社会政策和公共政策

第一章社会政策释义

第一节政策和公共政策

一、什么是政策

关信平《社会政策》：“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”（P5）

（1）政策的主体可以是团体、组织、政府机构或者说是团体、组织中的有管理或支配权力的那个班子，即社会、组织中的决策部门。

（2）制定政策是为了解决某一问题和处理某项事物，即为了促成某些改变。政策通过解决某些问题或处理某些事务达到期望实现的状态，就是政策的目标。

（3）政策既是为了促成期望的改变而采取的有意识的、有目的的行动所依据的计划、方案或规则，也是一个较长的活动过程。这种较长的活动过程大多是依据一定的计划方案进行的。（4）政策的具体表达方式可以是法律、法令、章程、规定、规划、方案、计划等。在这些具体的表达方式中，一般会包括对所要处理的事项必须遵循的原则、政策目标、行动方式、执行者、目标对象、具体的行动规则等的说明和解释。

（5）作为政策的具体表达的法律、法令、计划、方案以及执行政策的行动过程，都离不开一定的实践经验、科学知识、社会理论、哲学思想、价值观念的指导。

?（三）政策与制度的关系（P5）

1、什么是制度\指在人们的社会生活中形成的，并能够体现在人们的行为模式和社会关系模式

之中的有关规则的复合体。由有关的规则集合构成的制度可以分为两类，正式制度和非正式制度。前者指由比较明确地表达出来的一系列规则构成的，而且有相应的奖惩措施来保障其更有可能得到遵守的制度。后者往往是由没有那么明确地表达出来的规则构成的。2、制度与政策的关系

相通之处：

?（1）都包含有规则的要素。

?（2）绝大部分政策都是在既定的制度基础上制定和实施的。

?（3）政策行动可以建立一套新的制度或改变现有制度。

不同之处：

?（1）制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个

领域中的行动体系。

?（2）二者中虽然都包含有规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、

既定的规范体系，而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制度和实施的特定规范体系。

?（3）从产生方法上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是约定俗成的方式自然形成

的，而政策则一个组织有目的地制定和实施的。

?二、什么公共政策

（一）公共政策的基本概念胡宁生认为：“所谓公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。”

11、关信平：政府或社会公共权威机构为有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。（P8）

（二）公共政策的要素

１．公共政策的主体

?公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，这些人包括参加公

共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织。

?从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体，社会政治法权主体

和社会非法权主体。

（1）国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党。

（2）社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团、参政党以及作为个体的公民。

（3）社会非法权主体是指那些其宗旨并不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体。

2．公共政策的客体：公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。

第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。

二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，它主要是处在社会不同层次，不同范围内的政策的行为准则所规范、制约的社会成员。一般称为公共政策的标的群体或目标团体。

第三个层面是公共政策所要解决的核心问题――人与人之间的利益关系。

3．公共政策的目标

?公共政策是公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对

社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。

?从根本上说，公共政策是一项政治措施，是社会政治统治和政治管理的方式。因而，制

定、执行、评估政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐的发展。

从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对正常社会构成威胁的各种公共问题，协调平衡公众的利益矛盾和冲突。

４公共政策的资源（Ｒ）

公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的可靠的政策资源是政策正常运用的基础。

?公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别。

５公共政策的形式（Ｆ）公共政策需要通过一定的形式来表现出来

?第一类形式是实现政策的手段。

?第二类形式是其多种多样的表现形态，如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施

?第三类形式是其文字形式，主要有：指示、纪要，决定、条例，章程、计划、批复、工作报

告等。

6、公共政策的运行环境

公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与规律组合起来，形成公共政策内部的各种结构，这些结构又有机结合为公共政策系统。公共政策系统与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的结构方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着作用，改变着环境，塑造着环境。

（三）公共政策的基本特点

?1、公共性\即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政

府或其他任何一个组织的内部事务。

?2、权威性和合法性政策公共政策的权威性和合法性来自于制定主体的权威性和合法性。

?3价值选择

?公共政策的价值选择是指决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价

值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。

?所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其他行动而言的重要性程度，

这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上，由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。

?4、阶级性与社会性的统一

（四）公共政策的范畴

?公共政策是由各种具体的政策体系组成的。《公共政策》将公共政策分为如下四大类别：?1、经济政策：包括财政、货币、产业、外贸、经济特区、农村经济、可持续发展等政策。

?2、政治政策：包括社会团体、外交、国防等政策。

?3、社会政策：包括收入分配、就业、环境、人口、扶贫、社会保障等政策。

?4、科教文卫政策：文化、体育和卫生政策、教育政策、科技政策等。

第二节社会政策释义

?一、社会政策的定义

?社会政策公共政策的一个领域。

?关信平：“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会

性行动的总和。”（P15）

?杨伟民《社会政策导论》：“一定范围内的公共权威机构制定的使个人或家庭可以在市场之外

以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求，增进公民的个人福利和社会福利的政策。”

?二、社会政策与公共政策的关系

?（一）区别

?所谓社会政策与公共政策的区别，准确地说是指社会政策与不包括社会政策在内的公共政策

的区别。

?1、二者提供的物品和服务具有不同的性质

?公共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或服务的公共供给，而社会政策主要涉及的是可

以排他性地使用或消费的物品和服务，即私益物品和收费物品，这是可以通过市场机制供给的物品和服务。私益物品和收费物品之所以要依据社会政策来供给，是因为对这些物品或服务的需求中某些部分已经成为社会性地认识到的需要，并以社会供给或公共供给的方式来满足。这样就使社会政策成为一类特殊的公共政策。

?2、二者增进社会福利的路径不同

?社会政策供给一部分私益物品和服务，因此，从道理上说，它增进社会福利主要是通过满足

个人的某些需求，通过增进个人福利来增进社会福利；而不包括社会政策的其他公共政策则是通过增进社会福利来增进个人福利的，如维持了社会安全、社会秩序，控制了具有有害的外部效应的社会经济活动，推进了具有有益的外部效应的社会经济活动，协调了公共资源的使用等，都是通过增进一定范围内的公共福利、集体福利来增进个人眼前的或长远的福利。

?3、决定二者的大前提不同。

?对公共政策的研究，从一开始提出就是“科学范式”，通过科学方法来制定公共政策。

?社会政策研究并不排斥实证研究，而且还需要大量运用实证研究的方法。但是社会政策的产

生和形成经常是由于提出它们的人的信仰体系或价值观念。

（二）共同点

?主要是指它们的形成过程的共同点。主要体现在：

?1、一项具体的政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果。

? 2 、确定下来的政策的设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此

来保证政策的科学性。

（三）二者之间不确定的界限

?实际上在社会中发挥作用的政策之间的界限也是模糊的和不确定的。

?原因之一就是公共物品与私人物品之间的区别不确定。从定义上说二者之间的区别是是

否具有使用上的排他性；或者说，如果每个人对某种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，这种物品就可以被称为纯公共物品。以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人消费增加一个单位就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场获得。

?三、社会政策的主要领域（P16-18）

?1、社会保障政策

?2、公共医疗卫生政策

?3、公共住房政策

?4、公共教育政策

?5、劳动就业政策

?6、社会福利服务政策（直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而

提供的福利性服务。）

?7、针对专门人群的社会政策

?8、社会政策的其他内容（越轨的行为矫治）

四、社会立法

?（一）社会立法的定义

?“凡是依据社会政策制定，用以保护某些特别需要扶助人群的生活安全或用以促进社会大众

福利的立法，就是社会立法。”

?（二）社会立法的由来1、社会立法事实上的起源2、社会立法观念上的起源

（三）社会立法的范围

?1、狭义的社会立法，是着眼于解决已经出现的社会问题，以保护处于劣势状况下的所谓弱

势群体的生活安全所制定的社会安全立法。

?2、就广义而言，乃着眼于预防社会问题，以改善大众生活状况促进社会一般福利而制定的

有关法律都是社会立法。

?从世界范围内来说，大致是在十九世纪到二十世纪初的百余年间，工业革命后资本主义统治

下劳的生活特别艰苦，世界各国基于保护劳工观念而进行的社会立法，大多属于狭义的社会立法的范围。二十世纪三十年代以来，资本主义国家的经济结构逐渐转变，分配趋向社会化，社会立法也逐渐扩及于后一范围。

（三）、社会政策与法规的关系

1政策与法规的区别

?（1）制定的主体不同：法规通常是由立法机关制定或认可的，具有国家意志的属性。而

政策的制定主体要宽泛得多，政府及其各级组织、执政党、参政党以及个人都有可能成为社会政策制定的主体。我们在前面讲公共政策的制定主体时已经很详细地做到说明。

?（2）表现形式不同：法规是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、有权法律解释、自

治条例、单行条例等法律规范性形式来表现的。而政策的表现形式，多诸如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等，多以过去的红头文件的形式下发。

（3）实施的方式不同：法规是以国家强制力为后盾保证实施的，在法规的背后，有法庭、警察、监狱，而社会政策还可通过政府号召、党纪等保障来加以实施。

?（4）调整的范围不同：一般而言，社会政策的调整要比法规的调整范围要大。而法规相

对比较具体、明确，它规范行为人权利、义务所采取的方式不同：你可以怎么样，你应该怎么样，你不能怎么样。

?（5）稳定程度不同：一般而言，社会政策可以不时调整，因而变化较快，具体政策变化

更快。法规则稳定得多。

2社会政策与法规的联系

?（1）二者在本质上是一致的。都是统治阶级意志的体现。这也决定了二者互为依据。

?（2）法规与政策互为依据。一方面，法规的制定，或者说立法要以政策为指导，在一定

意义上讲，法规是社会政策的具体化和条文化。另一方面，许多政策又是根据宪法和法律制定的，政策不能违背宪法和法律，不能借口执行政策而违犯法律的规定。

?（3）二者的联系还体现在某些政策可以转化为法规。

?3政策转化为法规的条件：

?（1）只有成功的和成熟的政策才能转化为法规。

?（2）只有具有长期稳定性的政策才能转化为立法。

?（3）只有对全局有重大影响的政策才能转化为法规。

?4政策转化为法规的程序：

?政策转化为法规的过程就是立法的过程，这个过程大体可以分为四个步骤：

?（1）立法倡议：

?立法倡议，也即法规议案的提出，立法机关开会时，具有立法提案权的组织或个人可

以就关于法律制定的提案或建议，提请该机关列入议程讨论决定。

?（2）草案讨论：

?（3）法规通过：

?（4）法规公布：

第三节社会政策的本质

一、社会政策是一种政治措施。

它是不同阶级、阶层、政党、团体之间发生的各种关系中的一部分，也是各阶级、阶层、政党、团体围绕夺取政权、巩固政权这一中心而进行的全部活动的一部分。

?有的西方学者将社会政策视为“政治系统做出的权威性价值分配”，反映了社会政策作为一种

政治措施的本质。

二、社会政策是人们利益的具体体现

?利益是指人们的各种需要及其满足。它不仅是指人们在经济上、物质上的需要及其满足，也

包括政治上、精神文化上的需要及其满足。

?利益是人们活动的根本动因，它们通常表现在经常不断地、非常有力地、坚定而又往往充满

激情地追求满足这些需要的人的活动上。不论人类社会发展的程度如何，利益问题始终是社会的一个带有根本性的问题。

?由于人们所处文化环境和社会环境的复杂性，现实社会生活中的利益关系，总是呈现出错综

复杂的格局。如果不能根据社会的实际情况对于这些利益关系进行控制和调整，一些利益关系之产间的矛盾和冲突就可能引发激烈的社会动荡，影响的社会的稳定和发展。

在现实生活中，人们的利益不是抽象地存在着的，而是具体体现在种种社会问题之中。因此，社会政策作为人们针对具体社会问题采取的政治措施，必然体现着人们的切身利益和各种利益关系。

社会政策的形成实际上就是社会各利益集团把利益要求输入社会政治系统，社会政治系统中的政策主体从特定的价值取向出发，对利益进行分配、调节，对某些人或集团损害统治阶级整体