建立森林防火工作考核制度

建立森林防火工作考核制度，

全面提高森林防火工作的管理水平

我国是森林面积相对较少的国家，也是森林火灾较为严重的国家之一。因此，森林防火工作尤为重要，是我国防灾、减灾工作的重要组成部分，是国家公共应急体系建设的重要内容之一，是社会稳定和人民安居乐业的重要保障，是建设现代林业，加强生态建设的基础和前提。目前，我国的森林防火工作在管理上有了很大的发展和提高，但较一些发达国家还有一定的差距，有的地方还存在着管理粗放，缺乏量化管理等，对一个地区和一个单位的森林防火工作的评价还是单纯的以火灾次数和火灾面积来定性，综合考虑自然条件、社会因素和经济环境等其它方面的因素不够。

一、建立森林防火考核制度

如何以科学发展观为指导，以正确政迹观为基础，本着公平、公正、公开地评价原则，针对性地研究、探讨、建立森林防火工作考核评估体系，，检验履行行政职责、工作水平和绩效，是我们亟待解决的问题，因此建立适合我国国情的森林防火工作考核体系做到评估有法可依、有章可循，是当前森林防火工作的当务之急、事在必行。

建立森林防火考核制度，就是建立起考核指标体系，拿出考核办法来。过去森林防火工作在全国没有一个统一的考核标准，只是根据国家森林防火指挥部办公室制定的省级森林防火办公室年度工作综合考评办法，各省也根据各自实际情况制定了逐级考核的办法，例如黑龙江省制订了全省市、地系统的考核办法，实行百分制考核，包括日常工作开展情况，基础设施建设，临时抽查检查情况，专项布署任务的完成情况及质量等方面的内容。全国各地如云南、湖

南、吉林、河北等省区也都对各级的森林防火工作开展了责任制的考核，效果很好，浙江省温州市根据《温州市森林火灾责任追究制度》的相关规定，制定了森林防火工作目标责任制考核办法。考核内容包括对党委政府对本辖区基层党政领导森林防火责任制的落实情况，贯彻落实上级森林防火指示精神落实情况，对基层森林防火工作检查监督和依法治火情况，组织指挥扑救森林火灾情况，其它森林防火工作落实情况等。还有全国许多地方都因地制宜、因情制宜，制定了不少切实可行的规定和办法，而且在工作中不断的充实、完善，对促进森林防火工作，都起到很好的效果。因此制订林防火工作考核体系，对各级森林防火工作进行定期考核和不定期抽查，实行量化管理，是促进、提高森林防火工作的一项有效措施，但由于过去对这个问题的认识不够，研究的不透，这项工作仍处于初级阶段，加上我国各地的情况条件等差异较大，情况错综复杂，拿出一个统一的量化标准实在是太难了，需要我们各级管理部门和干部在这方面下大力气、花大功夫把我们森林防火管理工作的改革不断的引向深入，把森林防火工作提高到新水平。

二、建立森林防火工作考核指标体系的指导思想和依据

森林防火工作考核指标体系的制定要以科学发展观为指导，坚持“以预防为主，积极消灭”的森林防火方针，依据我国的《森林法》、《森林防火条例》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》等一系列有关法律法规、标准规范和文件精神，围绕温家宝总理提出的关于落实行政领导责任制的“五条标准”进行制订，充分体现科学性，突出可操作性，保证实效性，使之成为我国森林防火工作的一项重要制度。

1、考核的主体及对象

建立森林防火工作考核指标体系，首先要确定考核的主体和考核的对象，

《森林防火条例》第四条规定：国家森林防火指挥机构负责组织、协调和指导全国的森林防火工作。国务院的主管部门负责全国森林防火的监督和管理工作，承担国家森林防火指挥机构的日常工作。《森林防火条例》第五条规定：森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。县级以上地方人民政府根据实际需要设立森林防火指挥机构，负责组织、协调和指导本行政区域的森林防火工作。显然这里就明确了森林防火工作考核的主体和考核对象，各级政府的森林防火指挥部门就是考核的对象。

2、森林防火工作考核指标体系

要想全面准确的评价一个地区森林防火工作的水平和政迹，不是一件很容易的事，特别是象我们国家各地森林防火工作的条件、基础、工作情况都不尽相同，考核指标体系的制订就更难，既要主观和客观指标的结合，又要定性和定量评价的结合，这样制定的一个考核指标体系拿出来实施后，恐怕还会遇到许多不合理、不合适的地方，还有待于在考核的实践中不断的修改和完善。

现在国家森林防火指挥部办公室组织了一批专家、学者和有实践经验的管理人员历时二年多调研了我国十几个省区、市、县，采用问卷调查、查阅资料、实地考查、走访学习、会议研讨等多种形式进行调研考察，出台了一个森林防火工作考核指标体系，在这一指标体系的制定过程中，国家行政学院和全国政府绩效管理研究所的专家给予了一定的指导，比如：框架的构建，子项的设置等，国家林业局防火办的领导给予了具体的指导，在研讨过程中，还邀请了一些防火专家、省、区防火办领导、森林部队指挥员进行了评审，大家都提出了一些建设性的意见，这些都为森林防火工作考核指标体系的形成打下了坚实的基础。

三、森林防火考核指标体系的内容

经过反复的研究森林防火工作考核指标体系包括组织管理、森林火灾防范措施、森林火灾扑救和灾后处理四个一级指标，下设扑火管理组织体系等十五个二级指标和二十九个考查点。

这项研究暂时还没有经过国家有关部门正式评审鉴定，因此还没有在全国实施。现已建议在有关省区试用，以便更加完善和可行。

四、森林防火工作考核体系内容明细表：

表1 考核指标体系评分表

五、森林防火工作考核指标体系解读

指标解释说明

A1组织管理

B1林火管理组织体系

森林防火工作涉及面广，火源管理涉及林区社会的各个方面。构建健全稳定、高效精干、信息畅通、反应快捷、保障有力的管理组织体系，对强化森林火灾预防和扑救工作的指导和协调至关重要。《国务院办公厅关于进一步加强森林防火工作的通知》（国办发[2004]33号）、《国务院办公厅关于切实加强当前森林防火工作的紧急通知》（国办发明电〔2006〕11号）强调指出：依据《森林防火条例》的规定和《国务院关于印发21世纪初可持续发展行动纲要的通知》（国发〔2003〕3号）的要求，县级以上地方各级人民政府要建立健全森林防火指挥部和负责日常工作的森林防火办公室，核定编制，配备专职干部，形成自上而

下的森林防火管理组织体系，保证森林防火政令畅通。各省、自治区、直辖市及重点林区的地（市、州）要加强森林防火指挥中心和预警监测信息中心的正规化建设，完善功能，有关部门要给予大力支持。

主要考查点：1、各级森林防火指挥机构和办事机构健全，由同级政府主管领导担任总指挥，指挥中心和预警监测信息中心建设正规化，功能完善；2、防火办公室配足人员，落实编制，满足需要。

B2工作部署

责任制体系是做好森林防火工作最有力的组织保障。《森林法》和《森林防火条例》等法律法规明确要求，森林防火工作实行各级人民政府行政首长负责制和部门分工责任制，政府主要负责同志为第一责任人，分管负责同志为主要责任人，成员单位主要领导为单项工作具体责任人。面对日益严峻的森林防火形势，各地必须全面抓好政府领导、成员单位和林业主管部门三条线的责任落实，逐级落实到基层。层层签订防火责任状，把任务和责任落实到各级政府、各级有关部门、各个行政辖区、单位和个人。

政策法规具有很高的权威性，对森林防火实际工作具有很强的指导作用，能够推动森林防火工作的向前发展，各种文件及会议精神是根据当前面临的形势所做出的具有针对性的决策。各地应深入贯彻落实国家有关法律、法规、政策文件精神，结合本地实际情况，以其为指导开展工作，使森林防火工作有法可依，有章可循。

森林防火工作人员应包括各级有关领导、管理人员、指挥员、专业扑火队员等。工作人员具备良好的素质是其履行职责能力的重要基础。要明确不同层次和职能的工作人员素质标准，根据素质标准和考核内容建立森林防火分级培训制度，以提高各级工作人员的专业素质，提升其履行职责能力。各省、自治

区、直辖市要抓好县（市）和基层森林防火管理人员的业务培训，组织经验交流座谈会等。要科学确立考核内容，定期组织有关人员进行考核，不断提高森林防火工作人员素质，进而提升森林防火工作管理水平。

主要考查点：1围绕“政府负全责，各部门分工负责”构建责任体系，层层落实责任，做到“横向到边，纵向到底”，最终落实到具体每个人。2、党中央、国务院和国家森防指的政策、文件精神贯彻落实情况。3、根据各级岗位应知、应会要求，对各级人员进行培训和考核。

B3资金投入和管理

资金投入是森林防火各项工作能够顺利开展的重要保障。《森林防火条例》第八条明确要求预防和扑救经费应纳入地方财政预算，基础设施建设应纳入地方国民经济和社会发展规划，纳入当地林业发展和生态建设总体规划。各地要结合实际，积极探索和建立森林防火多层次、多渠道、多主体的社会化投入机制，使森林防火费用由政府投入为主、受益者合理承担，确保资金保障多元化。各地要加强森林防火资金的使用管理、审计监督和项目建设的跟踪检查，实行专款专用，禁止挤占和挪用，保证国家和地方各级投入的森林防火资金足额到位，充分发挥效益。

主要考查点：1、防扑火经费纳入同级财政预算，及时足额到位；2、积极探索和建立森林防火多层次、多渠道、多主体的社会化投入机制，保证投入规模稳中有升。2、资金使用情况。

A2森林火灾防范措施

B4森林防火宣传

森林防火宣传是森林防火工作的第一道工序和长期性的任务。各地区、各有关部门每年要制定森林防火宣传方案，加大森林防火公益宣传，重点宣传森

林防火工作的重大意义、《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》和部门、地方防火规章制度和防火扑火科学知识和安全避险知识。按照“政府主导，媒体联动，教育渗透，全民参与”的要求，突出宣传重点，丰富宣传形式，加大宣传力度和广度，注重宣传实效，不断提高全社会的森林防火意识和能力。

主要考查点：1、宣传方案的制定及执行情况。

B5防扑火应急预案

以《国家突发公共事件预案》、《国家处置重、特大森林火灾应急预案》（国森防〔2006〕6号）、《国家林业局处置特大森林火灾事故预案》及《森林防火条例》为依据制定科学防扑火应急预案，对预案进行分级演练，并根据演练效果和实际运行情况及时进行修订，以保证在应对各种森林火灾时做到反应及时、准备充分、决策科学、措施有力，把森林火灾造成的损失降到最低程度。

主要考查点：1、制定科学的应急预案；2、应急预案的演练及修订。

B6火险信息发布与卫星热点反馈

林业主管部门和气象主管机构应当根据森林防火需要，建立联合会商机制，加强森林火险预测预报工作，及时制作森林火险预警预报信息，严格落实不同火险等级条件下的分级响应措施。广播、电视、报纸、互联网等媒体应当及时播发或刊登森林火险天气预报。同时要对国家林业局预警监测中心告知的卫星热点及时作出反馈。

主要考查点：1、及时制作和发布气象和火险等级预报；2卫星热点反馈。

B7防火装备物资储备

各地应建立防火装备物资储备库，储备防扑火装备和物资，数量和种类应满足当地扑火队伍的需要。以国森防办〔2007〕11号文件所发布的《森林消防物资储备库建设和物资储备管理规范》《森林消防装备、机具储备年限规范》为

依据，做好物资管理工作，保证各类装备、机具的完好率。

主要考查点：1、储备库规模；2、有效装备物资的种类和数量。

B8森林消防队伍建设

建立训练有素高效精干的专业、半专业扑火队，是实现“打早、打小、打了”的重要保证。《森林防火条例》第二十一条规定：地方各级人民政府和国有林业企业、事业单位应当根据实际需要，组织森林防火人员、林业干部职工和民兵预备役部队成立森林火灾专业扑救队伍，并指导森林经营者和林区的居民委员会、村民委员会、企业、事业单位建立森林火灾群众扑救队伍。专业和群众火灾扑救队伍应当定期进行培训和演练，提高扑救森林火灾的能力，确保安全、高效、快速地扑灭森林火灾，保护人民生命财产和国家森林资源安全。建队标准和要求，以国森防办〔2007〕11号文件所发布的《森林消防队伍建设和管理规范》为依据，贯彻“以人为本，科学扑救”的思想，坚持“专群结合，以专为主”的原则，加强森林消防队伍建设和管理，推动森林消防队伍规范化建设。同时要提高专业队员的待遇，以保证队伍的稳定性。

主要考查点：消防队伍的类型、数量、装备、训练和基本保障，以及发挥作用情况。

B9林火阻隔与监测通信

林火阻隔网是预防、阻止森林火灾发生和蔓延的有效手段。通过建设生物防火林带、防火道路，开设防火隔离带，与农田、天然河流、裸地等阻隔设施，形成封闭的林火阻隔网络。林火阻隔网建设也是森林防火长效机制建设，它能够提高森林的自身抗火能力，有效阻隔林火的蔓延，而且在扑火时阻隔带可以作为依托，提高扑火效率。同时生物防火工程又具有很高的经济效益和生态效益。

林火阻隔网格密度（m/hm2）=各种阻隔带长度之和/森林总面积

基础设施建设要根据规划逐步进行，合理布局。各主要进山路口要设立防火检查站，逐步增加道路、瞭望台及通讯网络建设，最终实现道路网格密度基本满足森林防火需要，林火瞭望监测和通讯网络无盲区。要做到保证扑救林火时运输畅通、有效阻隔林火，从林业发达国家的林区道路网格密度来看，应不低于8-10 m/hm2标准。

瞭望监测覆盖率=瞭望监测森林面积/森林总面积×100%

通讯覆盖率=通讯网络覆盖的森林面积/森林总面积×100%

道路网格密度（m/hm2）=林区道路长度/森林总面积

主要考查点：1、瞭望监测覆盖率；2、通讯覆盖率；3、道路网格密度；4、林火阻隔网格密度。

A3森林火灾扑救

B10防火期值班

县级以上地方人民政府应当公布森林火警电话，以便发现森林火灾，能够及时报告，建立森林防火值班制度，在防火期内主要领导带班。

主要考查点：1、森林火警电话设立和使用情况。2主要领导带班，抽查无空岗。

B11组织扑救情况

一旦发生森林火灾，发生森林火灾时，县级以上地方人民政府森林防火指挥机构应当按照规定立即启动森林火灾应急预案，有关森林防火指挥机构应当在核实火灾准确位置、范围以及风力、火势的基础上，结合火灾现场天气、地理条件，合理确定扑救方案，划分扑救地段和确定扑救责任人，并指定负责人及时到达森林火灾现场具体指挥森林火灾的扑救。做到及时发现、快速响应、

合理指挥，力争将灾害损失控制在最小范围之内。

扑救森林火灾时，各有关部门要通力合作。气象部门应当做好与火灾有关的气象预报；铁路、交通、民航等部门，应当优先提供交通运输工具；通讯部门应当保证通信的畅通；民政部门应当妥善安置灾民；公安部门要维护治安秩序，加强治安管理；商业、物资和卫生等部门应当做好物资供应、医疗救护和卫生防疫等工作。

要坚持“以人为本、科学扑救”的原则，积极做好火灾扑救人员的安全防护。现场指挥员应合理指挥，认真分析地理环境和火场态势，在扑火队伍行进、驻地选择和扑火作战时，要时刻注意观察天气和火势的变化，确保扑火人员的安全。扑火队员必须熟练掌握扑火技能和安全避险知识，极力避免重大伤亡事故的发生。

主要考查点：1、发生火灾时及时启动应急预案，主要领导靠前指挥，积极组织扑救；2、扑救森林火灾各相关部门综合保障能力；3、扑火安全。

B12火灾报告

《森林防火条例》第三十二条规定，发生下列森林火灾，省、自治区、直辖市人民政府森林防火指挥机构应当立即报告国家森林防火指挥机构，由国家森林防火指挥机构按照规定报告国务院，并及时通报国务院有关部门：（一）国界附近的森林火灾；（二）重大、特别重大森林火灾；（三）造成3人以上死亡或者10人以上重伤的森林火灾；（四）威胁居民区或者重要设施的森林火灾；（五）24小时尚未扑灭明火的森林火灾；（六）未开发原始林区的森林火灾；（七）省、自治区、直辖市交界地区危险性大的森林火灾；（八）需要国家支援扑救的森林火灾。以下简称八种火灾。

主要考查点：1、“八种火灾”报告。

A4灾后处置

B13火案查处

林业主管部门应当会同有关部门及时对森林火灾发生原因、肇事者进行调查，根据调查报告，确定森林火灾责任单位和责任人，并依照《森林防火条例》有关规定依法处理。

主要考查点：1、火因调查；2 责任追究。

B14森林火灾损失评估

森林火灾造成的损失主要包括林木及林内动植物资源的损失、扑火经费、生命财产损失和生态环境的损失。森林火灾损失评估是现代林火管理中的一个重要组成部分，有利于总结经验教训、以利再战，有利于提高人们对森林火灾危害性的认识，增强其防火自觉性，减少人为火源。林业主管部门应对每次森林火灾受害森林面积和蓄积、人员伤亡及其他经济损失等情况进行调查和评估，向当地人民政府提交调查报告。

主要考查点：1、火灾损失评估报告。

B15火灾档案管理

县级以上地方人民政府林业主管部门应当按照有关要求对森林火灾情况进行统计，报上级人民政府林业主管部门和本级人民政府统计机构。按照国家有关要求上报森林火灾月报、年报。森林火灾统计报告表由国务院林业主管部门制定，报国家统计局备案。

主要考查点：1、火灾统计；2火灾月报、年报。