管理制度美国土地制度

（管理制度）美国土地制度

19世纪上半期是美国近代资本主义土地制度的形成时期。从1785年邦联政府颁布第壹个土地法令到1862年《宅地法》颁布这个时期中，美国西部国有土地获得迅速开发，土地关系发生了巨大变化。这无疑是该时期美国社会发展中最引人注目的事情，对美国的政治、经济和文化的发展均产生了巨大的作用。1862年《宅地法》颁布以前，美国国有土地的分配壹直是以土地出售的方式进行的，国有土地市场的建立和发展是美国土地制度的壹大特点。本文旨于通过对美国国有土地市场的形成及其发展进程的论述，加深对美国式农业发展道路的理解。

1780年10月10日，国会通过了壹项法令，规定为了美国的利益，为了于这些土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部国有土地的权力。1783年，200多位军官再壹次向国会请愿，要求国会兑当下独立战争中许诺给予他们的土地，且明确要求得到俄亥俄地区的土地。到1784年，美国的退伍军人（包括华盛顿于内）、金融家及许多其他阶层的人士均于呼吁邦联国会采取实际步骤来分配西部的国有土地。

（二）土地政策的目标

邦联政府于最初制订土地政策时，美国政界中存于着俩种不同的土地政策构想。杰弗逊主张将国有土地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立壹个以农业为主的共和国。他于谈到农业和工业的关系时曾经说道：“美国的自然条件同欧洲不同，她有充足的土地供人们耕种，因而毋需让壹部分人专门从事制造业来供养其余无地可种的人口。”〔2〕他于起草《独立宣言》的那壹年也曾经写到，“……土地应该分成小块分配给人民”，因而他主张建立自由的小农所有制。而汉密尔顿则主张以充裕的国有土地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障

碍，而国有土地的存于为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将国有土地变成政府收入的壹大源泉。这也许是汉密尔顿于1790年的《关于国有土地的方案》中提出要以土地换资本的政策的主要依据。

于确定土地政策目标这个问题上，杰弗逊设想的农业民主思想同汉密尔顿设想的以土地换资本的思想进行了长期的斗争。确定何种土地政策目标对制定土地政策的影响极大。如果政府想使得土地销售的利润最大化，所制定的土地政策就必然对富有者有利。如果按照杰弗逊的土地目标制定土地政策，相对而言对普通移民会更有利些。于最初确定的土地分配政策中，汉密尔顿的思想占了上风，成为19世纪上半期美国政府的土地政策所要追求的主要目标。从美国政府最初制定的土地政策来见，财政目标占了主导地位。政府寻求的是土地批发和零售兼营的方针。19世纪上半期，杰弗逊设想的社会目标和汉密尔顿设想的财政目标进行了长期的斗争。随着美国土地改革运动呼声的高涨和西部地区于美国政治中影响的日益增加，杰弗逊的理想终于于186 2年颁布的《宅地法》中获得了美国法律的确定。

（三）1785年土地法令

美国国会于1784年春天任命了由杰弗逊领导的委员会来研究解决这个问题的对策，且于1785年5月7日向国会提交了由杰弗逊亲笔起草的方案。这份方案以2000多年前罗马帝国分配殖民地的做法为蓝本，提出将土地分成10英里见方的城镇，内含100块面积为640英

亩的地段。〔3〕这个土地法案仍明确规定西部土地属于全体美国人民所有；西部土地划分为16个区，每壹地区移民达到2万后，即可获得自治的权利，且逐渐取得州的地位。这个法案采取的是新英格兰集体拓殖的方式，肯定了新英格兰模式中的土地出售前必须首先进行测量和所有赠送土地均必须详细记录于案的做法，但没有提及土地的销售方式和最低价格，也没有提到保留教育和宗教用地。这个方案虽然未被国会所接受，但却成了1785年土地法令的基础。

1785年，杰弗逊出使欧洲，国会土地委员会主任换由格雷逊担任。国会组成的土地委员会就1784年的土地法案讨论了俩次，于1785年4月14日向国会上交了壹份实际上是新的土地议案。同1784年的土地方案相比，1785年的土地法案作了下述几方面的修正：壹、将原定为100平方英里的城镇缩小为49平方英里；二、每个城镇中各保留壹个地段作为宗教和教育用地；三、土地以城镇为单位通过拍卖的形式出售。

国会经过讨论和修正，最后于5月20日通过了这项土地法令。美国土地制度史学家屈特（Treat）高度评价了1785年土地法令，他认为这项法令的主要优点是：（1）确立了国有土地制度的基本框架；（2）规定了政府不得随意将国有土地分封给任何个人的原则；（3）保留了殖民地土地拓殖制度中的许多优点。〔4〕

1785年的土地法令确定了土地测量和出售俩大任务。然而1785年的法令且没有导致国有土地的大量出售，于这种情况下，邦联政府曾经

通过立法的形式以每英亩几美分的价格向土地投机公司出售了大片

土地，最著名的例子便是向俄亥俄联合公司出售土地事件。邦联国会于讨论向俄亥俄公司出售大片国有土地的过程中，对于国有土地上如何建立起隶属于美国中央政府管理的地方政府作出了规定，形成了1 787年的《西北法令》。这项法令规定于西部领土上先组成壹个独立的行政区域，由国会任命壹位总督和几名法官负责治理。当该区域达到选举年龄的男性自由公民人数满5000时，就能够选举成立该区域的立法机关，且可向国会派出壹位无表决权的代表。1787年法令规定于西北地区可建立3至5个州。当某壹行政区域的自由居民达到6万时，便可加入联邦，享受其他各州拥有的壹切权利，而且规定，“于这壹地区废除蓄奴制度，且于法律上保障‘全民’有信仰自由和财产权”。〔5〕尽管1787年法令同土地销售的关系甚少，但它是国有土地分配和开发中必不可少的壹个组成部分，因而同1785土地法令壹起，成为美国土地制度的法律依据。

1785年颁布的《土地法令》是美国国有土地分配上的第壹个里程碑，于随后的20多年中，也就是说，直到1862年《宅地法》颁布以前，1785年的土地法令壹直是美国国有土地政策的基础。

1780年10月10日，国会通过了壹项法令，规定为了美国的利益，为了于这些土地上建立新的州，授予政府出售和赠送西北部国有土地的权力。1783年，200多位军官再壹次向国会请愿，要求国会兑当下独立战争中许诺给予他们的土地，且明确要求得到俄亥俄地区的土

地。到1784年，美国的退伍军人（包括华盛顿于内）、金融家及许多其他阶层的人士均于呼吁邦联国会采取实际步骤来分配西部的国有土地。

（二）土地政策的目标

邦联政府于最初制订土地政策时，美国政界中存于着俩种不同的土地政策构想。杰弗逊主张将国有土地划分成小块分配给从事农业生产的移民，建立壹个以农业为主的共和国。他于谈到农业和工业的关系时曾经说道：“美国的自然条件同欧洲不同，她有充足的土地供人们耕种，因而毋需让壹部分人专门从事制造业来供养其余无地可种的人口。”〔2〕他于起草《独立宣言》的那壹年也曾经写到，“……土地应该分成小块分配给人民”，因而他主张建立自由的小农所有制。而汉密尔顿则主张以充裕的国有土地去换取稀缺的资本，以促进资本主义工商业的发展。他认为资本的长期缺乏是美国经济起飞的主要障碍，而国有土地的存于为美国的资本积累提供了良好的条件，极力主张将国有土地变成政府收入的壹大源泉。这也许是汉密尔顿于1790年的《关于国有土地的方案》中提出要以土地换资本的政策的主要依据。

于确定土地政策目标这个问题上，杰弗逊设想的农业民主思想同汉密尔顿设想的以土地换资本的思想进行了长期的斗争。确定何种土地政策目标对制定土地政策的影响极大。如果政府想使得土地销售的利润最大化，所制定的土地政策就必然对富有者有利。如果按照杰弗逊的

土地目标制定土地政策，相对而言对普通移民会更有利些。于最初确定的土地分配政策中，汉密尔顿的思想占了上风，成为19世纪上半期美国政府的土地政策所要追求的主要目标。从美国政府最初制定的土地政策来见，财政目标占了主导地位。政府寻求的是土地批发和零售兼营的方针。19世纪上半期，杰弗逊设想的社会目标和汉密尔顿设想的财政目标进行了长期的斗争。随着美国土地改革运动呼声的高涨和西部地区于美国政治中影响的日益增加，杰弗逊的理想终于于186 2年颁布的《宅地法》中获得了美国法律的确定。

（三）1785年土地法令

美国国会于1784年春天任命了由杰弗逊领导的委员会来研究解决这个问题的对策，且于1785年5月7日向国会提交了由杰弗逊亲笔起草的方案。这份方案以2000多年前罗马帝国分配殖民地的做法为蓝本，提出将土地分成10英里见方的城镇，内含100块面积为640英亩的地段。〔3〕这个土地法案仍明确规定西部土地属于全体美国人民所有；西部土地划分为16个区，每壹地区移民达到2万后，即可获得自治的权利，且逐渐取得州的地位。这个法案采取的是新英格兰集体拓殖的方式，肯定了新英格兰模式中的土地出售前必须首先进行测量和所有赠送土地均必须详细记录于案的做法，但没有提及土地的销售方式和最低价格，也没有提到保留教育和宗教用地。这个方案虽然未被国会所接受，但却成了1785年土地法令的基础。

1785年，杰弗逊出使欧洲，国会土地委员会主任换由格雷逊担任。国会组成的土地委员会就1784年的土地法案讨论了俩次，于1785年4月14日向国会上交了壹份实际上是新的土地议案。同1784年的土地方案相比，1785年的土地法案作了下述几方面的修正：壹、将原定为100平方英里的城镇缩小为49平方英里；二、每个城镇中各保留壹个地段作为宗教和教育用地；三、土地以城镇为单位通过拍卖的形式出售。

国会经过讨论和修正，最后于5月20日通过了这项土地法令。美国土地制度史学家屈特（Treat）高度评价了1785年土地法令，他认为这项法令的主要优点是：（1）确立了国有土地制度的基本框架；（2）规定了政府不得随意将国有土地分封给任何个人的原则；（3）保留了殖民地土地拓殖制度中的许多优点。〔4〕

1785年的土地法令确定了土地测量和出售俩大任务。然而1785年的法令且没有导致国有土地的大量出售，于这种情况下，邦联政府曾经通过立法的形式以每英亩几美分的价格向土地投机公司出售了大片

土地，最著名的例子便是向俄亥俄联合公司出售土地事件。邦联国会于讨论向俄亥俄公司出售大片国有土地的过程中，对于国有土地上如何建立起隶属于美国中央政府管理的地方政府作出了规定，形成了1 787年的《西北法令》。这项法令规定于西部领土上先组成壹个独立的行政区域，由国会任命壹位总督和几名法官负责治理。当该区域达到选举年龄的男性自由公民人数满5000时，就能够选举成立该区域

的立法机关，且可向国会派出壹位无表决权的代表。1787年法令规定于西北地区可建立3至5个州。当某壹行政区域的自由居民达到6万时，便可加入联邦，享受其他各州拥有的壹切权利，而且规定，“于这壹地区废除蓄奴制度，且于法律上保障‘全民’有信仰自由和财产权”。〔5〕尽管1787年法令同土地销售的关系甚少，但它是国有土地分配和开发中必不可少的壹个组成部分，因而同1785土地法令壹起，成为美国土地制度的法律依据。

1785年颁布的《土地法令》是美国国有土地分配上的第壹个里程碑，于随后的20多年中，也就是说，直到1862年《宅地法》颁布以前，1785年的土地法令壹直是美国国有土地政策的基础。

然而，1796年的土地法仍然没有能够加速国有土地的销售和开发进程

（二）先买权法的制定

美国独立后，政府对待移民擅自占地的现象壹直采取着十分软弱的禁止政策。华盛顿于1784年夏天巡视他的西部领地时方案道，擅自占地者“不顾国会的法令，于俄亥俄的印第安人居住区游荡着，他们标界土地，进行测量，甚至于那里定居”〔12〕。1785年起，美国国会感到有必要禁止这些非法的擅自占有国有土地的现象。早于1802年，约翰·伦道夫就提出了防止擅自占据国有土地的议案，直到1807年，国会才开始认真对待这个问题。1807年通过的《禁止私自占地

法》，规定不许拓殖者私自定居、测量、界标，且以此作为占有土地的凭证。这个法令仍规定私自占地

美国国会不久就认识到了1807年《禁止私自占地法》很难贯彻，因此制定了壹个缓和性的措施，规定那些于1807年公布此项法令时已经占居着国有土地的居民能够向政府申请租赁，允许他们居住于已经占有的、面积不超过320英亩的国有土地，直到该土地公开出售为止。可是，非法占地者于签署这种租赁契约之前，必须声明他不是该土地的合法占有者。这类租赁契约同土地销售合约壹样，也要进行登录，其申请费为50美分，登记费为1美元。

另壹个通向自由土地的步骤是1854年通过的《等级法案》（土地价格递减法）。对于壹些肥力较差、交通不便之处的土地实行等级定价的原则壹直是自由土地倡导者同主张将土地作为政府财政源泉的东

南部利益集团的争论焦点之壹。最初提出等级法案的是托马斯·本顿，当参议院于1824年讨论克莱提出的关税法案时，本顿就提出了土地价格递减的议案，建议以50美分作为每英亩土地的最低价，如果以这个价格仍然销售不掉的土地则应免费分送给实际耕种这些土地的

农民。但他的建议未得到重视。20年代起，国有土地州内要求实行土地价格递减的呼声日益高涨。1828年本顿再次提出土地价格递减议案。本顿的土地价格递减议案曾经于1830年于参议院获得通过，但于众议院搁浅了。波托马克河以北东部各州的参议员全部投了反对票，而南部和西部的参议员均投了赞成票。

随着美国政治力量的分裂和组合，南部政治家开始将实行自由土地政策见作为是和北部加强保护关税和反对奴隶制的斗争，从壹开始支持等级法案转向反对这项法案，而东北部却从极力反对等级法案转变为支持此法案。最后，西部同北部的工商业集团结成同盟，使这壹法案于1854年8月4日于美国国会内获得通过。等级法案规定：10年之内仍未销售出去的土地的价格从每英亩1.25美元降到1美元；于此之后每5年每英亩再降价0.25美元；25年后仍未销售掉的土地的价格为0.25美元。30年仍未出售掉的土地的价格每英亩为0.125美元，这也就是最低的土地价格了。购买这类土地的人必须成为真正的定居者，必须宣誓他购买这片土地是为自己使用，且且声明他从未从政府手中购买过320英亩土地，包括土地价格递减的土地。

等级法案的实施，于壹定程度上促进了国有土地的销售。当人们获知能够以5美元购买40英亩土地，便争先恐后地涌向设于各州的土地办公室，原先卖不出去的土地的销路也大大增加。于圣路易斯的土地办公室，人数之多以至于土地办公室四周的街道上也挤满了人群，只得动用警察来为办公室人员开道。许多偶尔来到该城镇的人们听到这个消息后，也纷纷成为那个地方320英亩土地的拥有者，其代价只有40美元。于印第安那的杰克逊维尔，壹周之内出售的每英亩0.125美元的土地达2万英亩。〔16〕购买土地的狂热也笼罩着城市居民，他们唯恐土地全被卖完，蜂拥前往土地办公室，购买那些“只于地图上标明”的土地。然而，那些买了山区土地的人们不久就发现自己处于十分失望的境地。有些城镇居民买了土地之后，根据土地证书上的

简单示意图，根本找不到自己的土地的位置。当他们花费了许多精力找到自己购买的土地时，却发现这种土地根本无法耕种。

综上所述，19世纪上半期美国政府的各项土地政策，既适应了美国政府所希望的尽快开发西部国有土地的需要，也为浩浩荡荡的西进大军开发西部提供了制度上的保证。