第章西蒙的行为主义公共行政管理理论

第11章西蒙的行为主义公共行政管理理论

一、“行政谚语”——对传统公共行政学理论的批判

1．要点

西蒙认为传统公共行政学家所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样合理的原则，虽然这两条原则导致相反的意见，但是在理论上却不能指出哪一条原则是正确的，因此，这些原则如同一般的谚语，虽然它们相互矛盾，但是它们彼此却可以并行不悖，所以这些“行政原则”并非真正的科学原则，它们只能被称为“行政谚语”。

2．西蒙以四项原则为例作了具体阐释

(1)分工只是群体工作的本质，组织不论效率如何均需分工；

(2)专业分工原则与统一指挥原则也是相冲突的；

(3)控制幅度原则与组织层次应该力求减少的原则相冲突；

(4)按照目标、程序，服务对象、地点划分组织的原则本身就是相互冲突的，而且也没有明确的分辨标准，根据目标划分组织就必须牺牲按照过程、服务对象、地点划分组织的好处。

3．行政谚语的含义

传统的公共行政学研究方法既然只能得到谚语，而不能得出行政原则，那么在研究方法上就必需寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则，这便是西蒙将传统的行政原则称为行政谚语的真实含义所在。

二、行政学研究方法论

1．事实与价值

社会科学家在传统研究上不重视事实与价值的区别，而西蒙则强调了这二者的区别并且在这二者区别的基础上建立起进一步的方法理论。

（1）价值与事实的理论区别

①事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达，这两种命题的区别相当于一般“描述性陈述”与“规范性陈述”或“是然问题”与“应然问题”的区别。

②事实命题可以证明是真是假，即证明在这个世界上是否实际上存在或发生所陈述的情形；价值命题即宣告某种特定的情形是“应该如此”、是“更好的”或者是“所期望的”。

③一个事实命题是否正确取决于它是否与事实相符，而一个价值命题是否正确则是基于人的专断。

④事实命题不能以任何推理从价值命题中引出，价值命题不能直接从经验（事实）中产生。

⑤科学命题都是事实命题，即科学研究以事实问题为对象；而价值问题则是不能用科学方法进行处理的。

（2）西蒙认为价值与事实的区别即目的与手段的区别

①手段—目的链（或系列）或目的层级体系：在层级体系中，每一层级对下一层级来说即为目的，而对上一层级来说则为手段，换言之，每一层级都可以作为手段或目的，亦即所有目的皆可以作为手段，所有手段亦皆可以作为目的。

②要点：手段与目的并无绝对意义，只有相对意义。在这种手段—目的链上，价值是指最终目的，即所以求达此目的者在此目的本身，此目的不再为达到另一目的的手段。对这个最终目的的抉择便是一个“价值判断”，而关于达到这一目的之手段的抉择均为“事实判断”，但是，手段与目的的关系并非完全像链条一样一环一环地相互紧扣，二者的关系往往并不十分清楚，一种手段可以达到多种目的，同时层级越高，二者的关系越不清楚。

（3）区分政策问题与事实问题的原则

①一个决策问题是应该交给立法机关还是应该交给行政机关，这取决于其中所含的事实问题和价值（伦理）问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。

②行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值判断有争议时，行政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机关负完全责任。

2．操作定义

（1）名词的操作定义

指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。西蒙认为，凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，行政行为研究中的名词当然也不例外。

（2）西蒙给“权威”一词的操作定义

只要一个下级人员将自己的行为置于上级决策的指导之下，不对该项决策的是非曲直进行自主审查，即表示那个下级人员接受了权威。权威的两种类型：①法定的权威；②心理的权威。

3．概念工具

（1）含义

西蒙认为，在一门科学能够创立原则之前，首先必须具备某些概念。行政学理论的首要任务就是要建立一系列能够从理论角度描述行政问题的概念。这种概念不包括有关学科的实质理论，只是用来作为研究这一学科、建立这一学科的理论或原则的工具，所以称为“概念工具”。

（2）要点

西蒙认为，任何一种整体现象的复杂性都是就其特殊“层次”的现象建立其特殊理论，其层次取决于作为研究目标的某种特殊单位，这种层次现象的理论应该以单位内的行为和单位间的行为来说明。

三、行政决策理论

1．决策研究与公共行政学研究

西蒙从以下几个方面进一步阐述了他提出以决策行为去研究公共行政学的理由：

（1）传统公共行政学的讨论都只注意“执行”，即“行动”或“做”，而不注意行动或做之前的“决策”。

（2）实现行政组织目标的实际工作是由组织最基层，即操作层的操作人员执行的，但是在这些操作人员之上的非操作人员在实现组织目标上显然并非多余，而且影响可能更大。

（3）传统公共行政学者对一个组织的说明大部分都限于说明组织的职责分配与组织的正式权力结构，他们往往不注意组织中其他影响力量与沟通系统。

（4）好的或正确的行政行为在本质上是指有效率的行政行为，而决定效率程度最简单的办法是看行政组织中每一个人决策的理性程度。

（5）行政活动必须开发出一种运用组织力量的技术方法，即行政程序，而这种行政程序也即决策程序，是指划分组织中每一个人应作哪一部分决策的程序。

2．有限理性与决策准则

（1）理性的概念

指从理性概念讨论人的决策行为的理想模式、人的实际决策的理性程度、行政组织与理性决策行为之间的关系等问题。这里的“理性主义”是指一般意义上的理性主义，即“理性”是指非感情的一种计算、思考心智方法。

（2）“经济人”假设所依据的理性原则包含的先决条件

①存在着数种可以相互替代的行为类别；

②每一类行为都能够产生明确的结果；

③经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；

④经济主体拥有一套确定的偏好程序表，以便让他依据自己的所好来选择自己认为适当的行为。

（3）有限理性

人类行为所依赖的既不是古典经济学家所谓的“客观理性”，也不是弗洛伊德所讲的“非理性”，而是介于理性与非理性之间的“有限理性”，任何组织和个人都只能被视为一个具有学习及适应能力的体系，而不应被看作是一个绝对理性的体系。

（4）决策准则

用“令人满意的”准则取代“最优化”准则。不应该把建立在“绝对理性”基础之上的“最优化准则”作为决策的准则，在决策时由于没有求得“最优化”的才智和条件而只能满足于“令人满意的”这一准则。

令人满意的决策准则：指在决策时决定一套标准，用来说明什么是令人满意的最低限度的备选方案，如果拟采用的备选方案满足了或者超过了所有这些标准，那么这个备选方案就是令人满意的。

3．行政决策过程

（1）“情报活动”，其任务是探查环境，寻求要求决策的条件；

（2）“设计活动”，其任务是设计、制定和分析可能采取的备选行动方案；

（3）“抉择活动”，其任务是从可供选择的各种备选方案中选出一个适用的行动方案；

（4）“审查活动”，其任务是对已经作出的抉择进行评价，有时也称为执行决策任务的阶段。

4．行政决策的类型与技术

（1）类型

①依据决策对未来的影响方式

a.决策所决定的现实行为可以限制未来可能出现的事物；

b.现实决策可以对未来决策起到或多或少的指导作用。

②依据组织活动的类型和决策所采用的技术

a.程序化决策:适用于重复出现的例行活动，这类决策可以建立一定的程序，当例行活动重复出现时予以应用，不必每次都做新的决策。

b.非程序化决策：适用于不是重复出现的且不能用对待例行公事的办法来加以处理，但却往往又比较重要的非例行活动。

（2）不同类型决策的技术

①程序化决策技术

a.传统技术包括由组织成员的实际知识、习惯性技能和操作规程等集体记忆构成的习惯，与习惯紧密相关的标准操作程序以及在标准操作规程之上的组织结构。

b.现代技术则包括运筹学，如线性规划、动态规划、整体规划、博弈论、决策论、排队论、概率论等数学工具以及利用电子计算机模拟等电子数据处理技术。

②非程序化决策技术

传统技术是“判断”，当进行一项将会产生极为深远影响的决定性决策时，通常需要决策者发挥创造性。

西蒙并且将决策的这两种类型及其所使用的技术列表如下（见表ll-1）。

四、行政组织论

1．组织平衡

（1）个人参加组织的基础

①由于组织目标的实现而直接得到个人报偿；

②与组织规模及其增长紧密相关的、由组织提供的个人诱因；

③与组织规模增长无关的、由组织提供的个人诱因。

（2）理论要点

组织的成员们为组织做贡献，以换取组织提供给他们的诱因。组织中某一类群体的贡献，是组织提供给其他群体的诱因的来源。如果贡献的总和在数量和种类上都很充分，足以提供必要数量和种类的诱因，那么组织就会生存和成长；反之，除非能达到某种均衡，否则它就会衰退，乃至消亡。

“贡献”：包括组织所需要的一切有形和无形的资源，如立法机关的拨款、服务对象团体的支持、组织成员所提供的时间和精力，顾客对其服务所付的代价均属“贡献”之列。

“诱因”：包括一切有形和无形的事物，大至有助于世界和平，小至增加一元薪饷，它并非完全自私的，也不是只偏重于物质因素。

组织的“参与者”：不只是指组织机构内部的成员，就行政机关而言，他们不仅包括该机关的工作人员，而且也包括该机关对之负责的上级机关、相互合作的其他机关、立法机关的议员、与其工作有关的服务对象团体以及所有接受其服务的人。

2．组织影响力

（1）含义

个人在参加组织而成为组织的成员之后，在组织成员的地位上所作的有关组织的决定与纯粹关系个人的决定不同，前者受组织的影响。这种组织影响力主要表现为权威、沟通、训练、效率准则和组织认同或组织忠诚等五种，其中，权威与沟通是在决策时的外在影响力，组织认同与效率准则是决策时的内在影响力，训练则在施行训练时与沟通性质相同。

（2）组织影响力的构成

①权威。权威对个人的影响，是个人组织行为与组织外行为的主要区别所在。权威的运用对组织有三种值得特别注意的作用，即：使运用权威者负责任、让专家去作决策以及组织活动的协调。

②沟通。沟通是组织中某一成员将某些决定前提传达给另一组织成员，没有沟通就没有组织，因为无沟通则组织就不能影响组织成员的决定。组织沟通是一个双向程序。

③训练。训练可以向受训练者提供决策所必需的事实要素，可以为受训练者提供思维的参照框架，可以向受训练者传授业已证明行之有效的处理问题的方法，还可以向受训练者灌输决策所依据的价值观念。

④效率准则。是指个人应基于效率观点作决策，换言之，在一定机会成本下应当选择能够获得最大成果的行动，或者说，达到一定成果应选择机会成本最低的行动。

⑤组织认同（组织忠诚）。是指个人以组织价值代替个人价值作为他决策时的指标。个人的组织认同有两种：一是对组织目的的认同，二是对组织本身的认同，即对组织存在、延续、发展的认同。

3．组织设计

西蒙关于组织设计的观点：

（1）组织的结构形态

组织结构的设计首先要从建立或改变组织目标体系入手，通过组织设计，所得到的最重要的结果不是组织图，而是比较明确和具体的组织目标体系。应该把组织的整体结构设计成层级结构，上层组织机构为非程序化决策层，中层组织机构为程序化决策层，基层组织机构为基本的作业层。

（2）组织的专业分工

由于组织成员的信息处理能力有限，即使利用了最好的计算机系统也是如此，所以必须将作为整个决策系统的组织分解为彼此相对独立的子系统，使各个子系统的信息处理能力和技术手段同其信息处理任务（即决策任务）相适应，这个要求也可以看作是“分工”，但是，西蒙所说的“分工”不是指业务内容上的分工，而是指决策职能的分工。

（3）组织的工作重心

组织设计必须应用“控制注意力的原则”，有效地利用组织的“注意力资源”，具体来说：

①必须合理地设计组织系统的边界结构，或称“分界面”，使之有选择地注意和吸收那些为组织的长期战略决策所必需的信息，并且将它们及时传递给组织内部的相应部门，而要做到这一点，则需要认真设计面向外部的信息处理系统和信息沟通网络。

②组织尤其是组织的上层机构，必须设立如何安排议事日程的规则，用来区分紧迫的决策任务和期限较为灵活的决策任务。

（4）组织的权力配置

①集权的好处：有利于保证各种作业活动的协调，有利于发挥决策才能，有利于明确责任进而能够促使决策者以更加负责的精神去制定决策，还有利于克服由于组织内部各单位之间的“门户之见”而引起的困难等。

②集权的弊端：易于导致决策者负担过重、无法集中时间和精力考虑重要的决策问题，易于导致决策过程的重复、使下级人员无所作为，易于导致信息沟通网络的扩张和繁忙、进而造成决策费用的增加，易于造成“下情不上达”、致使决策脱离实际等。

③分权：个人的认识能力是有限的，在作出重大的新决策时必须实行适当的分权，组织决策要“适当”分权而不允许“绝对”分权，要顺利实现组织目标，就必须有一定的集中协调机制。

（5）在组织设计问题上西蒙的主张

①应当把组织的整体结构设计成层级结构；

②必须注意组织结构纵横两个方面的专业化分工，认真设计有关的信息沟通网络；

③必须应用“控制注意力的原则”，有效地利用组织的“注意力资源”；

④应当正确地处理好集权与分权的关系。

五、简评

西蒙的著作横跨了公共行政学、政治学、心理学、管理学、计算机科学以及经济学等诸多领域。德怀特·沃尔多将西蒙的《行政行为——行政组织决策过程的研究》一书视为传统

公共行政学派与行为主义行政学派的重要里程碑。西方公共行政学开始迈进了一个新的时代，即以科学化的概念、实证的研究方法来取代传统的、充满含混命题和教条化陈述的内容。西蒙使公共行政学研究由狭隘的单一学科的概念框架迈向了“泛科际途径”的科际整合之路，为后来研究行政现象的学者们提供了一个非常重要的研究途径，即决策研究方法。他使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。自从西蒙提出决策研究途径以来，西方公共行政学已日渐正视决策的重要性，甚至有人主张用“公共政策”来取代“公共行政”，这种以政策为主导的公共行政学研究潮流已经成为西方行政学的主流。