擅自占用城市绿化用地案例分析
擅自占用城市绿化用地案
例分析
Revised by Jack on December 14,2020
元隆饭庄擅自占用城市绿化用地案时间：2013年1月20日
地点：大队会议室
参加人：庄会君、于祝君、吴国祥、董斌、王怀坤、林长军、王黎明、葛勇、刘建华、朱世新、刘宁
一、案情简介
2012年3月4日，连云港市城市管理行政执法局执法人员在巡查中发现，新浦区人民东路北侧、中国石化加油站东侧“元隆饭庄”门前绿化带被人挖掘，面积10（2.5米×4米）平方米。执法人员对现场进行拍照取证并迅速展开调查。一是现场勘查。执法人员发现，绿化带内被挖掘出的灌木及土壤堆放在机动车道上，施工现场未设明显标志和安全防围设施。二是向工人了解情况，完善相关证据和查找案件线索。三是前往“元隆饭庄”调查。通过询问，该饭庄负责人许全军承认其未经绿化行政主管部门批准，擅自挖掘占用此处绿化带铺设下水道的事实。
执法人员认真分析了案情和证据，确定当事人元隆饭庄擅自占用城市绿化用地铺设下水道，违反了国务院《城市绿化条例》第二十条、《江苏省城市绿化管理条例》第十八条第一款的规定，鉴于该饭庄负责人能积极配合调查处理且承诺恢复原状，故依据国务院《城市绿化条例》第二十八条、《江苏省城市绿化管理条例》第二十四条第一款的规定责令该饭庄将被毁绿化带恢复原状并按每平方米500元的标准对其处以罚款人民币5000元整。
二、案件分析
本案的焦点在于对当事人违法行为的定性及对城市地绿地概念的理解上。
观点一认为此行为是擅自挖掘或占用城市道路。绿化带是城市道路的组成部分，挖掘绿化带就是挖掘城市道路，元隆饭庄挖掘此处是为了铺设下水道，完工后将恢复原状，似乎并无占用绿化带的事实，因此应当认定为挖掘城市道路；元隆饭庄将绿化带内被挖掘出的土壤堆放在机动车道上，形成了对城市道路的实际占用，应该按国务院《城市道路管理条例》第二十七条擅自挖掘或占用城市道路的违法行为合并处理。
观点二认为应当按照损坏城市花草树木的行为来处罚。因为挖掘时绿化带内的灌木（冬青树）遭到了破坏，此处绿化带中灌木较为密集，当事人承诺恢复原状，但经这一番折腾，灌木基本无生还希望，其行为违反了国务院《城市绿化条例》第二十一条的规定，可以依据《江苏省成市绿化管理条例》第二十三条第一项的规定来处罚并责令其恢复原状。
观点三认为应当按照擅自占用城市绿化用地的行为进行处理，责令元隆饭庄恢复原状并处罚款。江苏省建设厅《关于对<关于查处占用城市绿化用地选用法律条款问题的请示>的复函》(苏建设函[2005]745号)中明确描述：“‘城市绿化用地’包括城市规划绿地以及现有绿地两部分”；江苏省建设厅《关于对占用城市绿地有关问题的复函》（苏建函园[2008]319号）明确：“……城市绿化用地包括：公园绿地、生产绿地、防护绿地、附属绿地（城市建设用地中绿地之外的各类用地中的附属绿化用地）和其他绿地。因此，开发商代征土地红线范围内的绿地及单位、居住区、道路等的附属绿地均属于城市绿地，不论绿地的使用权属，因施工等需要临时占用的，应报城市人民政府城市绿化行政主管部门审批同意，擅自占用城市绿地的，城市规划、园林绿化行政主管部门应按照有关规定予以处罚。”，由此可见道路绿化带也是城市绿地的组成部分，本案中被挖掘的绿化带应属城市现有绿地，故当事人的行为违反了国务院《城市绿化条例》第二十条、《江苏省城市绿化管理条例》第十八条第一款的规定，应当依据国务院《城市
绿化条例》第二十八条、《江苏省城市绿化管理条例》第二十四条第一款的规定进行处罚。
与会人员经过认真分析及讨论后认为，观点三的处罚方式较为合适。原因如下：观点一的处罚方式相对简单，按连云港市城市管理行政执法局行政处罚自由裁量标准可处罚款2000元；观点二处罚方式在具体实施处罚时较为复杂，要根据灌木的品种、形态、被损坏灌木的株数、高度及园林主管部门或绿化养护单位出具的市场价格等具体情况，确定罚款数额，执法程序较为繁琐，而且处罚程度轻；观点三中绿化带虽是城市道路的组成部分，但更应是城市现有绿地。故责令元隆饭庄对被毁绿化带恢复原状并处以罚款人民币5000元整。
三、案件评析
本案反映的情形，是执法人员在日常执法过程中经常遇到的客观情况，案情虽不复杂，但对执法人员在执法过程中对违法行为的定性具有一定的参考意义。事实清楚、证据确凿、适用依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法是实施行政处罚的必然要求。如何根据已查明的违法事实和收集到的证据，正确依据相关法律、法规对违法行为进行准确的定性，给当事人以最适当的行政处罚，说来容易，其实不然，这其中定性准确是整个行政处罚过程中的重点之一。
定性准确，是指在事实清楚、证据确凿的基础上，对当事人违法行为的性质准确认定。准确地判定案件的性质，是正确处理案件的前提，直接关系到行政处罚案件能否得以正确执行。要做到定性准确，必须要有正确认定案件性质的依据。办案人员应当严格按照法律、法规、规章规定的违法行为构成要件来认定案件的性质，切忌将此行为认定为彼行为。定性不准，必然会导致对案件的错误处理。
从现场看，本案中元隆饭庄的行为同时违反了国务院《城市道路管理条例》和国务院《城市绿化条例》的相关规定，似乎是依据其中任一法规对其进行行政处罚都可以，但仔细分析江苏省建设厅对“城市绿地”的两个释义，不难发现本案中当事人的行为确实是占用城市绿地的行为。
通过本案的查处，提示我们，准确地对某一违法行为进行定性应注意以下几点：1、定性应建立在事实清楚、证据确凿的基础上；2、所认定的案件性质应具备该种性质案件的构成要件；3、适用相关法律、法规要准确。