农民工参保情况的短暂性。农民工退保潮一浪高过一浪，有的地区农民工退保率已达到95%以上，并且还在逐年攀升。

（三）转移困难。目前养老保险被分割在2000多个县市级统筹单位，各地之间政策不统一，难以互联互通。不同省份的城市之间,甚至同一省份的不同城市之间流动时，也可能存在政策上的障碍。养老保险关系难以顺利实现异地转移交接，充分暴露了各地政策之间的冲突性，是导致农民工离开所在城市时带来养老保险的高退保率的原因之一。

二、对农民工实行社会保险势在必行

农民工年老体衰后传统的养老方式一般有三类：一是回农村依据承包的土地养老；二是靠年轻时储蓄积累来养老；三是子女实行家庭养老。但随着我国市场经济的不断发展、城市化进程的加快和人口计划生育政策的影响，这些传统的养老方式将不能适应上亿农民工的养老问题。（一）农村土地减少，保障功能下降

随着国际农产品对我国市场冲击力的增大和城市化进程的加快，农业用地不断减少，农民人均占有耕地量少，农民个体的收入将更加不稳定。土地提供生活保障的可*性早已今非昔比。纯粹来自土地的收入已经越来越难以维持生计。而农民工达到养老时年老体衰，且已离开农业生产多年，技术落后，更难以在竞争激烈的市场中立足。何况约有15％左右的农民工，因现行承包政策和婚嫁等原因已经失去或放弃土地承包经营权。

（二）农民工收入低，继续养老有困难

农民工主要集中在劳动密集型企业、城市脏、累、差的体力活和高危行业，由于各种原因农民工的劳动报酬很低，一般不足1000元，而农民工往往既要在城市生活又要抚养子女、赡养父母。生活消费的剩余还要用于自身发展需求，即使较富裕者其养老储蓄也不充足，买得起商业养老保险的人更是少数。如果他们的养老依*青年时期的非强制性存款，那么这批为中国的现代化作出了巨大贡献的农民工，大部分将在老年时期成为社会最贫穷的弱势群体。

（三）农民工子女养老无保障

社会的变迁已经使得我们传统的家庭养老模式走向了衰落。在计划生育政策影响下，农民工家庭纵向结构日益趋向“4—2”、“4—2—1”格局；农民工家庭横向结构也同城市家庭一样日趋小型化、核心化。农民工的小辈可能大部分实现城市化，那么，家庭成员因城乡异地将使得家庭关系更加疏远，老农民工将在经济生活和感情生活方面都无比被动。即使与子女同住城市或农村，其老年生活也难以保障。加之年老农民工法律意识较淡薄，其下辈农民工流动性强，在没有约束的情况下，赡养老人完全依赖于农民工子女个人素质和家庭关系，不孝的比例难免上升。在人口老龄化的冲击下，老人和年轻一辈都难以保证良好的生活质量，将给社会带来不稳定因素。

以上三个社会现实决定了农民工养老风险必然转向社会，走社会化养老模式，这是社会发展的必然，农民工参加社会养老保险是理性的选择。

三、建立农民工养老保险制度的重大意义

如果农民工老年生活没有保障，势必影响绝大多数农村家庭的生活，影响整个农村的稳定。因此，建立科学合理的农民工养老保险制度，具有十分重要的现实意义。

（一）建立农民工养老保险制度，有利于推进和谐社会建设。

构建和谐社会，其中很重要的一条就是要促进社会公平正义，保障全体公民都能平等地享受各项权利。农民工与城镇职工一样从事非农产业劳动，也应该享有平等的工资收入、社会保障等权利。农民工如果被排斥在养老保险体系之外，陷入困境时可能会采取违法行为以获得基本生活所需，给社会治安带来隐患。因此，将农民工纳入养老保险体系，可以更好地实现社会公平，保障弱势群体的合法权益。

（二）建立农民工养老保险制度，有利于推进城市化进程。

近年来，我国的城市化速度明显加快，2006年城市化率达到43.9％，按照钱纳里等人的标准发展模式，人均GDP1500美元对应的城市化率应在60%左右，而我国2006年人均GDP已超过2000美元，因此，相对于工业化发展水平，城市化仍然滞后。而提高城市化水平最重要的措施之一，就是吸引人口。因此，建立面向农民工的养老保险制度，可以消除广大农民工的后顾之忧，真正把农民工吸纳到城市当中。

（三）建立农民工养老保险制度，有利于促进农业现代化发展。

我国人多地少，耕地资源非常紧张。据国土资源部统计，我国现有耕地18.27亿亩，人均耕地1.39亩，不到世界人均水平的40%。而我国却有9.4亿的农村户籍人口，过多的农村劳动力会排斥资本和技术对农业的投入，农民收入也就无法增加。如果农民工不能在城镇获得养老保障，就只能依靠土地维持生活。因此，只有建立农民工养老保险制度，彻底改变土地养老模式，才能促进农民工逐步放弃土地，促进土地的规模经营，提高农业现代化发展水平。

四、制约我国农民工养老保险制度建设的原因分析

第一，农民工养老保险的法规政策缺乏统一性。

目前，我国尚未制定调整农民工养老保险关系的行政法规或部门规章，国家只是针对农民工的养老保险问题发布过一些原则性规定；劳动和社会保障部等部门尽管对农民工的养老保险问题下

发过一系列的通知，但也只是对各地农民工社会保险工作提出了若干指导性意见。这些原则、规定和意见不但与农民工本身的需要相脱节，而且力度不够，权威性不足。由于缺乏全国统一的法律和法规政策，许多省、市只能制定相关地方性法规或地方政策，但这些地方性文件缺乏权威性，只在所在地具有效力，关于农民工的养老保险关系可以在不同城镇统筹区及城乡之间转移只是一句空话，不具有任何实质意义。有些文件在制度的设计上没有考虑农民工群体本身的非凡性，将农民工纳入与城镇职工统一的政策，缺乏针对性，实施起来难度大。

第二，农民工养老保险门槛太高。

农民工是一个收入极低的群体。据重庆市綦江县政协副主席冯秀乾个人出资请人在全国范围内做的农民工养老保险问题调查，有70％以上农民工月收入在千元以下，还有相当一部分远远低于一千元。而许多地方的农民工养老保险参照城镇养老保险甚至完全适用城镇养老保险制度，这对收入不高的农民工来说是一个不小的经济负担。

第三，农民工养老保险接续困难。

农民工有极大的流动性，这种流动性不仅表现在职业及单位之间，也表现在城市和城乡之间。虽然按照现行政策规定，职工跨统筹地区流动时，可以转移基本养老保险关系和个人账户基金，但事实上，由于我国养老保险等几项主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，并且大多是县市级统筹，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，对于跨省、跨地区流动的农民工来说，养老保险关系往往无法转移接续。同时，我国农村养老保险制度建设的滞后甚至是缺失，使得农村与城市养老保险无法接轨，农民工在城市缴纳的养老保险，回到农村既无法续保也不能享受相应的待遇，因此现行的养老保险制度对打算将往返乡养老的农民工而言基本上没有什么实际的保障作用。

第四，农民工养老保险缴费时间过长。

目前国家政策规定，“农民合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴纳满15年以上，可按规定领取基本养老保险金”。由于农民工从事的多是技术含量不高的简单劳动，频繁的流动使相当一部分人在同一个社会保险统筹地区很难累计打工15年之久。有调查显示，农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作周期是4-6年，从事建筑等纯体力工作的农民工，在一个地方的平均工作周期为2-3年。另据劳动和社会保障部调查，目前仅有20％-30％的进城务工农民在同一个单位工作满3年以上，2004年外出农村劳动力中，有就业岗位但不稳定的务工人员占到40.6％，这种状况在2005年丝毫未见有所改善。因此，对绝大多数农民工来说，15年缴费年限成为难以逾越的门槛，是遥不可及的事情。

五、我国农民工养老对策的解析

（一）加快统一立法。从发达国家或地区建立完善社会保障制度的经验来看，一个共同的特点是立法先行。目前，我国各地为解决农民工养老保险问题制订了许多地方法规和政策文件，但各地的立法层次还比较低，至今还没有一部全国统一的关于农民工养老保险方面的法律。因此，要抓紧制订出台全国统一的《农民工社会养老保险法》以及一些配套的《农民工权益保障法》等法律法规，对农民工的参保方式、给付方式、统筹转移等方面作出明文规定，确保农民工参加养老保险有法可依。

（二）改革户籍制度。长期以来，我国实行的是城乡分割的户籍二元制度，由于广大农民工户籍在农村，许多利益关系被固定在农业户口上，隐藏其后的是城市居民和农村居民之间的利益对立。因此，要改革农民工养老保险制度，就必须改革户籍制度，建立一种不含身份歧视的人口登记制度。今年2月，上海已经在全国率先推出了户籍制度改革实施方案，进一步放宽了农民工进城落户政策，应该说是一个非常好的开端。作为国家来说，应该逐步取消农业户口和非农业户口，代之以以居住地来划分城乡人口，以职业确定身份，城乡统一的户籍管理制度。

（三）统一社会保障资源的使用和管理，避免政出多门。我国社会保障的资源配置权利分散在不同的政府部门，如劳动和社会保障部负责农民工的社会保险和农村的养老保障工作，卫生部负责农村新型合作医疗工作，民政部负责农村最低生活保障、社会救助和社会福利工作，人口和计划生育委员会负责符合计划生育条件的老人养老补助等。这种分散往往造成社会保障对象的多重界定和生活保障措施的多头推进，降低了社会保障资源的使用效率。扩大农民工的社会保障覆盖范围就要考虑在全国设立一个农村社会保障体制建设的协调机构，由劳动和社会保障部作为统筹部门，统一谋划社会保障资源的配置，统一全国农民工的社会保险管理结算工作。

（四）加大财政投入。由于长期以来形成的城乡二元制度结构和政策惯性，政府的养老保障资金支出主要用于城市，城镇职工与农民工之间的分配没有公平可言。因此，要把财政支出重点投向民生领域，投向养老保障，投向弱势群体，进一步加大财政对农民工养老保险体系建设的扶持力度，逐步扩大农民工养老保险覆盖范围，加大对农民工参保的资金支持，逐步提高享受待遇和标准。同时在坚持安全第一的原则下，可以投资国债、不动产、有价证券、货币基金等，以实现养老保险基金的保值增值。

（五）完善参保政策。从当前各地的养老保险政策和实践来看，宁波实施的免费型养老保险政策比较可行，受到了广大农民工的普遍欢迎。但由于其较低的保障水平和企业主的不自觉，也使这项政策在执行中大打折扣。因此，要为广大农民工提供更优质的养老保障服务，在加强监督检查

的同时，可再出台一些相关配套政策，如对工作相对稳定、已经市民化的农民工，可把他们纳入城镇社会养老保险体系；对工作不稳定、流动性较大的农民工，可实施低缴费、低标准享受的养老保险政策。

（六）完善养老保险网络的信息化建设。加快研制和设置社会保险关系信息库。在以农民工为主题的灵活就业群体日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，只有尽快研制和建立专门的信息库及相应的管理制度，才能适应这种发展趋势。要以建立地市一级社会保险关系信息库为基础，逐步实现社会关系信息库在地市间、省市间的联网与信息共享，是这一系统能为频繁变动就业单位的农民工和灵活就业者建立、接续社会保险关系提供快捷、准确的服务。

（七）实现自由转移。社会养老保险是按照“大数法则”筹集资金的，这样可以通过互助互济，分散风险，达到最大限度的均衡。从目前的情况来看，许多地方的养老保险统筹层次偏低，政策不一，难以实现异地转移交接。因此，要加快推进养老保险基金的全国统筹步伐，在目前条件不具备的情况下，也可采取渐进的方法，先从县级统筹提升到地市级，再提高到省级，最后达到全国统筹，实现全国“一盘棋”。

（八）加强社会保障的理念宣传。仅有硬件制度环境上的建设是不够的，农民工养老保障制度能否建立，最终还是取决于参与主体的观念。如果农民工、企业、用人单位的观念不能转变，那么硬件的建设只会变成一种形式。所以，政府要积极的加强法制宣传，改变农民工对养老保障包括其他社会保障制度的看法，改变他们依靠家庭养老、子女养老的传统观念，消除他们对社会保障体系的不信任；同时，还应该对整个社会进行公民平等的教育宣传，消除人们对农民工的歧视心理，让农民工真正的融入到城市的生活中去。

六、总结

我国正处于经济发展的转折点时期，劳动力供给和需求将发生深刻变化，劳动力供给短缺已是不争的事实，善待劳动者，抓住普通劳动者提高其收人水平、改变收人分配状况的机会，以及中央对农村劳动力流动问题的高度重视和政策环境的改善，进行制度创新，建立全国统筹的农民工养老保障体系，分层次、分类别逐步推进，实现社会公平正义，构建和谐社会。