试论我国农村集体土地所有权制度的完善(常__健)
试论我国农村集体土地所有权制度的完善(常__健)
试论我国农村集体土地所有权制度的完善
常健华中师范大学副教授
上传时间:2004-3-10
内容摘要：农村集体土地所有权制度是在我国社会主义革命和建设实践基础上逐步形成的一项具有中国特色的法律制度。然而，我国农村集体土地所有权依然存在着诸如所有权性质模糊、权能弱化、主体不明确等问题。本文从分析集体土地所有权存在的问题入手，对完善我国农村集体土地所有权制度进行了初步探讨。
关键词：农村集体土地所有权；存在的问题；完善
土地是人们赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料。从世界各国的立法情况来看，不动产物权，尤其是土地物权在物权立法中占有特殊重要的位置。[1]我国自古以来就是以农业为主的国家，土地关系一直是法律关系的重要组成部分，历代统治者都非常重视土地立法活动，建立土地所有权制度，以确定土地权利的归属。目前，我国物权立法已经提上了议事日程，在物权立法中突出土地物权、完善土地所有权制度，不仅是顺应世界物权立法的发展潮流，也为我国农村土地利用制度的改革奠定良好的基础。
一、我国农村集体土地所有权制度存在的主要问题
我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这条规定明确表达了我国农村土地采用的是土地集体所有的制度。我国农村集体土地所有权制度是在新中国成立之后，经历了四个发展阶段的变革而逐步形成的。首先，我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，开展土地改革，使广大农民取得了土地所有权。1952年，全国农村开始了互助合作运动，由农民自愿组成初级农业合作社，形成了土地农民私有、集体统一使
用、农民按土地股份分红的新型土地制度。随后，1956年6月，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，在全国农村掀起农业合作化高潮，随后全国又开展了人民公社化运动，就此改变了土地农民私有的所有权制度，形成了土地集体所有、统一经营、农民按劳分配的土地制度。十一届三中全会之后，国家开始推行土地集体所有、家庭承包经营的制度，实现农村集体土地所有权与经营权的分离。由此可见，我国农村集体土地所有权制度是在农民私人土地所有权基础上，随着我国社会主义革命和建设的发展而逐步形成的，是一种具有中国特色的符合我国国情的土地所有权制度。然而，改革开放以来，我国进行的农村改革基本上是土地利用制度的改革，忽视了土地所有制度的改革和完善。就目前情况来看，我国农村集体土地所有权制度依然存在着不少问题。
（一）农村集体土地所有权性质模糊。从我国立法上看，对此规定不明确。《民法通则》第74条二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”这里立法上分别使用了“集体所有”和“集体经济组织所有”两个概念，似乎将二者等同起来，但同时又规定了集体经济组织是集体土地的经营管理者，似乎又要将二者区别开来。这都表现出立法界定的混乱。而理论界对此也说法不一。有人认为，集体土地所有权是一种由“集体组织”或“集体组织法人”享有的单独所有权；[2]有人认为，我国集体土地所有权实质是一种类似传统的总有，是一种有所更新的总有；[3]还有人认为，我国集体土地所有权是一种社区集体经济组织所有权。[4]由于农村集体土地所有权性质不明确，农业集体经济组织与其成员之间的权利义务关系也呈现模糊状态，表面上似乎人人都有，但实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善
的组织机构行使权利。
（二）农村集体土地所有权权能弱化。首先，集体土地所有权权能具有不完全性。在使用权能方面，根据《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”由此可见，农村集体所有的土地一般只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中，而不得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目中，从而使集体土地所有权的使用权能呈现出不完全性。在收益权能方面，要在集体所有的土地上进行房地产开发，必须先由国家通过征用将集体所有的土地转变为国家所有后才可以出让，使得本应属于集体所有的土地收益权受到了限制。在处分权能方面，我国法律规定，农村集体经济组织对其所有的土地不得买卖、或以其他形式非法转让。同时，《土地管理法》第33条还规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。这些规定都从不同侧面限制了农民集体对其所有土地事实上的处分权能。其次，集体土地所有权的转移具有单向流出性。我国《土地管理法》第2条规定：“任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”暂且不谈现实中国家征用集体所有的土地的目的不仅包括纯粹的公共利用，还包括大量商业性开发的事实。仅就这条规定本身我们可以看出，农民集体之间的土地所有权的买卖、赠与、互易和投资已被明确禁止，而在集体土地所有权与国有土地所有权之间，土地只能通过征用的形式由集体流入国家。这种单向移转的后果必然是国有土地的范围不断增加，集体土地的范围不断减少，其实质是国家借用立法权、行政权与集体争夺经济利益的结
果。[5]由于集体土地所有权的不完全性和转移的单向流出性，直接造成农村耕地大量流失，严重损害了集体经济组织和农民个人的利益。据《北京日报》1997年3月21日报道：在1993年到1995年三年间，全市共减少耕地面积88.3万亩，年均减少29.4万亩，等于“一年减一个朝阳区，三年减一个顺义县”。如果按此速度锐减，到2015年，北京将丧失所有的耕地。
（三）农村集体土地所有权主体不明确。依照《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，……已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”在这里，民法所规定的农村集体土地所有权主体为“村农民集体”和“乡（镇）农民集体”。而《土地管理法》第10条规定，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由该村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。依据该条款，集体土地所有权主体还可以是“农业集体经济组织内的农民集体”。可见，虽然我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体，但各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体却分别是：（1）村农民集体；（2）乡（镇）农民集体；（3）农业集体经济组织内的农民集体，而且各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么，这就难免在理论和实践中造成农村集体土地所有权主体不明确。由此，在农村地区所谓的土地集体所有，实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成了个别乡村干部的个人所有。少数干部凭借农村集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，这不仅造成农村建设用地私下交易大量发生，耕地大量减少，而且已经成为了影响农村社会稳定的一个消极因素。
二、农村集体土地所有权制度完善的构想
近年来，理论界对农村集体土地所有权制度改革进行了深入探讨，在确定集体土地所有权权
属上产生了四种不同的思路：一是取消农村集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是取消农村集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存；四是在坚持农村集体土地所有权的前提下，对现行集体土地所有权制度加以完善。[6]如前所述，我国农村集体土地所有权制度是一种具有中国特色、符合我国国情的土地所有权制度。如果放弃现行的集体土地所有权制度而试图采用新的制度，不仅不利于我国的具有中国特色的法律体系的建立，更严重的是，有可能由于土地所有权的变动引起社会的动荡，不利于我国社会的安定团结。因此，我们认为，现阶段农村土地所有权制度改革的方向只能是完善农村集体土地所有权，确立真正意义上的土地集体所有。
（一）明确农村集体土地所有权的性质。笔者认为，我国农村集体土地所有权的性质是社区农民集体所有权。一方面，《民法通则》第74条二款的规定，虽然分别使用了“农民集体所有”和“农民集体经济组织所有”这两个概念，但是《宪法》第10条也明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。”可见，宪法所规定的农村集体土地所有权的主体是“集体”，而非“集体经济组织”。另一方面，从集体土地所有权制度形成的历史过程看，1955年11月，全国人大常委会通过的《农村生产合作社示范章程草案》规定：“初级阶段的合作社属于半社会主义性质。在这个阶段，合作社已有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定时期还保留社员的所有权，并且给社员适当的报酬。”由此可见，初级农业生产合作社中不仅包括由社员个人享有所有权的入股土地等生产资料，还包括由农民集体享有的合作社经营积累形成的公有生产资料。这表明农民集体所有权已经在初级社中萌芽。初级社内农民集体所有权，实质上是社内全体农民直接享有的集体所有权，即社内农
民集体成员在对社内共同经营积累财产共同占有的基础上，对公有财产直接享有的占有、使用、收益和处分权。[7]因此，从历史角度讲，农村集体土地所有权是社区内全体农民集体享有的所有权。此外，农村集体土地所有权是农民集体所有制在法律上的一种反映形式，而农民集体所有制是一定集体组织，一般是一个社区单位内的全体农民共同占有生产资料的公有制形式，其主体人数之少、范围之小使得一个集体组织范围内的全体农民直接占有生产资料，享有所有权在客观上成为可能。这种客观可能性必然要求法律上确认社区农民集体的直接所有权。明确农村集体土地所有权的性质为社区农民集体所有权，不仅是赋予了社区成员社员权，使之平等地行使权利、分享收益，从而转变由于集体土地所有权性质模糊而出现的“集体所有、人人所有、又人人没有”的局面；也有助于农村集体所有权主体的进一步明确化。
（二）完善农村集体土地所有权的各项权能，使之成为完全的所有权。有学者认为，现代及至21世纪土地所有权的理论在于在调和土地所有权的绝对性（包括土地所有权不可侵犯性、自由性、优越性或强大性）与土地所有权的社会性、团体性的同时，强调土地所有权绝对性的意义。[8]土地所有权的绝对性，首先应是权利本身的完全性。因此，要保证农村集体土地所有权的绝对性，首先就要取消集体土地所有权的不完全性，使之成为完全的土地所有权。第一，完善集体土地所有权的使用权能。允许农村集体经济组织在严格保护耕地的前提下，除了从事农业生产经营以外，依照国有土地开发的模式，在集体所有的土地上进行房地产开发，然后将房产所有权和土地使用权转让于他人，这样既维护了土地公有制，又维护了集体经济组织的经济利益。第二，实行农村集体土地有偿使用制度，完善其收益权能。一方面，国家除为公共利益以外，从事城镇扩展、房地产开发、旅游开发等，需要征用集体所有的土地时，应当比照土地产权交易市场的产
权交易价格，对农村集体经济组织给予充分的补偿。这样不仅有利于维护国家与集体之间的利益均衡，也有利于避免中小城镇的盲目扩展和各种开发过热，防止耕地大规模流失。另一方面，在社区农民集体内部也要实行土地有偿使用制度，除学校、公共道路、卫生所等公益设施使用土地采用无偿划拨外，村民使用宅基地、村办企业使用土地要按规定交纳使用费。同时，耕地、果园、水面、山林等各种土地的承包也应当按规定收取土地承包费。这样既有利于保护耕地、提高土地资源的使用效率，又有利于提高农民在承包经营中的成本意识和风险意识，遏制撂荒和粗放经营现象发生。第三，完善集体土地的处分权能。这主要是针对农村集体土地所有权转移的单向流出性而言。我国物权立法应当规定，在土地管理部门严格监督管理下，农村集体所有的土地能够在土地利用总体规划范围内自主进入土地产权交易市场，以实现土地所有权在各集体经济组织之间、集体经济组织和国家之间的双向流动。
（三）依照公司法人治理结构改造农村集体土地所有权，明确集体土地所有权主体的组织形式。我国农村集体土地所有权的性质是社区农民集体所有权，集体土地所有权的主体是社区农民集体。那么，社区农民集体的法律形式是什么，集体所有的土地经营管理主体如何确定？有学者主张，依照公司法人治理结构从法律上明确集体土地所有权主体的组织形式，形成责权利分明、激励与约束机制并存的集体土地所有权格局。[9]1．明确社区农民集体的范围，确立其内部成员为社员。我国农村集体土地所有权制度最早萌芽于初级合作社内部，而初级合作社大多以村为基本单位。另外，《民法通则》第74条、《土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有。因此，从农村集体土地所有权的产生和目前情况来看，可以明确社区农民集体以村为基本单位，以村户籍簿上登记的农业户口为标准来确定社员资格。2．以社员大会或社员代表大会作为社区农民集体的意思机
关。社员大会或社员代表大会对本村内土地的规划和利用、土地的移转、发包与调整、宅基地或村内其他建设用地使用权的授予和出让进行表决，所有会员均享有表决权，实行一人一票制。一般事项须经全体会员之简单多数，重大事项经全体会员之绝对多数表决通过，使农民真正成为集体财产的所有者，行使参与权。3．由社员大会或社员代表大会民主选举的委员组成经营管理委员会作为社员大会或社员代表大会的执行机关。经营管理委员会与村委会可以采取“两块牌子、一套人马”的做法。经营管理委员会具体负责落实土地规划和利用方案，组织实施土地发包、调整工作，对土地承包人、使用人利用土地的行为进行监督，对社员大会或社员代表大会责任并汇报工作。4．设立监事会作为常设的监督机构，对经营管理委员会工作进行日常监督。监事会成员由社员大会或社员代表大会民主选举产生，对社员大会负责，监事会成员不得兼任经营管理委员会成员，监事会对经营管理委员会工作中存在的问题有权要求纠正，必要时可以提议召开临时社员大会。依照公司法人治理结构改造农村集体土地所有权制度，既明确了集体土地所有权和经营权主体的组织形式，又能保障村民参与集体土地的民主管理，有利于避免农村土地被少数乡村干部控制的情况发生。
所有权是一切财产权利的核心，是现代社会法律秩序的基础。作为具有中国特色的农村集体土地所有权制度的完善，不仅关系到我国农村、农业、农民问题合理安排，还关系到农村集体土地利用制度改革的顺利进行。因此，我国农村集体所有权只有在明晰其性质、完善其各项权能并按公司法人治理结构对其进行改造的基础上逐步走向完善，才能为我国解决好农村、农业、农民问题和成功改革农村集体土地利用制度奠定良好的基础。
注释：
[1][9] 任成印：“论农村集体土地所有权法律制度的完善”，载于《河北学刊》2000年第4
期。
[2] 参见佟柔主编：《中国民法》，法律出版社1990年版，第254页。
[3][7] 韩松：“我国农民集体所有权的实质”，载于《法律科学》1992年第1期。
[4] 温世扬、林晓镍：“农村集体土地产权的法律思考”，载于《法制与社会发展》1997年第3 期。
[5] 江平主编：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社1999年版，第250页。
[6] 参见王卫国著：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第108－113页。
[8] 参见陈华彬：“土地所有权理论发展之动向——以空间权法理之生成及运用为中心”，载于梁慧星主编：《民商法论从》，第3卷，法律出版社1995年版，第66－81页。
（本文已发表于《不动产纵横》2001年第1期）