张成福《公共管理学》笔记和课后习题(含考研真题)详解(第13章 公共管理的新策略——第15章 企

第13章公共管理的新策略

13.1 复习笔记

一、公共服务的民营化

1．民营化的意涵

（1）民营化的含义

公共服务的民营化是指由市场或民间部门参与公共服务的生产及输送的过程，即政府部门通过契约外包、业务分担、共同生产或解除管制等方式，将部分职能转由民间部门经营，政府只须承担财政筹措、业务监督，以及绩效成败的责任。公共服务民营化的类型主要有：撤资、委托、替代。

（2）民营化的主要目的

①利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；

②针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以缩小政府活动和政府职能的范围。

（3）关于民营化的争论

①支持民营化者以公共选择理论为依据，认为政府失灵经常出现，而民营化意涵某种程度的“再市场化”。通过民营化方式，可以减少官僚体系的繁文缛节、政府的过度膨胀，可以提高政府公共服务的品质与效能。

②民营化的反对者认为，民营化不但会侵害主权的完整性，而且还会腐蚀民主政治的根基。因为，民主政治的基础乃是政治社群意识，民营化会动摇这种整体意识。另外，市场组织的盈利取向，亦容易使公共服务在效率的观念下，忽略公共责任和公共利益。

2．民营化的类型

（1）民营化基本类型

①撤资

公营事业或资产移转至民间。此种移转型之民营化可经由出售、无偿移转及清理结算等策略进行。而出售及无偿移转的对象可以是事业机构现有的员工、产品的使用者或服务对象、社会大众，以及市场上现有的其他私人企业，或事业机构原有之所有人。而对于经营绩效不佳的公营事业，则可通过削减预算、关闭工厂以及出售资产等方式使之退出市场。

②委托

政府部门委托私营部门承担部分或全部财货与服务的生产活动，但政府继续承担监督的责任。政府委托外包的形式有：

a．签约外包。即政府将部分货品或服务委托民间提供办理。

b．特许权。指由政府提供给私营部门经营权，但政府保留“价格率之核准权”，而费用由使用者支付。如申请者超过一家，则可在竞标的情形下，由民众、政府共同决定核准权。

c．补助。即由政府通过免税、低利贷款、直接补助等形式，以形成“诱因操作”。

d．抵用券。由政府核发给有资格使用的民众，以指定消费某类货品（如食物、房租）。通常社会福利救济就是通过此种方式来实施。

e．强制。由政府以命令的方式要求私营部门支付强制性的服务，如失业保险金即是由私营部门支付分担或共同承担若干社会安全责任。

③替代

当大众认为政府所提供的生产或服务不能满足社会的需求，而民间私营部门则意识到此种需求时，私营部门就可替代政府提供某种生产或服务，以满足社会大众的需求。替代的形式有：

a．功能不足之替代。如当社会治安日趋恶化，而警力又明显不足时，就可由民间保安

公司替代。

b．退离之替代。由于私人企业规模及市场占有的逐渐扩张，公共部门缩减规模及资源的投入，以利私人企业的发展。

c．放松管制之替代。即经由法令的修订，允许私人企业对原本由公有独占的市场环境进行竞争和挑战。

3．公共服务民营化的限制及其问题

（1）民营化的优点

①成本降低。竞争的市场可以提升管理的效率和降低生产的成本。

②提高服务质量。在社会服务领域，私人部门比公共部门的确有较高的服务水准，非营利组织所承包的服务比公共部门提供的服务好。

③选择机会增加。通过公共服务的民营化。公共服务民营化，政府的政策可以促进不同输送系统的发展，使公民可以有选择服务的机会。

④整合民间资源用于国家发展公共服务的民营化，也可以解决政策资金不足、智慧不足、管理能力不足等问题，有效地将民间资源整合到国家发展之中。

⑤示范效果。由于大部分公共服务不具有市场性，缺乏竞争的压力，借由公共服务的民营化，可以对政府及政府人员造成压力，促使他们改进绩效。

（2）公共服务的民营化的限制

①从其限度来看，由于政府部门与市场部门在本质上的差异，政府的许多业务和服务很难民营化，如含有国家主权的业务和事关国家安全的业务。

②民营化可提供的“信息的详细性”对于可以采用何种类型的民营化，亦均有不同限制。

（3）民营化的缺点

①关于公共责任。民营化可能会忽视社会责任和公共利益。

②特权与贪污。民营化可能为不法的官商勾结提供便利条件。

③公共服务的不公正。在公共服务转至民间机构后，往往会导致社会服务等级化。

④规避巧用。民营机构取巧规避不具有经济效益的项目，而只进行较有利的事项。

⑤管理问题。因信息不对称等原因，政府部门往往缺乏有效监控，便容易出现“逆向选择”和道德风险问题。

二、非营利组织与公共服务

1．非营利组织的性质

（1）非营利组织的含义

非营利组织是指组织设立的目的不在于获取利润，且净盈余不得分配，由自愿人员组成的，实现自我管理的，具有独立、公共和民间性质的组织或团体。

（2）非营利组织的特点

①正式的组织。它必须有某种程度的制度化。

②民间的组织。它必须与政府组织分开，但最主要的在于其在基本结构上是民间组织，不能为政府控制。

③非利益的分配。它不是专为组织本身生产利润，非营利组织在特定的时间中聚集利润，但是要将其使用在机构的基本任务上。

④自己治理。非营利组织能监控自身的活动，它们有内部的治理程序，不受外部的控制。

⑤志愿性的团体。非营利组织包括某些程度的志愿参与机构活动的导引或是事务的管理，特别是志愿人员组成负责领导的董事会。

⑥公共利益的属性。非营利组织为公共目的服务，并提供公共财产。

2．非营利组织的类型

非营利组织国际分类将非营利组织分为12大类：

（1）文化娱乐：文化艺术、休闲娱乐、服务俱乐部等；

（2）教育研究：中小学、高中以上以及其他教育和教育研究等；

（3）健康：医院康复、医疗机构、心理健康与咨询、其他健康服务；

（4）社会服务：社会服务、紧急救护、收入支持与维持等；

（5）环境：环境、动物等；

（6）发展与住宅：经济社会与社区发展、住宅、就业训练等；

（7）法律宣传与政治：公民与宣传组织、法律服务、政治组织等；

（8）慈善中介与自愿性服务：募款服务、支援服务组织等；

（9）国际活动：国际救护组织、人权组织、发展协会组织等；

（10）宗教：如天主教、基督教、犹太教等；

（11）商业与专业协会：如商业协会、劳工联盟、专业组织等；

（12）其他。

3．非营利组织与公共服务

（1）行政学者全钟燮认为非营利组织有六个显著特征：

①非营利组织与大多数政府部门一样，均为服务导向；

②非营利组织可以成为政府与服务对象之间的桥梁；

③非营利组织乃行动取向，针对服务对象直接提供服务；

④较之企业或政府组织，非营利组织的结构通常较少（甚至没有）层级节制，更具弹性；

⑤非营利组织通常被作为检验创新理念或试验社会替代方案的场所；

⑥多数非营利组织，如消费者或环境保护团体不仅关心公、私组织的服务和产品质量，更关注其对消费者或社会的影响，它们扮演的正是捍卫公共利益的角色。

（2）非营利组织的主要功能

①发展公共政策。非营利组织能够发现许多公共问题，其通过广泛运用影响力，影响政府的决策等。对于长期的政策，通过持续的分析研究，为政府政策制定和决策提供意见或建议。

②监督市场。在政府无法充分发挥功能的领域，非营利组织可以扮演市场超然的监督者的角色。

③监督政府。非营利组织可以不断地提醒政府与公民，使政府与公民尽到其责任，更关心公共事务。

④直接提供公共服务。对于政府无法履行的公共服务和社会福利的职能，非营利组织可以弥补其不足。

⑤维护良好的社会价值。非营利组织对公共服务的奉献精神，对人、自然、社会的关怀与关爱，对平等权利的重视，对参与的重视等，均体现了民主社会的基本价值。

⑥促进积极的公民精神和扩大社会参与。非营利组织所倡导的是积极的公民精神，非营利组织为公民参与公共事务提供了重要的途径，也为培养积极的公民精神提供了场所。

4．非营利组织与公共管理的互动

（1）非营利组织对公共管理的影响

①公共行政与管理意涵的扩大。公共行政与管理不再是政府单方面行使权力实施治理的过程，而是整合包括非营利组织的更多民间自愿，实现对社会的良好治理。

②公共管理的价值。公共管理不仅仅要重视效率、经济、效能等问题，更要重视“公共性”问题。

③对公共服务的强调。传统上公共行政与公共管理比较重视控制，重视管制，而缺乏公共服务的精神，而非营利组织是一个以服务为导向的组织，这值得公共组织学习。