浅谈治安管理处罚法优缺点

浅谈《治安管理处罚法》优缺点

刘洋

内容摘要：《治安管理处罚法》已由十届全国人大常委会第十七次会议于2005年8月28日通过，2006年3月1日起施行，《治安管理处罚条例》同时废止。这部关乎老百姓切身利益的法律的立法宗旨，在保障公安机关履行治安管理职责的同时，进一步加强执法监督和注重对公民基本权利的保障，更具人性化；充分体现了构建和谐社会的理念也对权力的行使加以规范和监督，以切实保障公民的权利和与其它相关法律的衔接。但对个别违法行为处罚和打击力度弱化将有可能导致违法行为的滋长、蔓延。

正文

在最近十年，我国法制历程进步很快，许多法律相继颁布或者修订，这些法律在内容、形式、实体、程序上有很多与《治安管理处罚条例》的规定不一致的地方，造成立法不统一，行为表述不一致，处罚设定不一致。原《治安管理处罚条例》仅有5章、45条，规定了12大类、73种违反治安管理的行为，这基本能满足条例制定当时维护社会治安的需要，但随着社会经济的发展，治安管理出现了新情况、新问题，如集体性上访等群体性事件，城市流浪乞讨问题。这些问题依据原有的法律解决有很大困难。因此在治安管理处罚条例的基础上根据形势发展的需要作更加完善和具体的规定非常必要。而新《治安管理处罚法》的出台彻底弥补的《治安管理处罚条例》的不足。

《治安管理处罚法》和《治安管理处罚条例》相比着重突出了以下四项优缺点：一、加强了执法监督，保护了公民的基本权利

英国历史学家阿克顿曾说过：“一切权力都使人腐败，绝对的权力绝对使人腐败。”权力必须受到监督。而加强执法监督和保护公民权利可以说是《治安管理处罚法》最大一项优点。在针对社会现实需求扩大执法机关的处罚权限的同时，重视控制执法机关的权限，防止其滥用权力。加大执法机关的治安管理处罚力度

是适应社会发展、维持社会秩序所必需，同时，执法机关的权限也会有较大幅度的扩张，如不加以有效制约，难免会导致以权谋私、滥用职权，使公民权利和公共利益遭受损害。这一点也是本法在制定过程中备受人们关注的一个原因。为此，<<治安管理处罚法>>既加强了对个人权利的保障，又强化了对执法机关权限的制约和监督。首先，在处罚幅度方面，<<治安管理处罚法>>针对《条例》中规定的处罚跨度大的问题，将处罚幅度进一步细化，相对缩小了执法机关的自由裁量权。其次，在处罚程序方面，<<治安管理处罚法>>相对于《条例》而言，进一步细化了关于处罚程序的规定，便于执法过程中有法可依。例如，<<治安管理处罚法>>进一步明确了执法人员的回避制度，询问当事人制度；在检查方面，法律特别明确，执法人员在进行检查过程中不得少于两人，并应当严格执行出示证据的制度。另外，在证据方面，法律明确引入了非法证据排除规则，即严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据，且以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。不仅如此，为了督促执法机关提高办案质量，法律规定，公安机关查处治安案件，对没有本人陈述，但其他证据能够证明案件事实的，可以做出治安管理处罚决定；但是，只有本人陈述，没有其他证据证明的，则不能做出治安管理处罚决定，这无疑对查处案件提出了更高的要求。除此之外，<<治安管理处罚法>>还专门设置了“执法监督”一章。在该章中，法律要求公安机关及其人民警察应当依法、公正、严格、高效地办理治安案件，文明执法，不得徇私舞弊，且禁止公安机关及其人民警察对违反治安管理行为人打骂、虐待或者侮辱。为了督促执法人员依法行使职权，法律规定，其在执法过程中徇私舞弊、滥用职权的，应依法予以行政处分。

1 、专章规定执法监督

第一次提交全国人大常委会审议的《治安管理处罚法》草案并未设置专门的章节对执法监督作出规定。在法律草案的审议过程中，有些常委会组成人员和地方、部门提出，为维护社会治安秩序，需要赋予公安机关及其人民警察必要的权力，同时又要对其权力的行使加以规范和监督，以保护公民的权利。因此，法律增加了“执法监督”一章，对公安机关及其人民警察办理治安案件应当遵守的基本行为规范作出有针对性的规定。

2 、对治安管理程序进一步详细规定

治安管理处罚程序在治安管理中有着重要作用：一是限制治安管理处罚权力的恣意行使，防止公民、社会组织的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使治安管理处罚的决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率。在我国，法律文化传统一向不重视程序规范的作用，治安管理程序更是饱受冷遇。而且，我国目前的现状是行政权力膨胀，运用混乱、控制不力，公民、社会组织的合法权益得不到有效的保护。《治安管理处罚法》对程序十分重视，在程序方面增加了26条，例如它规定对违反治安管理行为人传唤后的询问查证时间不得超过八小时，情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时；对公安机关办理治安案件的期限，也做了明确规定自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。

3、公民对治安管理处罚可以直接起诉

《治安管理处罚条例》规定被处罚人对治安管理处罚决定不服的，应当先向上级公安机关申请行政复议；对复议决定不服的，才能提起行政诉讼。而按照行政复议法、行政诉讼法规定的原则，被处罚人是先申请行政复议，还是直接向人民法院提起行政诉讼，属于被处罚人自愿选择的权利。因此，《治安管理处罚法》最终确定：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

4、对人民警察的自由裁量权加以限制

现代行政的基础是限制公权力，切实尊重和保障公民的私权利。《治安管理处罚法》对各类治安管理处罚行为有更明确的规定，使其更加明确化和规范化，从而有效限制和规范公安机关的自由裁量权。近些年来，个别地方公安机关的权力恶性膨胀形状是有目共睹的，也是危害严重的。应通过实施《治安管理处罚法》，使这个问题得到有效遏制。

（1）、缩小了治安拘留处罚自由裁量的幅度。原来条例规定治安拘留处罚为1天至15天以下，没有根据不同的违法行为作出规定。《治安管理处罚法》考虑到治安拘留的处罚涉及公民人身自由的限制，在适用上十分慎重，把治安拘留处罚，按照不同的违法行为、违法行为的性质，区分为5天以下，5天至10天，10天至15天。

（2）、修改了裁决事项条例规关于公安机关在作出治安管理处罚时，可以一并作出赔偿损失或者负担医疗)费用的裁决，并可以强制执行的规定。从行政机关职业角度考虑，处罚法没有继续授权公安机关裁决当事人之间的民事赔偿。至于如何赔偿、赔偿多少，可由当事人通过民事审判程序解决。

5、重视对人权的保障和对个人尊严的尊重

法律第5条除了规定公开、公正的原则之外，还明确规定要尊重和保障人权、保护公民的人格尊严，不仅如此，法律的具体规定也明确贯彻了上述原则。比如，<<治安管理处罚法>>明确规定，执法机关在实施治安管理处罚过程中，公民享有知情权、隐私权，有权申请回避、陈述理由、进行申辩、申请举行听证、申请通过行政复议或者行政诉讼等获得救济。为了保障行政相对人的人身自由，法律对询问违法当事人的时间做了限定，即最长不得超过24小时，同时实施处罚前已采取限制人身自由的强制措施的，其羁押期间可折抵行政拘留期间，而且合并执行行政处罚的，最长不得超过20天。考虑到某些特定违法行为人的情况，法律特别规定，对于实施违法行为的未成年人、盲人、聋哑人，可以从轻、减轻处罚或者不予处罚，特别是当事人为70岁以上的老年人、怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的，不得对其执行行政拘留，这些充分体现了对人的尊重与关怀。

此外，法律还注重尽可能从制度设计上方便当事人行使权利。比如，规定执法机关应当在做出处罚决定之前，告知当事人处罚的理由和依据，以便于当事人陈述和申辩；要求执法机关做出处罚决定时，制作治安管理处罚决定书，并在其中明确告知当事人获得救济的途径和期限，以方便当事人申请复议或者提起诉讼。

二、增加社会治安综合治理的规定

《治安管理处罚法》第6条规定：各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。在草案中本来没有这一条，但社会治安问题是诸多社会矛盾和消极因素的综合反映，构建和谐社会，维护社会稳定，除了要加强社会治安管理以外，更需要各级政府采取有效措施做好工作，正确处理和及时化解社会矛盾。这不仅是一个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。加强社会治安综合治理，关系到改革发展稳定的大局，

关系到国家的长治久安。我国正处在社会转型期，各种社会矛盾相对比较突出，群体性事件时有发生，影响社会治安的因素比较多，这些都不是公安机关一家所能解决的。针对这些情况，各级人民政府要进一步提高对社会治安综合治理工作重要性的认识，切实加强组织领导，担负起维护社会治安和稳定、保一方平安的政治责任，扎扎实实地抓好社会治安综合治理工作。

三、充分体现了构建和谐社会的理念

治安管理涉及到社会生活的方方面面，依靠国家权力实施处罚只能在一定程度上震慑和遏制违法行为，但终究存在治标不治本的问题，因此，维护社会稳定的关键还在于努力构建和谐社会，及时发现问题，化解矛盾，防患于未然。为此，<<治安管理处罚法>>在其规定中，不仅重视管理和处罚，也注重通过相关规定的执行，化解矛盾，预防违法行为。比如，新法要求各级人民政府加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定，并规定办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。另外，许多违反治安管理的行为在侵害到国家秩序、公共利益的同时，也往往会对其他当事人的合法权益造成侵害。因此，法律规定，对于报案、控告、举报等，执法机关应当及时受理，并进行登记，同时，需要在法律期限内做出决定，这有助于及时处理争议、防止矛盾激化。特别是，法律虽然不再授权公安机关对民事争议进行裁决，但是，仍旧保留了由公安机关调处民事纠纷的制度。因民间纠纷引起的违反治安管理的行为，如情节较轻，公安机关可以进行调处，当事人达成协议的，将不再对违法行为人进行处罚，这无疑是立法理念上的一个进步之举，对于及时化解大量存在的、轻微的民间纠纷是有很大帮助的。

四、《治安管理处罚法》第六十六条对卖淫嫖娼行为的处罚存在缺陷。

《治安管理处罚法》第六十六条规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。

与《治安管理处罚条例》相比《治安管理处罚法》增加了情节较轻的规定，公安部组织编写的《〈治安管理处罚法〉释义与实务指南》又进一步明确了情节较轻的几种情形。这造成了当前部分基层民警在执法实践中一时难以适应，内心产生了困惑：一方面，从执法实践来看，90%以上的卖淫嫖娼行为都可以以情节较轻来处理，新法的规定似乎对这一违法活动有纵容之嫌；另一方面，群众以及当事人家属强烈要求铲除这种丑恶现象，一时间社会反响很大。严格公正执法和顺应民意舆论之间如何平衡、如何取舍，似乎成了公安民警在打击卖淫嫖娼行为时面临的一个难题。而《〈治安管理处罚法〉释义与实务指南》的有关内容与之前公安部对卖淫嫖娼从轻处罚的解释也存在矛盾。2003年9月24日，公安部曾在《关于以钱财为媒介尚未发生性行为或者发生性行为尚未给付钱财如何定性问题的批复》（公复字［2003］5号）中作过如下解释：“行为主体之间主观上已经就卖淫嫖娼达成一致，已经谈好价格或者已经给付金钱、财物，并且已经着手实施，但由于其本人主观意志以外的原因，尚未发生性关系的；或者已经发生性关系，但尚未给付金钱、财物的，都可以按卖淫嫖娼行为依法处理。对前一种行为，应当从轻处罚。”但《〈治安管理处罚法〉释义与实务指南》则不但明确了情节较轻（可以从轻处罚）的几种情形，而且把已经发生性关系，但尚未给付金钱、财物也确定为情节较轻的一种，扩大了“情节较轻”的范围，与公安部《批复》精神存在着明显的矛盾。

打击力度弱化，将导致卖淫嫖娼等丑恶现象有滋长、蔓延的可能。例如：某县公安局的民警在《治安管理处罚法》开始施行后的10天内，共查获卖淫嫖娼案件10起，其中有9起均按照《释义与指南》以及省厅的规定以情节较轻处以5日以下拘留或500元罚款。处罚决定书送达时，卖淫嫖娼人员都一改常态，笑脸相迎，对公安机关的“大度”充满感激之情。在办案过程中这些违法人员也相当配合，以往类似案件中口供很难突破的情况也没有了。民警办案是轻松了，但这样的轻处罚却留下了很多隐患：一是客观上助长了卖淫嫖娼人员的违法心理，使他们日后更加无所顾忌，甚至相互交流“经验”逃避处罚，从而增加民警办案难度；二是社会负面影响大，不明就里的群众会说公安民警放纵违法行为，甚至是徇私枉法。因此，对卖淫嫖娼行为从轻处罚的负面影响是显而易见的。

不过总的来说，《治安管理处罚法》既注意到适应现在社会实际情况，着力于惩治扰乱社会治安的违法行为，维护社会秩序和公共利益，保障公民、法人和其他组织的合法权益；又注意到要控制权力、规范执法，维护行政相对人的合法权益，其条文中处处渗透着尊重人权和实现社会和谐的人文精神。公安执法部门的许多治安管理行为，将更加有“法”可依。这一法律的实施，将在规范公民行为、维护社会秩序及维护公民合法权益等方面，产生深刻影响。相信《治安管理处罚法》的颁布实施将对我国的法治化进程起到进一步推动作用。

参考文献：

<<中华人民共和国治安管理处罚法>>解释与公安执法适用

<<中华人民共和国治安管理处罚条例>>

《〈中华人民共和国治安管理处罚法〉释义与实务指南》

公安部《关于以钱财为媒介尚未发生性行为或者发生性行为尚未给付钱财如何定性问题的批复》（公复字［2003］5号）

<<中华人民共和国治安管理处罚法(草案)>>

<<中华人民共和国刑法>>